Tribunal Administratif de MELUN — Décision N° TA77-2008492

Vu la procédure suivante :

I - Par une requête, enregistrée le 21 octobre 2020 sous le n° 2008492, l'association " Beth Menahem Petite Enfance ", représentée par Me Salen, demande :

1°) d'annuler les décisions implicites des 3 mai 2020, née du silence gardé pendant deux mois à la suite du courrier du 3 mars 2020, 7 juin 2020, née du silence gardé à la suite du courrier du 7 avril 2020, 11 septembre 2020, né du silence gardé à la suite du courrier du 10 juillet 2020, et de la décision du 29 avril 2020 par lesquelles la caisse d'allocations familiales du Val-de-Marne a refusé de lui accorder le conventionnement au titre de la prestation de service unique ;

2°) d'enjoindre à la caisse d'allocations familiales à titre principal, de lui accorder ce conventionnement, à titre subsidiaire de réexaminer sa demande, ce dans un délai de quinze jours à compter de l'ordonnance, sous astreinte de 300 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la caisse d'allocations familiales du Val-de-Marne la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le juge administratif est compétent pour connaître du contentieux relatif aux subventions versées aux structures d'accueil des jeunes enfants ;

- les décisions litigieuses ont un caractère décisoire ;

- la décision du 29 avril 2020 est entachée d'incompétence ;

- les décisions ne sont pas motivées ;

- le bénéfice de la prestation de service unique doit lui être accordé dès lors qu'elle remplit toutes les conditions posées par la circulaire du 26 mars 2014 ;

- la caisse d'allocations familiales ne pouvait légalement, au regard des dispositions de cette circulaire, lui demander de justifier qu'il n'existerait aucun lien entre les enfants accueillis et les entreprises mécènes ;

- malgré l'engagement de renoncer au mécénat, la caisse d'allocations familiales persiste dans son refus.

Par un mémoire en défense, enregistré le 15 mars 2022, la caisse d'allocations familiales du Val-de-Marne, représentée par Me Thoumazeau, conclut au rejet de la requête et à ce que l'association soit condamnée à lui verser la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable car les actes attaqués n'ont aucun caractère décisoire et ne font pas grief ;

- le courriel du 29 avril 2020, il constitue simplement une réponse à un courrier du 7 avril 2020 assorti d'une demande d'informations complémentaires ; ce n'est pas une décision de refus ;

- le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de ce courriel doit dès lors être écarté ;

- à supposer que les actes attaqués constituent des décisions implicites, il appartenait à l'association de demander la communication des motifs de rejet ; en tout état de cause, une décision implicite n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de motivation ;

- à supposer que le courriel du 29 avril 2020 soit considéré comme une décision administrative refusant le conventionnement PSU, elle n'a pas à être motivée au regard de la jurisprudence du Conseil d'Etat ;

- la caisse d'allocations familiales du Val de Marne n'a jamais exprimé un refus de conventionnement au titre de la PSU ; au demeurant, l'octroi d'une telle subvention relève du pouvoir discrétionnaire et de ses prérogatives de puissance publique ; en l'espèce, la persistance de graves dysfonctionnements ont été constatés dans la gestion de structures liées à la requérante.

En application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, la clôture de l'instruction a été fixée au 16 septembre 2022 par une ordonnance du même jour.

Un mémoire, présenté pour l'association " Beth Menahem Petite Enfance ", enregistré le 25 octobre 2022, postérieurement à la clôture d'instruction, n'a pas été communiqué en application des dispositions de l'article R. 613-3 du code de justice administrative.

II - Par une requête, enregistrée le 24 août 2022 sous le n° 2208241, l'association Beth Menahem, représentée par Me Salen, demande :

1°) d'annuler la décision du 27 juin 2022 par laquelle la caisse d'allocations familiales du Val-de-Marne a refusé de lui accorder le conventionnement au titre de la prestation de service unique ;

2°) d'enjoindre à la caisse d'allocations familiales à titre principal, de lui accorder ce conventionnement, à titre subsidiaire de réexaminer sa demande, ce dans un délai de quinze jours à compter de l'ordonnance, sous astreinte de 300 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la caisse d'allocations familiales du Val-de-Marne la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la CAF a illégalement exigé de l'Association qu'elle produise des éléments, notamment comptables, exorbitants en dehors du cadre imposé par les textes ;

- la CAF a conditionné l'instruction du dossier à la production d'éléments qui non seulement entravent sa liberté d'association et le droit de propriété, mais aussi le droit à la vie privées des usagers, mécènes et autre parties ;

- la décision contestée est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, ainsi que d'une discrimination eu égard à son caractère confessionnel.

