Tribunal Administratif de MELUN — Décision N° TA77-2006668

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires complémentaires, enregistrés les 24 août 2020,

21 janvier 2021 et 17 février 2021, M. C A, représenté par Me Le Gall demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures :

1°) de l'admettre au bénéfice de l'aide juridictionnelle à titre provisoire ;

2°) d'annuler la décision du 24 octobre 2019 par laquelle le préfet de la Loire-Atlantique (centre d'expertise et de ressources titres) a rejeté sa demande d'échange de permis de conduire guinéen contre un permis de conduire français ;

3°) d'enjoindre au préfet de la Loire-Atlantique de procéder à l'échange de son permis de conduire guinéen contre un permis de conduire français dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 200 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de l'État une somme de 1 500 euros à verser à son conseil, sous réserve de renoncer à la perception de la contribution due au titre de l'aide juridictionnelle, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 67 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique.

Il soutient que sa requête est recevable.

Il soutient, en outre, que :

- la décision attaquée a été édictée par une autorité incompétente ; il n'est pas établi que la directrice du centre d'expertise et de ressources titres de Nantes bénéficiait d'une délégation de signature du préfet de la Loire-Atlantique ;

- elle est entachée d'un vice de procédure tiré de la méconnaissance du droit d'être entendu résultant de l'article 41 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ; le préfet met en œuvre le droit de l'Union européenne ;

- la décision attaquée est entachée d'une première illégalité relevée par la voie de l'exception, tiré de l'arrêté de l'arrêté du 9 avril 2019 ; cet arrêté a méconnu le principe de sécurité juridique garanti notamment par les dispositions des articles L. 221-5 et L. 221-6 du code des relations entre le public et l'administration, dès lors que la suppression dans l'arrêté du 12 janvier 2012 de l'exception au principe de réciprocité dont jouissaient les réfugiés ne s'est pas accompagné de la prise de dispositions transitoires par l'autorité réglementaire concernant les demandes en cours d'instruction ;

- elle est entachée d'une seconde illégalité relevée par la voie de l'exception tiré de l'arrêté du 9 avril 2019 ; cet arrêté a été pris sans que l'avis du ministre de la justice et l'avis du ministre des affaires étrangères ne soient donnés, contrairement aux prévisions de l'article R. 222-3 du code de la route ;

- la décision attaquée est entachée d'une erreur de droit au regard des dispositions de l'article 11 de l'arrêté du 12 janvier 2012 ; il a déposé son dossier le 7 mars 2018, soit plus d'un an avant l'édiction de l'arrêté du 9 avril 2019, dont l'article 11 supprime la dérogation au principe de réciprocité dont bénéficiait les réfugiés ;

- elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'application de la condition de réciprocité, qui ne devait pas s'appliquer à sa situation compte tenu de ce qu'il avait déposé son dossier le 7 mars 2018 ;

- la décision attaquée méconnaît le principe de protection de la confiance légitime ; le préfet met en œuvre le droit de l'Union européenne ; en faisant application des évolutions juridiques postérieures à la demande du requérant et imprévisible, le préfet a méconnu ce principe ; les règles prévues par l'arrêté du 12 janvier 2012 constituent des assurances données aux réfugiés ; l'attente légitime de l'intéressé était d'obtenir un permis de conduire français en échange de son permis de conduire guinéen ; ces assurances étaient conformes aux normes applicables ;

- la décision attaquée méconnaît les stipulations de l'article premier du protocole additionnel n° 1 de la convention européenne pour la sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; le requérant avait une espérance légitime à faire l'économie des coûts induits par le passage du permis de conduire.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 12 octobre 2020 et 8 mars 2021, le préfet de la Loire-Atlantique, représenté par la directrice du centre d'expertise et de ressources titres en exercice, conclut au rejet de la requête.

