Tribunal Administratif de MELUN — Décision N° TA77-2002909

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 2 avril et 8 octobre 2020, et les 12 janvier 2021 et 19 décembre 2023, la Commune de Mison, représentée par Me Loiseau, dans le dernier état de ses écritures, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision par laquelle l'Agence nationale des fréquences (ANFR) a autorisé la société Orange, à implanter une nouvelle antenne de téléphonie mobile sur la parcelle cadastrée n°AL244 à Mison (04200) ;

2°) d'annuler la décision du 23 janvier 2020, par laquelle le directeur général de l'Agence nationale des fréquences (ANFR) a rejeté son recours gracieux dirigé contre cette décision ;

3°) d'annuler la décision du 13 janvier 2020 par laquelle l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) s'est déclarée incompétente pour se prononcer sur son recours gracieux ;

4°) de mettre à la charge solidaire de l'ARCEP et de l'ANFR une somme de 2 400 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle doit être regardée comme soutenant que :

- la décision attaquée est entachée d'un défaut de motivation ;

- la décision attaquée est entachée de vices de procédure tirés de l'irrégularité de la procédure de déploiement, de l'absence au dossier d'une simulation de l'exposition aux champs électromagnétiques, de l'incomplétude des dossiers et de l'absence de preuve de la consultation de la commission consultative ;

- la décision attaquée est fondée sur un dossier incomplet ;

- la décision attaquée est entachée d'un double vice d'incompétence ;

- l'ANFR a méconnu le principe général de transparence de l'administration ;

- l'ANFR a méconnu le principe de précaution ;

- l'ANFR a commis une erreur de droit et une erreur manifeste d'appréciation en autorisant l'implantation d'une nouvelle antenne-relai et ne procédant pas à la mutualisation des sites.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 6 juin et 24 décembre 2020 et le 5 février 2021, l'Agence nationale des fréquences conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- la décision attaquée n'est pas soumise à une obligation de motivation ;

- les vices de procédure allégués ne lui sont pas imputables ;

- les dossiers déposés en mairie présentaient un caractère complet et l'ANFR s'est assurée du respect des valeurs limites d'exposition au public ;

- tant l'ANFR que son directeur général étaient compétents pour prendre les actes contestés ;

- elle n'a pas commis d'erreur de droit ou d'erreur manifeste d'appréciation en autorisant l'implantation d'une nouvelle antenne.

La requête a été communiquée à l'ARCEP qui n'a pas défendu.

Par ordonnance du 15 janvier 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 5 février 2024 à midi.

Des mémoires ont été produits le 3 mai 2021 et le 20 décembre 2023, par la société Orange, représentée par Me Gentilhomme, et communiqué sur le fondement de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution, et notamment son Préambule ;

- le code des postes et communications électroniques ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Rehman-Fawcett,

- les conclusions de M. Lacote, rapporteur public,

- les observations de Me Loiseau, représentant la commune de Mison, et celles de Me Barois, représentant la société Orange.

Considérant ce qui suit :

1. La Commune de Mison a autorisé par une délibération du 10 juillet 2018 son maire à signer un bail avec la société Orange pour la location d'un emplacement nécessaire à l'implantation d'éléments techniques nécessaires à la téléphonie mobile. Le 4 septembre 2018, la société Orange a déposé un dossier d'information auprès de la mairie de Mison relatif au projet d'implantation d'une antenne relais. Le 11 novembre 2018, la société Orange a déposé une déclaration préalable. Le 3 décembre 2018, la commune de Mison a pris un arrêté de non-opposition à la déclaration préalable pour l'installation d'un pylône pour la mise en service d'une antenne relais sur un terrain communal. Le 22 mars 2019, la société Orange a déposé une première demande d'implantation d'une antenne relais auprès de l'ANFR. Par une décision du 19 avril 2019, l'ANFR a donné son accord à l'implantation de cette antenne. Le 12 septembre 2019, la société Orange a déposé un dossier modifié auprès de la mairie de Mison. Le 4 octobre 2019, la société Orange a modifié le dossier relatif au projet d'implantation d'une antenne relais, déposé auprès de l'ANFR. Le 31 décembre 2019, l'ANFR a donné son accord à l'implantation de l'antenne relais. La Commune de Mison demande au tribunal l'annulation de cette décision.