Par deux mémoires en défense, enregistrés respectivement les 3 et 11 octobre 2022, la caisse d'allocations familiales du Val-de-Marne, représentée par Me Thoumazeau, conclut au rejet de la requête et à ce que l'association soit condamnée à lui verser la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la caisse a le droit de demander des informations complémentaires ; il n'y a donc aucune atteinte à la liberté de l'association dès lors que les pièces sollicitées étaient utiles à l'instruction ;

- l'association ne démontre pas de manquements de la CAF au règlement général sur la protection des données personnelles ou au droit au respect de la vie privée ;

- l'octroi de la subvention relève du pouvoir discrétionnaire de la caisse d'allocations familiales et de ses prérogatives de puissance publique ; il n'y a dès lors aucune erreur manifeste d'appréciation ;

- la caisse ne fait aucun reproche au caractère confessionnel de l'association.

En application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, la clôture de l'instruction a été fixée au 31 octobre 2022 par une ordonnance du même jour.

Vu :

- l'ordonnance du juge des référés n° 2008493 du 23 novembre 2020 ;

- l'ordonnance du juge des référés n° 2208242 du 7 octobre 2022 ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 ;

- le code de la sécurité sociale ;

- l'arrêté ministériel du 3 octobre 2001 relatif à l'action sociale des caisses d'allocations familiales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. B,

- les conclusions de Mme Salenne-Bellet, rapporteure publique,

- et les observations de Me Salen, représentant l'association " Beth Menahem Petite Enfance ", et de Me Guegan, représentant la caisse d'allocations familiales du Val-de-Marne.

Considérant ce qui suit :

1. L'association " Beth Menahem Petite Enfance " est gestionnaire de deux d'établissements d'accueil de jeunes enfants (A) à Fontenay-sous-Bois. Elle a été créée le 7 juin 2019 et bénéficie d'agréments du conseil départemental du Val-de-Marne depuis le 17 juillet 2019 s'agissant de la crèche multi-accueil " Les Petits Voiliers " et le 19 novembre 2019 pour ce qui est de la crèche multi-accueil " Les Petits Aventuriers ". Elle a demandé à la caisse d'allocations familiales (CAF) du Val-de-Marne de signer une convention d'objectif et de financement (COF), afin de bénéficier de la prestation de service unique (ci-après " PSU "). Cette aide au fonctionnement permet de couvrir jusqu'aux deux tiers du prix de revient horaire d'un établissement d'accueil de jeunes enfants. Elle a considéré qu'une décision implicite de rejet avait été opposée à sa demande, décision dont elle a sollicité la suspension de l'exécution devant le juge des référés du présent tribunal, le 21 octobre 2020. Sa requête a été rejetée par une ordonnance du 23 novembre 2020. Le pourvoi en cassation formé contre cette ordonnance n'a pas été admis par le Conseil d'Etat par une décision du 25 février 2021 (requête n° 447347). Par une première requête, enregistrée sous le n° 2008492, l'association demande l'annulation des décisions implicites des 3 mai 2020, née du silence gardé pendant deux mois à la suite du courrier du 3 mars 2020, 7 juin 2020, née du silence gardé à la suite du courrier du 7 avril 2020, 11 septembre 2020 née du silence gardé à son courrier du 10 juillet 2020, et de la décision du 29 avril 2020 par lesquelles la caisse d'allocations familiales du Val-de-Marne a refusé de lui accorder le conventionnement au titre de la prestation de service unique.

2. L'instruction de la demande auprès de la CAF a toutefois repris en mai 2021. Une demande de productions de pièces justificatives jugées nécessaires à l'instruction de la demande de conventionnement a été notifiée le 15 mars 2022 au conseil de l'association par celui de la caisse d'allocations familiales, concernant notamment les comptes annuels certifiés des années 2019 à 2021, les relevés de comptes de mars, avril, septembre et octobre 2020, le nombre annuel d'heures d'ouverture des crèches en 2021 et la liste des enfants inscrits sur l'année 2021-2022. Estimant qu'aucune réponse n'avait été apportée à cette demande, le directeur de la caisse d'allocations familiales du Val-de-Marne a rejeté par une décision du 27 juin 2022 la demande de conventionnement. Par une seconde requête enregistrée sous le n° 2208241, l'association demande l'annulation de la décision du 27 juin 2022 par laquelle le directeur de la caisse d'allocations familiales du Val-de-Marne a refusé de la conventionner.

Sur la jonction :

3. Les requêtes susvisées n° 2008492 et n° 2208241, présentées pour l'association " Beth Menahem Petite Enfance ", ont le même objet et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur la requête n° 2208241 :

4. Aux termes de l'article R. 612-5-2 du code de justice administrative : " En cas de rejet d'une demande de suspension présentée sur le fondement de l'article L. 521-1 au motif qu'il n'est pas fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision, il appartient au requérant, sauf lorsqu'un pourvoi en cassation est exercé contre l'ordonnance rendue par le juge des référés, de confirmer le maintien de sa requête à fin d'annulation ou de réformation dans un délai d'un mois à compter de la notification de ce rejet. A défaut, le requérant est réputé s'être désisté. / Dans le cas prévu au premier alinéa, la notification de l'ordonnance de rejet mentionne qu'à défaut de confirmation du maintien de sa requête dans le délai d'un mois, le requérant est réputé s'être désisté ".