Il soutient que:

- la décision attaquée a été prise par un auteur compétent ;

- elle n'est pas soumise à l'obligation d'inviter le requérant à présenter ses observations dans la mesure où une telle décision est prise sur la demande de l'intéressé ;

- la décision attaquée n'est entachée d'aucune erreur de droit ou erreur manifeste d'appréciation, dès lors qu'il n'existe pas d'accord de réciprocité entre la France et la Guinée en matière d'échange de permis de conduire ;

- le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne pour la sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales est inopérant ;

- le moyen tiré de ce que l'arrêté du 9 avril 2019 serait illégal faute d'avoir été précédé d'un avis du ministre chargé de la justice et d'un avis du ministre chargé des affaires étrangères est inopérant.

M. A a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du

16 septembre 2020 du président du Bureau d'aide juridictionnelle du tribunal administratif de Melun.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;

- la convention européenne pour la sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- la directive 2006/126/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 2006 relative au permis de conduire, notamment son article 11 ;

- le code de la route ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- l'arrêté du 12 janvier 2012 fixant les conditions de reconnaissance et d'échange des permis de conduire délivrés par les Etats n'appartenant ni à l'Union européenne, ni à l'Espace économique européen ;

- l'arrêté du 9 avril 2019 modifiant l'arrêté du 12 janvier 2012 modifié fixant les conditions de reconnaissance et d'échange des permis de conduire délivrés par les Etats n'appartenant ni à l'Union européenne, ni à l'Espace économique européen ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné M. B, en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative.

Le président de la formation de jugement a dispensé la rapporteure publique, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Au cours de l'audience publique, le rapport de M. B a été entendu.

Considérant ce qui suit :

1. M. C A, ressortissant guinéen (République de Guinée) qui bénéficie du statut de réfugié attribué par une décision du 18 décembre 2015 de la Cour nationale du droit d'asile et qui est titulaire d'une carte de résident délivrée le 3 juillet 2017, a déposé le 7 mars 2019 un dossier pour échanger son permis de conduire guinéen contre un permis de conduire français. Par une décision du 24 octobre 2019, le préfet de la Loire-Atlantique a rejeté sa demande au motif qu'il n'existe pas d'accord de réciprocité entre la France et la Guinée. M. A demande au tribunal d'annuler cette décision du 24 octobre 2019.

Sur l'admission au bénéfice de l'aide juridictionnelle provisoire :

2. Si M. A sollicite, dans le cadre de sa requête, son admission à titre provisoire au bénéfice de l'aide juridictionnelle, il ressort des pièces du dossier que son admission au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale a été prononcée par une décision du président du Bureau d'aide juridictionnelle près le tribunal administratif de Melun en date du 16 septembre 2020. Dès lors ses conclusions tendant à ce que le tribunal l'admette à titre provisoire au bénéfice de l'aide juridictionnelle sont devenues sans objet et il n'y a, par suite, pas lieu de statuer dessus.

Sur le cadre juridique applicable :

3. Aux termes de l'article R. 222-3 du code de la route : " Tout permis de conduire national, en cours de validité, délivré par un Etat ni membre de l'Union européenne, ni partie à l'accord sur l'Espace économique européen, peut être reconnu en France jusqu'à l'expiration d'un délai d'un an après l'acquisition de la résidence normale de son titulaire. Pendant ce délai, il peut être échangé contre le permis français, sans que son titulaire soit tenu de subir les examens prévus au premier alinéa de l'article D. 221-3 Les conditions de cette reconnaissance et de cet échange sont définies par arrêté du ministre chargé de la sécurité routière, après avis du ministre de la justice et du ministre chargé des affaires étrangères. Au terme de ce délai, ce permis n'est plus reconnu et son titulaire perd tout droit de conduire un véhicule pour la conduite duquel le permis de conduire est exigé ". Pour l'application de ces dispositions, l'article 5 de l'arrêté du 12 janvier 2012 fixant les conditions de reconnaissance et d'échange des permis de conduire délivrés par les Etats n'appartenant ni à l'Union européenne, ni à l'Espace économique européen dispose que : " I. - Pour être échangé contre un titre français, tout permis de conduire délivré par un Etat n'appartenant ni à l'Union européenne, ni à l'Espace économique européen doit répondre aux conditions suivantes : / A. - Avoir été délivré au nom de l'Etat dans le ressort duquel le conducteur avait alors sa résidence normale, sous réserve qu'il existe un accord de réciprocité entre la France et cet Etat conformément à l'article R. 222-1 du code de la route. Seul le dernier titre délivré peut être présenté à l'échange () ".

