Tribunal Administratif de MELUN — Décision N° TA77-2101469

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 15 février 2021, M. A Banbuck demande au tribunal d'annuler la délibération n°2020-145 du 17 décembre 2020 par laquelle le conseil municipal de la commune du Kremlin-Bicêtre a adopté son budget primitif pour l'année 2021.

M. Banbuck soutient que :

- la délibération attaquée est entachée d'un vice de procédure dès lors que la note de synthèse, qui lui a été communiquée en application de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, ne comportait pas une information suffisante ;

- elle méconnaît l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales relatif au droit à l'information des élus municipaux en ce qu'un refus aurait été opposé à sa demande d'informations complémentaires ;

- elle méconnaît le principe de sincérité budgétaire dès lors que les recettes de fonctionnement et d'investissement sont surévaluées avec pour conséquence que l'équilibre réel des sections de fonctionnement et d'investissement n'est pas atteint.

Par un mémoire en défense enregistré le 16 novembre 2022, la commune du Kremlin-Bicêtre, représentée par Me Boukheloua, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 4 500 euros soit mise à la charge du requérant au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune soutient que:

- la requête est irrecevable, faute de production de la délibération attaquée ;

- les moyens soulevés à l'appui de la requête sont infondés.

Par une ordonnance en date du 4 janvier 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 20 janvier 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Dumas,

- les conclusions de M. Allègre, rapporteur public,

- et les observations de M. Banbuck, présent, ainsi que celles de Me Boukheloua, représentant la commune du Kremlin-Bicêtre.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 17 décembre 2020, le conseil municipal de la commune du Kremlin-Bicêtre a adopté son budget primitif pour l'année 2021. Dans la présente instance, M. Banbuck, conseiller municipal d'opposition, demande au tribunal d'annuler cette délibération.

Sur les conclusions à fin d'annulation:

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : "Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal () ". Il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose toutefois pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

3. Il ressort des pièces du dossier que la convocation adressée à M. Banbuck à la réunion du conseil municipal du 17 décembre 2020 comprenait un projet de délibération comportant 17 pages d'explications littérales et chiffrées et la présentation du budget primitif de la commune au titre de l'année 2021, détaillé selon l'instruction M14 de 116 pages. Il ressort notamment de ces pièces que l'exercice budgétaire 2021 se situe dans le prolongement de l'exercice budgétaire 2020, lequel s'est inscrit dans des circonstances exceptionnelles en raison de la pandémie de covid 19 qui a eu pour conséquence que la commune a dû engager des dépenses supplémentaires tout en faisant face à une diminution de ses recettes, ainsi que dans le prolongement de la poursuite par l'Etat de la mise en œuvre de la réforme de la taxe d'habitation.