5. Par une ordonnance n° 2208242 du 7 octobre 2022, le juge des référés du tribunal a rejeté la requête en référé tendant à la suspension de l'exécution la décision du 27 juin 2022 par laquelle la caisse d'allocations familiales du Val-de-Marne a refusé de lui accorder le conventionnement au titre de la prestation de service unique, au motif qu'il n'était pas fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée. Le courrier de notification de cette ordonnance, adressé au conseil du requérant par l'application Télérecours et dont il a été accusé de réception le 7 octobre 2022, mentionnait qu'à défaut de confirmation du maintien de la sa requête en annulation dans le délai d'un mois, il serait réputé s'être désisté. Le délai d'un mois imparti à de l'association " Beth Menahem Petite Enfance " pour confirmer expressément le maintien de ses conclusions est venu à expiration sans qu'aucune confirmation de la requête n° 2208241 ne soit intervenue. A cet égard, la circonstance qu'une clôture d'instruction soit intervenue le 3 novembre 2022 est sans incidence, dès lors qu'il est toujours loisible à la juridiction de rouvrir une instruction au regard des éléments produits par une partie. Dans ces conditions, l'association " Beth Menahem Petite Enfance " doit être regardée comme s'étant désistée de sa requête. Dès lors, il y a lieu de donner acte de ce désistement.

Sur la requête n° 2008492 :

6. D'une part, aux termes de l'article L. 263-1 du code de la sécurité sociale : " Les caisses d'allocations familiales exercent une action sanitaire et sociale en faveur de leurs ressortissants et des familles de ceux-ci dans le cadre du programme mentionné au 2° de l'article L. 223-1 " à savoir " 2°) () gérer un fonds d'action sanitaire et sociale dans le cadre d'un programme fixé par arrêté ministériel après avis de son conseil d'administration ". Aux termes de l'article 4 de l'arrêté du 3 octobre 2001 relatif à l'action sociale des caisses d'allocations familiales : " Les caisses mènent une action sociale territorialisée et partenariale qui s'inscrit dans une démarche de recensement des besoins sociaux et familiaux, de programmation, de suivi et d'évaluation de la réalisation des objectifs fixés et des résultats à atteindre. Elles veillent à une répartition territoriale équilibrée des équipements et des services et à la qualité de l'offre en ce domaine, à la coordination avec les autres dispositifs locaux et à l'adaptation de leurs actions à l'évolution des besoins sur leur territoire d'intervention ", et aux termes de l'article 5 de cet arrêté : " Dans le cadre défini ci-dessus, les caisses d'allocations familiales interviennent selon les modalités suivantes : () - par la participation aux dispositifs partenariaux créés par la loi, le règlement, par convention entre la Caisse nationale d'allocations familiales et l'Etat ou par convention entre la caisse d'allocations familiales et une ou plusieurs collectivités locales ".

7. Afin de faciliter l'accès des familles, notamment les plus modestes, aux services de garde d'enfants, la caisse nationale des allocations familiales a, dans le cadre de sa mission d'action sanitaire et sociale, mis en place une subvention au fonctionnement des établissements et services d'accueil de jeunes enfants, dénommée " prestation de service unique ", dont les conditions d'octroi ont été définies, en dernier lieu, par une lettre-circulaire du 26 mars 2014 Cette subvention est versée par les caisses d'allocations familiales, sous réserve de leur pouvoir d'appréciation, aux personnes morales de droit public ou privé qui assurent la gestion de tels établissements ou services, ont conclu avec les caisses une " convention d'objectifs et de financement " et respectent les conditions, notamment de tarification de leurs prestations, fixées par la lettre-circulaire. Elle est calculée sur la base du coût de revient horaire des prestations effectivement offertes, dans la limite d'un plafond fixé par la caisse nationale, après déduction des participations des familles. Elle est versée par acomptes selon la périodicité prévue par la convention et fait l'objet d'un ajustement sur la base des pièces justificatives présentées au cours de l'année suivante.

8. D'autre part, aux termes de l'article L. 110-1 du code de justice administrative : " Sont considérées comme des demandes au sens du présent code les demandes et les réclamations, y compris les recours gracieux ou hiérarchiques, adressées à l'administration ".