4. Dans sa rédaction en vigueur jusqu'au 19 avril 2019, le I de l'article 11 du même arrêté du 12 janvier 2012 disposait que : " I. Les dispositions du A du I de l'article 5 ne sont pas applicables au titulaire d'un permis de conduire délivré par un Etat n'appartenant ni à l'Union européenne, ni à l'Espace économique européen possédant un titre visé au I de l'article 4 comportant la mention " réfugié " ". Ces dispositions ont toutefois été abrogées par l'article 1er de l'arrêté du 9 avril 2019 modifiant l'arrêté du 12 janvier 2012, qui a été publié au Journal officiel de la République française le 18 avril 2019 et est entré en vigueur le lendemain de sa publication.

5. D'une part, sauf dispositions expresses contraires, il appartient à l'autorité administrative de statuer sur les demandes dont elle est saisie en faisant application des textes en vigueur à la date de sa décision. Il en va notamment ainsi, en l'absence de texte y dérogeant, des décisions que l'administration est amenée à prendre, implicitement ou expressément, sur les demandes d'échange de permis de conduire qui lui sont présentées en application des dispositions citées au point 2.

6. D'autre part, si l'article L. 221-4 du code des relations entre le public et l'administration dispose que : " Sauf s'il en est disposé autrement par la loi, une nouvelle réglementation ne s'applique pas aux situations juridiques définitivement constituées avant son entrée en vigueur ou aux contrats formés avant cette date ", le dépôt d'une demande d'échange de permis de conduire ne saurait être regardé comme instituant, au profit du demandeur, une situation juridique définitivement constituée à la date de ce dépôt. Par suite, la circonstance qu'une demande d'échange de permis de conduire a été déposée avant l'entrée en vigueur des modifications introduites par l'arrêté du 9 avril 2019 ne saurait faire obstacle à ce que ces modifications lui soient applicables.

7. Ainsi, lorsque l'administration statue, à compter du 19 avril 2019, c'est-à-dire après l'entrée en vigueur des dispositions ayant rendu applicable aux bénéficiaires du statut de réfugié, aux apatrides ou aux étrangers ayant obtenu la protection subsidiaire, la condition d'existence d'un accord de réciprocité pour tout échange d'un permis de conduire délivré par un Etat n'appartenant ni à l'Union européenne ni à l'Espace économique européen, il lui appartient de vérifier le respect de cette condition, y compris pour les demandes qui ont été déposées avant le 19 avril 2019.

Sur les conclusions à fin d'annulation, d'injonction et d'astreinte :

En ce qui concerne la légalité externe :

8. En premier lieu, par un arrêté en date du 17 septembre 2019, régulièrement publié le même jour au recueil des actes administratifs de la préfecture, le préfet de la Loire-Atlantique a donné délégation à Mme D, directrice du Centre d'expertise et de ressources titres de la Loire-Atlantique (CERT), à l'effet de signer, notamment, les décisions individuelles statuant sur les demandes d'échange de permis de conduire étrangers. Par suite, le moyen tiré de ce que Mme D n'était pas compétente pour signer la décision du 24 octobre 2019 manque en fait et doit être écarté.