4. S'agissant des dépenses de fonctionnement, il ressort de ces pièces que des hausses sont liées à l'achat de fournitures consécutives à la crise sanitaire, à la hausse des loyers des ouvrages pris à bail pour héberger les services communaux, à la location de nouveaux locaux, aux provisions en vue de ruptures conventionnelles, au glissement vieillesse technicité (GVT), à la revalorisation des rémunérations des agents de catégorie C consécutive à la mise en place du parcours professionnel carrière et rémunérations (PPCR), à la mise en place du nouveau régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP), à la réorganisation de l'administration communale et à l'organisation des élections régionales et départementales. Des baisses sont liées à la diminution du montant des fêtes et cérémonies et à la diminution des indemnités des élus. S'agissant des ressources de fonctionnement, il ressort de ces mêmes pièces que la commune percevra la taxe d'habitation sur les résidences secondaires mais plus sur les résidences principales et la taxe foncière sur les propriétés non bâties, et qu'en compensation, elle percevra le produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties perçue auparavant par le département du Val-de-Marne. Elle percevra également le versement d'une subvention par l'Etat (estimée à 310 000 euros) pour le recrutement d'adultes relais. Le budget prévoit, en outre, une hausse des loyers perçus par la ville, ainsi qu'une hausse du chapitre des produits et services, due aux recettes relatives au "forfait post stationnement" (estimées à 480 000 euros), qui ont été budgétées au BP 2020 au chapitre 73, au lieu du chapitre 70, alors que le budget 2021 comprendra également une diminution du tarif du stationnement payant. S'agissant des dépenses d'investissement, il ressort du projet de délibération et de la présentation du budget primitif de la commune au titre de l'année 2021 qu'elles comprennent la mise à jour et le développement des systèmes d'information, dont de nouveaux logiciels, des réalisations d'études (rénovation de l'espace Maigné, construction d'une ferme urbaine), des travaux d'entretien des bâtiments scolaires (1 million d'euros), des travaux de remise aux normes d'unités de préparation culinaires, des achats de mobiliers et de matériels pour les écoles ainsi que les unités de préparation culinaire, des achats de matériels et d'équipements pour les centres de loisirs, des achats de matériel pour l'implantation d'agrès de fitness, la rénovation de l'installation de chauffage du stade, le changement des éclairages de la halle des sports Robert Hurtado, le changement des baies et des stores de la crèche collective Françoise Dolto, le changement du revêtement de sol du relais des assistantes maternelles, des achats de mobiliers et de matériels pour les établissements petite enfance, dont le réaménagement du local poussettes et de la réserve de la crèche familiale Antoine de Saint-Exupéry. Un crédit de 300 000 euros est prévu pour l'exercice du droit de préemption urbain. Il est également prévu que 200 000 euros seront affectés à l'acquisition d'un lot rue Verdun, alors que le budget comprend également l'aménagement du square Audin, du square attenant au square Malassis et l'aménagement du parc Pinel avec la création de murets et d'assises, la mise aux normes des clôtures des squares et des travaux sur les sols souples, la plantation d'arbres et arbustes, l'installation d'un second pigeonnier contraceptif, l'aménagement de l'espace extérieur à proximité de l'espace jeunesse, l'acquisition d'œuvres d'art, l'acquisition de matériels et l'entretien de la médiathèque l'Echo, l'acquisition d'un dispositif de médiathèque numérique, l'acquisition de matériels pour le centre social Germaine Tillion, la première tranche de rénovation d'ensemble de l'espace André Maigné, la mise aux normes de divers bâtiments (pour 301 700 euros), l'achat et renouvellement de matériels informatiques (127 000 euros) en vue du développement du télétravail et pour équiper la médiathèque, des travaux de câblage et l'acquisition de nouveaux véhicules (118 600 euros). Une enveloppe de 150 000 euros est prévue pour la réalisation de travaux à la demande des conseils de quartier. S'agissant des ressources d'investissement, il ressort de ces mêmes pièces qu'elles comprennent le fonds de compensation pour la TVA, la taxe d'aménagement, les subventions d'investissement, le produit de 3 cessions: le 16 rue Pierre Semard, le 35 rue Kennedy et un logement au 34 rue Salengro, pour un montant estimatif total de 1,52 million d'euros. Enfin, un emprunt d'équilibre d'un montant de 3 300 300 euros est prévu. Ces éléments permettaient à l'intéressé d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de ses décisions. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : "Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération". En application de ces dispositions, le maire est tenu de communiquer aux membres du conseil municipal les documents nécessaires pour qu'ils puissent se prononcer utilement sur les affaires de la commune soumises à leur délibération. Lorsqu'un membre du conseil municipal demande, sur le fondement de ces dispositions du code général des collectivités territoriales, la communication de documents, il appartient au maire sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, d'une part, d'apprécier si cette communication se rattache à une affaire de la commune qui fait l'objet d'une délibération du conseil municipal et, d'autre part, de s'assurer qu'aucun motif d'intérêt général n'y fait obstacle, avant de procéder, le cas échéant, à cette communication selon des modalités appropriées.

6. Il est constant que le projet de budget municipal a été transmis à M. Banbuck le vendredi 4 décembre 2020, soit 13 jours avant la réunion du conseil municipal et que, lors de la commission municipale du lundi 7 décembre 2020, l'intéressé n'a demandé qu'une maquette plus lisible du budget, ce à quoi il lui a été répondu que la visibilité serait améliorée si le logiciel d'édition le permettait. Ce n'est qu'à l'occasion d'un message électronique adressé directement au maire du Kremlin-Bicêtre le 16 décembre 2020 à 16h28, pour un conseil municipal devant se dérouler le lendemain, que M. Banbuck a demandé la communication des éléments suivants : les détails de l'article 73111 par taxe, pour le budget primitif précédent et ses propositions, la notification des bases par taxe par l'administration fiscale pour les années 2019, 2020 et produits associés, le détail de l'évolution du produit de l'article 73111 entre revalorisation forfaitaire et augmentation physique des bases, le détail des autres participations de l'Etat d'un montant de 495 728 euros, qui augmentent de 409 500 euros mais dont seulement 310 000 euros sont expliqués par le rapport, le détail du calcul de

310 000 euros de prise en charge des adultes relais, tous documents justificatifs du calcul du loyer du 17 rue du Général Leclerc et une information sur l'activité prévue, tous documents justificatifs du montant de 120 000 euros inscrit à l'article 722, des justifications quant à la base juridique et aux modes de calcul de la baisse de 130 000 euros de l'article 611, des explications chiffrées par équipement et par nature de travaux des variations des articles 61521, 61558, 6156, des explications sur le budget de 44 000 euros consacré aux ruptures conventionnelles, le détail du chiffrage des 4 causes d'augmentation des dépenses de personnel indiquées par le rapport d'impact sur les rémunérations brutes et les charges des adultes relais, l'indication du nombre de recrutements prévus, les raisons de la baisse des cotisations de l'union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (article 6451) et retraite (article 6453) malgré la hausse des rémunérations brutes, les raisons de la hausse de la masse salariale des non titulaires (article 64131), une explication sur le crédit de 10.000 euros à l'article 266, la justification par tous moyens des sommes inscrites au chapitre 13 et des documents justifiant les valorisations et les projets de cession du chapitre 024. Toutefois, compte tenu, d'une part, des informations suffisantes dont disposait déjà l'intéressé, d'autre part, du délai extrêmement bref imparti au maire pour répondre, et, enfin, de la nature des demandes, qui ne se bornaient pas à de simples informations, M. Banbuck n'est pas fondé à soutenir que son droit à l'information, prévu par les dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, aurait été méconnu.