9. En premier lieu, le courrier de l'association requérante adressé à la caisse d'allocations familiales le 3 mars 2020 dont l'objet mentionne " conventionnement PSU - arrêt du mécénat " fait suite à une réunion du 27 février 2020 avec la caisse. Il vise à répondre à une interrogation formulée par la caisse intervenue lors de cette réunion et n'appelle aucune réponse. Par suite, dès lors que ce courrier ne constitue pas une demande au sens des dispositions du code des relations entre le public et l'administration, il ne pouvait pas donner lieu à la naissance d'une décision implicite, qu'elle soit de rejet ou d'acceptation. Il s'ensuit que le courrier du 3 mars 2020 n'a pas fait naître de décision implicite le 3 mai 2020, quelle que soit la date à retenir pour cette " décision ". Dès lors, les conclusions dirigées contre la " décision " du 3 mai 2020 sont irrecevables et doivent, dans cette mesure, être rejetées.

10. En deuxième lieu, le courrier de l'association du 10 juillet 2020 intervient dans le prolongement d'un courriel du 29 avril 2020. Il rappelle que la liste des entreprises mécènes a été communiquée le 23 décembre 2019 et communique la liste actualisée des enfants inscrits dans les établissements. Il ne comporte aucune demande, au sens des dispositions de l'article L. 110-1 du code des relations entre le public et l'administration, précitées. Il n'appelle aucune réponse de la part de la caisse. Il n'a pu dans ces conditions donner lieu à une décision implicite. Dès lors, les conclusions dirigées contre la " décision " du 11 septembre 2020 sont irrecevables et doivent, dans cette mesure, être rejetées.

11. En troisième lieu et dernier lieu, dans son courrier du 7 avril 2020, l'association a demandé à la caisse de prendre position sur sa demande de conventionnement PSU. Ce courrier contenait, dès lors, une demande, susceptible de donner lieu à une décision implicite. Toutefois, la prestation de service unique, qui est versée, ainsi qu'il l'a été dit, sous réserve du pouvoir d'appréciation des caisses d'allocations familiales, à des personnes morales assurant l'accueil de jeunes enfants et dont l'objet est d'aider à la couverture de leurs coûts de fonctionnement, ne constitue pas, même si son montant dépend des services rendus aux enfants et des ressources dont disposent leurs parents, un droit conféré par les législations et réglementations de sécurité sociale mais une subvention. Par suite, il appartient à la caisse d'allocations familiales de décider d'attribuer ou non la subvention dans la limite de ses ressources budgétaires disponibles en tenant compte de l'intérêt et de la qualité du projet d'établissement sur le plan éducatif et social ainsi que de l'intérêt des autres projets pour lesquels la même subvention a été sollicitée. C'est pourquoi la caisse d'allocations familiales était fondée à demander à l'association, par son courriel en réponse du 29 avril 2020, les éléments complémentaires constitués de la liste des familles inscrites dans les structures et la liste actualisée des entreprises mécènes, ces pièces étant nécessaires pour s'assurer du respect des objectifs poursuivis lors de la mise en place en 2002 de la PSU. Dans ces conditions, d'une part, le courriel de la caisse du 29 avril 2020, qui se borne à demander la production de pièces sans prendre position sur la demande de conventionnement, ne peut être regardé comme une décision faisant grief susceptible d'un recours en excès de pouvoir. D'autre part, aucune décision implicite de rejet n'a pu intervenir le 7 juin 2020.

12. Il résulte de ce qui précède qu'en l'absence de décision préalable, les conclusions aux fins d'annulation présentées par l'association " Beth Menahem Petite Enfance " présentée dans la requête n° 2208241 doivent être rejetées. Il en est de même, par voie de conséquence, de ses conclusions à fin d'injonction et d'astreinte.

Sur les frais liés au litige :

13. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par l'association " Beth Menahem Petite Enfance " doivent dès lors être rejetées.

14. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'association " Beth Menahem Petite Enfance " une somme de 3 000 euros au titre des frais exposés par la caisse d'allocations familiales du Val-de-Marne et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Il est donné acte du désistement de l'association " Beth Menahem Petite Enfance " dans la requête n° 2208241.

Article 2 : La requête n° 2008492 de l'association " Beth Menahem Petite Enfance " est rejetée.

Article 3 : L'association " Beth Menahem Petite Enfance " versera à la caisse d'allocations familiales du Val-de-Marne une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à l'association " Beth Menahem Petite Enfance " et à la caisse d'allocations familiales du Val-de-Marne.

Copie en sera communiquée au président du conseil départemental du Val-de-Marne.

Délibéré après l'audience du 6 décembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Gracia, président,

M. Israël, premier conseiller,

Mme Potin, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 décembre 2022.

Le rapporteur,

D. B

Le président,

J-Ch. GraciaLa greffière,

A. Starzynski

La République mande et ordonne au ministre des solidarités et de la santé, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme,

La greffière,