9. En second lieu, lorsqu'un ressortissant étranger sollicite l'échange de son permis de conduire étranger contre un permis de conduire français, il est appelé à fournir tous les éléments venant à l'appui de sa demande et il lui est possible d'apporter toutes les précisions qu'il juge utiles. Ainsi, la seule circonstance que le préfet qui refuse de procéder à cet échange n'a pas, préalablement à cette décision, et de sa propre initiative, expressément invité l'intéressé à formuler ses observations, n'est pas, par elle-même de nature à faire regarder la décision illégale au regard des dispositions de l'article 41 de la Charte de l'Union Européenne. Par suite, le moyen tiré de ce que le droit de M. A d'être entendu, en tant qu'il fait partie intégrante du respect des droits de la défense constitutif d'un principe général du droit de l'Union européenne, ne peut qu'être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne :

S'agissant des moyens tirés de l'exception d'illégalité résultant de l'arrêté du 9 avril 2019 susvisé :

10. En premier lieu, si, dans le cadre d'une contestation d'un acte règlementaire par voie d'exception, la légalité des règles fixées par l'acte réglementaire, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux.

11. M. A soutient que la décision en litige a été prise sur la base d'un arrêté illégal compte tenu de ce que l'arrêté du 9 avril 2019 du ministre chargé de la sécurité routière n'a pas été précédé par un avis du ministre de la justice et par un avis du ministre des affaires étrangères, dès lors que ces deux avis ne sont pas visés dans cet arrêté. Ainsi, M. A doit être regardé comme ayant soutenu que l'arrêté du 9 avril 2019 susvisé, publié au Journal officiel de la République française du 18 avril 2019, est entaché d'un vice de procédure résultant du défaut de consultation de deux ministres précités. Toutefois, il résulte des principes rappelés au point précédent que ce vice de procédure invoqué par M. A ne peut être utilement relevé à l'encontre de la décision en litige compte tenu de l'expiration du délai de recours contentieux contre l'arrêté du 9 avril 2019 susvisé.

12. En second lieu, aux termes de l'article L. 221-5 du code des relations entre le public et l'administration : " L'autorité administrative investie du pouvoir réglementaire est tenue, dans la limite de ses compétences, d'édicter des mesures transitoires dans les conditions prévues à l'article L. 221-6 lorsque l'application immédiate d'une nouvelle réglementation est impossible ou qu'elle entraîne, au regard de l'objet et des effets de ses dispositions, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause. Elle peut également y avoir recours, sous les mêmes réserves et dans les mêmes conditions, afin d'accompagner un changement de réglementation. ". Aux termes de l'article L. 221-6 du même code : " Les mesures transitoires mentionnées à l'article L. 221-5 peuvent consister à : 1° Prévoir une date d'entrée en vigueur différée des règles édictées ; 2° Préciser, pour les situations en cours, les conditions d'application de la nouvelle

réglementation ; 3° Enoncer des règles particulières pour régir la transition entre l'ancienne et la nouvelle réglementation. ".

13. M. A se prévaut du principe de sécurité juridique pour soutenir que l'arrêté du

9 avril 2019 susvisé méconnaît les dispositions des articles L. 221-5 et L. 221-6 du code des relations entre le public et l'administration dans la mesure où le pouvoir réglementaire n'a pas édicté de mesures transitoires lorsqu'il a supprimé la dérogation à la condition de réciprocité dont bénéficiaient les étrangers bénéficiant d'une protection internationale. Toutefois, les dispositions de l'arrêté du 9 avril 2019 n'instituent pas une nouvelle réglementation modifiant une situation en cours compte tenu de ce que le dépôt d'une demande d'échange d'un permis de conduire ne constitue pas une situation juridique définitive. Par suite, cet arrêté ne saurait être regardé comme ayant méconnu le principe de sécurité juridique garanti par les dispositions des articles L. 221-5 et L. 221-6 du code des relations entre le public et l'administration.

14. Il résulte de ce qui a été dit du point 10. au point 13. du présent jugement que les deux moyens tirés de l'illégalité de l'arrêté du 9 avril 2019 susvisé relevés par la voie de l'exception ne peuvent qu'être écartés.