7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 1612-4 du code général des collectivités territoriales : "Le budget de la collectivité territoriale est en équilibre réel lorsque la section de fonctionnement et la section d'investissement sont respectivement votées en équilibre, les recettes et les dépenses ayant été évaluées de façon sincère, et lorsque le prélèvement sur les recettes de la section de fonctionnement au profit de la section d'investissement, ajouté aux recettes propres de cette section, à l'exclusion du produit des emprunts, et éventuellement aux dotations des comptes d'amortissements et de provisions, fournit des ressources suffisantes pour couvrir le remboursement en capital des annuités d'emprunt à échoir au cours de l'exercice". Aux termes de l'article L. 1612-11 du même code : " Sous réserve du respect des dispositions des articles L. 1612-1, L. 1612-9 et L. 1612-10, des modifications peuvent être apportées au budget par l'organe délibérant, jusqu'au terme de l'exercice auquel elles s'appliquent () ". L'équilibre réel du budget constitue une condition de légalité des délibérations budgétaires.

8. Le requérant soutient, à l'appui de son moyen selon lequel la délibération attaquée méconnaîtrait le principe de sincérité budgétaire, que les recettes de fonctionnement et d'investissement sont surévaluées avec pour conséquence que l'équilibre réel des sections de fonctionnement et d'investissement n'est pas atteint. Si M. Banbuck fait valoir que, selon lui, les hausses de taxes foncières ne seront que de 1,5 % car, toujours selon lui, la prévision budgétaire s'appuierait sur la livraison de 500 nouveaux logements construits au

1er janvier 2021, il ne produit aucun document au soutien de ses affirmations, alors que la commune explique ces hausses par la revalorisation annuelle légale des valeurs locatives prévue par la loi n°2017-1837 de finances du 30 décembre 2017. Par ailleurs, si l'intéressé produit la délibération n°2020-154 du 17 décembre 2020 créant un service de médiation composé de 10 médiateurs en contrats adultes relais, alors, d'une part, que l'Etat verserait, selon lui, par an, 19 349,15 euros de subvention pour chaque emploi de ce type à temps plein et, d'autre part, que le budget a anticipé une subvention de l'Etat de 310 000 euros pour le financement d'adultes-relais, aucun élément n'indique que la totalité des adultes en contrats-relais seront affectés au service de médiation, ni que le service de médiation n'emploiera que 10 médiateurs au cours des 12 mois de l'année sans qu'une délibération ne vienne en étoffer les effectifs comme le permet l'article L. 1612-11 du code général des collectivités territoriales. En outre, le requérant ne produit pas le budget 2020 détaillé de la commune, de sorte que le doublement du montant des amendes de police dans le budget primitif pour l'année 2021, qu'il invoque, n'est pas établi. D'autre part, si M. Banbuck soutient que seuls 20% du montant des subventions d'investissement seraient expliquées par le rapport de présentation, le budget primitif pour 2021 comprend, en réalité, une baisse de celles-ci. En outre, le budget étant un instrument prévisionnel, la commune dispose de l'année complète d'exécution de celui-ci pour procéder aux cessions immobilières qu'elle a prévu de réaliser en 2021. Enfin, par un jugement en date de ce jour, le tribunal a rejeté les conclusions à fin d'annulation présentées par M. Banbuck dirigées contre la délibération n°2020-111 du

15 octobre 2020 par laquelle le conseil municipal de la commune du Kremlin-Bicêtre a adopté son budget supplémentaire pour l'année 2020, alors que rien n'indique que le logement situé au 34 rue de Salengro n'aurait pas été incorporé au domaine privé de la commune par préemption. Dans ces conditions, il n'est pas établi que les recettes de fonctionnement et d'investissement seraient surévaluées, ni que l'équilibre réel des sections de fonctionnement et d'investissement ne serait pas atteint. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe de sincérité budgétaire doit être écarté.

9. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir soulevée en défense, que M. Banbuck n'est pas fondé à soutenir que la délibération n°2020-145 du 17 décembre 2020 du conseil municipal du Kremlin-Bicêtre est illégale et à en demander l'annulation.

Sur les frais liés au litige:

10. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de

M. Banbuck la somme que lui réclame la commune du Kremlin-Bicêtre, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. Banbuck est rejetée.

Article 2: Les conclusions présentées par la commune du Kremlin-Bicêtre au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3: Le présent jugement sera notifié à M. A Banbuck et à la commune du Kremlin-Bicêtre.

Délibéré après l'audience du 11 mai 2023, à laquelle siégeaient :

M. Lalande, président,

M. Dumas, premier conseiller,

M. Pradalié, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 mai 2023.

Le rapporteur,

M. DUMAS Le président,

D. LALANDE

La greffière,

C. KIFFER

La République mande et ordonne à la préfète du Val-de-Marne en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

N°2101469