Sur la légalité externe :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; 2° Infligent une sanction ;3° Subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; 5° Opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ; 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; 7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l'article L. 311-5 ; 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire ".

3. L'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration n'exige la motivation que des seules décisions administratives individuelles défavorables qu'elle énumère. L'appréciation du caractère défavorable d'une décision doit se faire en considération des seules personnes physiques ou morales qui sont directement concernées par elle. S'agissant d'une demande par laquelle une société sollicite l'accord pour l'implantation d'une antenne relais, cette qualité n'appartient qu'à la société auteure de la demande. Dès lors, la commune requérante ne peut utilement soutenir que la décision attaquée devait être motivée par application de l'article L. 211-2 précité. Par suite, il convient d'écarter ce moyen.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 33-1 du code des postes et télécommunications électroniques : " L'établissement et l'exploitation des réseaux ouverts au public et la fourniture au public de services de communications électroniques sont libres sous réserve d'une déclaration préalable auprès de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes () ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 43 du code des postes et des communications électroniques, alors en vigueur : " I.- Il est créé, à compter du 1er janvier 1997, une Agence nationale des fréquences, établissement public de l'Etat à caractère administratif. () Elle coordonne l'implantation sur le territoire national des stations radioélectriques de toute nature afin d'assurer la meilleure utilisation des sites disponibles ainsi que la prévention des brouillages préjudiciables entre utilisateurs de fréquences, et assure le respect des valeurs limites d'exposition du public aux champs électromagnétiques prévues à l'article L. 34-9-1 ainsi que le recensement et le suivi des points atypiques conformément à l'objectif mentionné au 12° ter du II de l'article L. 32-1. A cet effet, les décisions d'implantation ne peuvent être prises qu'avec son accord ou, lorsqu'elles relèvent de la compétence du Conseil supérieur de l'audiovisuel, qu'après son avis. () ". Aux termes de l'article R. 20-44-11 du même code : " Devant le silence gardé par l'agence, l'avis ou l'accord est réputé acquis au terme d'un délai de deux mois après la saisine de l'agence. Les avis et accords mentionnés au présent 5° sont caducs en l'absence de tout commencement d'exécution des opérations qu'ils concernent dans un délai de douze mois à compter de leur notification ou, si elle est postérieure, de l'entrée en vigueur de l'autorisation d'utilisation de fréquences ".

5. Si la commune requérante soutient que l'ARCEP est l'autorité compétente pour donner son accord sur des décisions d'implantation, il résulte toutefois de la lettre de l'article L. 43 précité que " les décisions d'implantation ne peuvent être prises qu'avec " l'accord de l'ANFR. Selon les dispositions précitées de l'article L. 33-1 du code des postes et télécommunications électroniques, l'ARCEP est compétente pour les déclarations préalables d'exploitation des réseaux électroniques et non pour les décisions d'implantation. Il s'ensuit que l'ANFR était bien l'autorité compétente à laquelle la société Orange devait soumettre sa décision d'implantation. Il convient dès lors d'écarter le moyen tiré de l'incompétence de l'ANFR.

6. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 20-44-18 du code des postes et des communications électroniques : " Le directeur général est nommé par décret, après avis du président du conseil d'administration. () / Il a qualité pour : / 1° Passer au nom de l'agence tous actes () ".

7. Il ressort des pièces du dossier que la décision contestée a été prise par M. A B, directeur général de l'ANFR, qui avait en cette qualité compétence pour la prendre en application des dispositions précités. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision a été prise par une autorité incompétente ne peut qu'être écarté.

8. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 34-9-1 du code des postes et des communications électroniques : " () II. - A. - Toute personne qui exploite, sur le territoire d'une commune, une ou plusieurs installations radioélectriques soumises à accord ou à avis de l'Agence nationale des fréquences transmet au maire ou au président de l'intercommunalité, à sa demande, un dossier établissant l'état des lieux de ces installations. Le contenu et les modalités de transmission de ce dossier sont définis par arrêté conjoint des ministres chargés des communications électroniques et de l'environnement. / B. - Toute personne souhaitant exploiter, sur le territoire d'une commune, une ou plusieurs installations radioélectriques soumises à accord ou à avis de l'Agence nationale des fréquences en informe par écrit le maire ou le président de l'intercommunalité dès la phase de recherche et lui transmet un dossier d'information un mois avant le dépôt de la demande d'autorisation d'urbanisme ou de la déclaration préalable, sauf accord du maire ou du président de l'intercommunalité sur un délai plus court. / Toute modification substantielle d'une installation radioélectrique existante nécessitant une nouvelle demande d'accord ou d'avis auprès de l'Agence nationale des fréquences et susceptible d'avoir un impact sur le niveau de champs électromagnétiques émis par celle-ci fait également l'objet d'un dossier d'information remis au maire ou au président de l'intercommunalité un mois avant le début des travaux () D. - Le dossier d'information mentionné au B et au C du présent II comprend, à la demande du maire, une simulation de l'exposition aux champs électromagnétiques générée par l'installation. Dans les zones rurales et à faible densité d'habitation et de population définies par un décret pris après avis de l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse, il comprend également, pour information et à la demande du maire, la justification du choix de ne pas recourir à une solution de partage de site ou de pylône. () ".

9. Si la commune requérante soutient que la décision attaquée est entachée de vices de procédure, résultant d'une part de la violation de la procédure de déploiement, d'autre part de l'incomplétude des dossiers d'information déposés en mairie et d'une absence au dossier d'une simulation de l'exposition aux champs électromagnétiques, il résulte toutefois des dispositions précitées que l'accord concernant les décisions d'implantation de l'ANFR repose sur une procédure distincte, comprenant des dossiers adressés directement à l'agence. Il s'ensuit que la commune requérante ne peut utilement se prévaloir d'irrégularités entachant la procédure qu'elle a suivi en sa qualité d'autorité territoriale et à laquelle l'ANFR n'avait et n'est, à l'évidence, ni partie, ni intervenue. Si la commune requérante se prévaut de l'incomplétude du dossier d'information déposé en mairie le 4 septembre 2018, il ressort cependant des pièces du dossier que les dossiers de demande adressés par la société Orange à l'ANFR les 22 mars et 4 octobre 2019 font explicitement référence à la présence d'une école primaire publique et d'une garderie-cantine à proximité de l'emplacement de l'antenne relais. Par ailleurs, si la commune requérante allègue que la décision attaquée est entachée d'une irrégularité du fait de l'absence au dossier d'une simulation de l'exposition aux champs électromagnétiques, il résulte toutefois des dispositions précitées, que la demande d'une telle simulation relève de la responsabilité de la commune du lieu d'implantation et non de celle de l'ANFR. Dès lors l'absence de cette simulation au dossier d'information n'est pas susceptible d'entacher la décision de l'ANFR d'illégalité. Il résulte de tout ce qui précède que les moyens tirés des vices de procédure ne pourront qu'être écartés.

10. En dernier lieu, la commune requérante soutient que la décision attaquée est entachée d'illégalité du fait de l'absence de preuve de la consultation du comité des sites et servitudes (COMSIS). Elle allègue que cette consultation est obligatoire, que ses délais de consultation sont inconnus et que l'avis des membres est inaccessible. Or, la requérante n'invoque, au soutien de ses allégations, selon lesquelles la consultation de la COMSIS serait obligatoire, aucune disposition légale ou réglementaire et ne se prévaut d'aucun principe général. En tout état de cause, à supposer même que cette commission n'ait pas été réunie et consultée, cette circonstance est sans incidence sur le sens de la décision, et ne l'a privée d'aucune garantie. Il s'ensuit que ce moyen ne pourra qu'être écarté.