S'agissant des moyens tirés des erreurs de droit et de l'erreur manifeste d'appréciation :

15. En premier lieu, compte tenu de ce qui a été dit au point 6, le requérant ne se trouvait pas dans une situation juridique définitivement constituée le 7 mars 2019, date à laquelle M. A a déposé sa demande d'échange de permis. L'intéressé n'est donc pas fondé à soutenir que le préfet de la Loire-Atlantique a commis une erreur de droit en n'appliquant pas les dispositions règlementaires en vigueur à la date du dépôt de sa demande d'échange de permis de conduire.

16. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier et n'est au demeurant pas contesté qu'à la date à laquelle la décision a été prise, il n'existait pas d'accord de réciprocité entre la France et la République de Guinée en matière d'échange de permis de conduire. Dès lors, en refusant, pour un tel motif, de procéder à l'échange de permis sollicité par M. A, le préfet de la Loire-Atlantique n'a commis aucune erreur de droit au regard des dispositions réglementaires en vigueur à la date de sa décision. En outre, pour ce même motif, le moyen tiré de ce que le préfet de la Loire-Atlantique aurait commis une erreur manifeste d'appréciation en appliquant à la demande de M. A la condition de réciprocité compte tenu de ce que l'intéressé avait déposé son dossier en préfecture le 7 mars 2019 et non le 7 mars 2018 ne peut qu'être écarté.

17. En troisième lieu, le principe de confiance légitime, qui fait partie des principes généraux du droit de l'Union européenne, ne trouve à s'appliquer dans l'ordre juridique national que dans le cas où la situation juridique dont a à connaître le juge administratif français est régie par ce droit. La directive 2006/126/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 2006 relative au permis de conduire, et notamment son article 11, ne régit que les modèles et les règles relatives à la délivrance et à l'échange des permis de conduire délivrés par les Etats membres de la communauté européenne et non les règles régissant les échanges de permis de conduire entre un Etat membre et un pays tiers à la communauté européenne. En outre, l'arrêté du 12 janvier 2012 susvisé, qui constitue le fondement de la décision attaquée, n'a pas été pris pour la mise en œuvre du droit de l'Union européenne. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe de confiance légitime est inopérant à l'encontre de la décision attaquée du 24 octobre 2019, qui n'a pas été prise pour la mise en œuvre du droit de l'Union.

18. En quatrième lieu, le dépôt d'une demande d'échange de permis de conduire ne créant aucun droit acquis au bénéfice du demandeur et l'administration devant statuer au vu des dispositions réglementaires en vigueur au moment où elle prend la décision, les dispositions applicables à la date d'enregistrement de la demande d'échange de M. A ne sont pas de nature à faire naître chez lui l'espérance légitime d'obtenir un permis de conduire français contre un permis de conduire guinéen. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision en litige méconnaît les stipulations de l'article premier du protocole additionnel n° 1 de la convention européenne pour la sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne peut qu'être écarté.

19. Il résulte de tout ce qui précède que M. A n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision du 24 octobre 2019 par laquelle le préfet de la Loire-Atlantique a rejeté sa demande d'échange de permis de conduire guinéen contre un permis de conduire français. Il y a lieu, par voie de conséquence, de rejeter ses conclusions à fin d'injonction et d'astreinte.

Sur les frais liés à l'instance :

20. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ". Aux termes de l'article 37 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique : " Les auxiliaires de justice rémunérés selon un tarif peuvent renoncer à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'Etat et poursuivre contre la partie condamnée aux dépens et non bénéficiaire de l'aide juridictionnelle le recouvrement des émoluments auxquels ils peuvent prétendre. () ".

21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que demande M. A au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions de M. A tendant à ce qu'il soit admis à titre exceptionnel au bénéfice de l'aide juridictionnelle.

Article 2 : Le surplus de la requête de M. A est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C A, à Me Le Gall et au préfet de la Loire-Atlantique.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 novembre 2022.

Le magistrat désigné

par la présidente du tribunal,

S. B

La greffière,

C. RICHEFEU

La république mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des Outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

N°2006668