Sur la légalité interne :

11. En premier lieu, si la commune requérante se prévaut d'une méconnaissance du principal général de transparence de l'administration, il ne ressort toutefois d'aucune disposition légale ou réglementaire que ce principe aurait été méconnu en l'espèce par la décision attaquée. De plus, la commune requérante n'assortit son moyen d'aucun élément de fait ou de droit probants de nature à établir la prétendue méconnaissance du principe soulevé.

12. En deuxième lieu, aux termes de l'article D. 98-6-1 du code des postes et communications électroniques : " Règles portant sur la protection de la santé et de l'environnement. I. - Les opérateurs s'assurent qu'est mise à la disposition du public une liste actualisée d'implantation de leurs sites radioélectriques. II. - L'opérateur fait en sorte, dans la mesure du possible, de partager les sites radioélectriques avec les autres utilisateurs de ces sites. Lorsque l'opérateur envisage d'établir un site ou un pylône et sous réserve de faisabilité technique, il doit à la fois : - privilégier toute solution de partage avec un site ou un pylône existant ; - veiller à ce que les conditions d'établissement de chacun des sites ou pylônes rendent possible, sur ces mêmes sites et sous réserve de compatibilité technique, l'accueil ultérieur d'infrastructures d'autres opérateurs ; - répondre aux demandes raisonnables de partage de ses sites ou pylônes émanant d'autres opérateurs. Au terme de son autorisation d'utilisation des fréquences radioélectriques, l'opérateur démonte les antennes et les pylônes qu'il aurait installés et qui ne seraient pas utilisés à un autre usage ".

13. La commune requérante soutient qu'en ne procédant pas à la mutualisation des sites d'antennes de radiotéléphonie, l'ANFR a commis une erreur de droit et une erreur manifeste d'appréciation. Or les dispositions précitées n'imposent aucune obligation de partage des sites ou des pylônes entre les opérateurs. Il s'ensuit que la commune requérante ne peut s'en prévaloir pour demander l'annulation de la décision par laquelle l'Agence nationale des fréquences a implicitement autorisé l'implantation d'une antenne par un opérateur.

14. En troisième lieu, si la commune requérante soutient que la décision attaquée méconnaîtrait le principe de précaution, elle ne fait état d'aucun élément circonstancié de nature à établir l'existence, en l'état des connaissances scientifiques, d'un risque pouvant résulter pour le public de son exposition aux champs électromagnétiques émis par une antenne de téléphonie mobile et justifiant, indépendamment des procédures d'évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées mises en œuvre par l'ANFR, que cette agence aurait dû s'opposer à la demande d'implantation de la société Orange. Ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'arrêté attaqué méconnaîtrait le principe de précaution auquel font référence les dispositions de l'article 5 de la Charte de l'environnement.

15. Il résulte de ce qui précède, et notamment de ce qui a été exposé aux points 4 à 5 du présent ce jugement, que l'ANFR est l'autorité compétente pour les décisions d'implantation des antennes radiotéléphoniques. Il ressort des pièces du dossier que par son courrier du 13 janvier 2020, l'ARCEP s'est seulement bornée à transmettre la demande de la commune de Mison à l'ANFR, autorité compétente pour en connaître. Par suite, la commune requérante ne peut utilement contester le courrier de l'ARCEP du 13 janvier 2020, qui n'est qu'une simple lettre de transmission.

16. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède, et sans qu'il ne soit besoin de se prononcer sur la recevabilité des conclusions, que la requête de la Commune de Mison doit être rejetée, y compris celles qui tendent à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la Commune de Mison est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la Commune de Mison, à l'Agence nationale des fréquences, à l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes et à la société Orange.

Délibéré après l'audience du 30 avril 2024, à laquelle siégeaient :

M. Dewailly, président,

Mme Bourdin, première conseillère,

M. Rehman-Fawcett, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 mai 2024.

Le rapporteur,

C. REHMAN-FAWCETT

Le président,

S. DEWAILLY La greffière,

Y. SADLI

La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision ;

Pour expédition conforme,

La greffière