Tribunal Administratif de MELUN — Décision N° TA77-2101896

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés le 1er mars 2021, le 7 février 2022 et le 4 mars 2022, le Comité de Défense, d'Action et de Sauvegarde d'Avon, représenté par Me Simon, demande au tribunal :

1°) d'annuler partiellement ou totalement la délibération du 10 septembre 2020 par laquelle le conseil communautaire du Pays de Fontainebleau a adopté la modification n°10 du plan local d'urbanisme intercommunal de Fontainebleau/Avon, ensemble la décision du 5 janvier 2021 rejetant son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération du Pays de Fontainebleau la somme de 350 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- une procédure de révision s'imposait en vertu de l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme ;

- les établissements publics de coopération intercommunale voisins auraient dû être associés à l'élaboration de la modification du plan local d'urbanisme en méconnaissance des articles L. 153-40 et L. 132-9 du code de l'urbanisme ;

- les établissements publics voisins ne se sont pas vu notifier le projet de modification et il ne ressort pas du rapport du commissaire enquêteur que les autres personnes publiques à associer se sont bien vu notifier le projet de modification ;

- l'enquête publique est entachée d'un vice de procédure dès lors qu'elle aurait également dû être conduite sur le territoire d'Avon ;

- l'avis d'enquête publique n'a pas reçu une publicité adéquate dès lors qu'il n'a pas été affiché sur le territoire de la commune d'Avon ;

- le public n'a pas eu accès pendant l'enquête publique à l'avant-projet détaillé relatif aux intentions urbaines architecturales et paysagères concernant le site des Subsistances et ce document a été supprimé de l'observation des associations inscrite au registre électronique d'enquête publique ;

- la réserve du commissaire enquêteur n'a pas été levée à propos du site n° 3 des Subsistances militaires ; en l'absence d'une délibération spécifiquement motivée au regard de cet avis, l'article L. 123-16 du code de l'environnement a été méconnu ;

- la modification aurait dû être précédée d'une évaluation environnementale en vertu des articles L. 104-3, R. 104-28 et R. 104-30 du code de l'urbanisme ;

- plusieurs modifications substantielles ont été apportées à la suite de l'enquête publique en méconnaissance de l'article L. 153-43 du code de l'urbanisme et ont bouleversé l'économie générale du projet ;

- les conseillers communautaires n'ont pas bénéficié d'une information suffisante conformément à l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales lors de la délibération du 20 décembre 2018 et de celle du 10 septembre 2020 ;

- le rapport de présentation de la modification est insuffisant concernant la justification des choix retenus, le diagnostic, et l'évaluation des évolutions apportées sur l'environnement en méconnaissance des articles L. 123-2, L. 151-4 et R. 151-2 du code de l'urbanisme ;

- la modification du plan local d'urbanisme n'est pas compatible avec les articles L. 110 et L. 121-1 du code de l'urbanisme ; en tout état de cause, ces dispositions qui ont été abrogées et recodifiées à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme sont également méconnues ;

- la modification du plan local d'urbanisme engendre une incohérence entre le règlement du plan local d'urbanisme et le projet d'aménagement et de développement durables ;

- les orientations d'aménagement et de programmation sont insuffisantes dès lors qu'elles ne portent pas sur la qualité d'insertion architecturale, urbaine et paysagère, sur la qualité environnementale et la prévention des risques, ainsi que sur les besoins en matière de stationnement et de desserte par les transports en commun conformément aux prescriptions de l'article R. 151-8 du code de l'urbanisme ;

- la modification va bien au-delà de la délibération prescrivant la modification n°10 du 20 décembre 2018 et l'a méconnue ;

- l'adoption de la délibération n'est nullement motivée par des motifs d'urbanisme mais par l'objectif de favoriser la réalisation d'une opération immobilière d'un promoteur et est entachée d'un détournement de pouvoir.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 8 juillet 2021 et le 18 février 2022, la communauté d'agglomération du Pays de Fontainebleau, représentée par Me Rivoire, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge du comité requérant au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la modification n° 10 n'emporte aucun changement des orientations du projet d'aménagement et de développement durables et ne nécessitait pas de recourir à une procédure de révision ;

- à la date de la prescription de l'enquête publique, le territoire de la commune de Fontainebleau était couvert par le schéma de cohérence territoriale du Pays de Fontainebleau ayant été approuvé le 10 mars 2014 et les établissements publics de coopération intercommunale limitrophes n'avaient pas à être associés en application de l'article L. 132-9 du code de l'urbanisme ;

- les établissements publics voisins n'avaient pas à se voir notifier le projet de modification ;

- les personnes publiques associées ont eu connaissance du projet de modification ;

- l'enquête publique pouvait se dérouler uniquement sur le territoire de la commune de Fontainebleau en application de l'article L. 153-43 du code de l'urbanisme ;

- les habitants d'Avon ont, en tout état de cause, été informés et ont pu formuler leurs observations ;

- le dossier d'enquête publique n'avait pas à comporter l'avant-projet détaillé relatif aux intentions urbaines architecturales et paysagères concernant le site des Subsistances qui n'est qu'un document de travail ;

- le document annexé à l'observation des associations n'a pas été publié sur le registre électronique dès lors qu'il constituait un document préparatoire d'une personne privée dont l'auteur n'a pas exprimé son accord pour une telle publication ;

- le moyen tiré de l'absence de levée des réserves du commissaire enquêteur est inopérant ;

- la dispense d'évaluation environnement était régulière ;

- postérieurement à l'enquête publique, aucune modification substantielle n'a été réalisée ;

- les conseillers communautaires ont été suffisamment informés ;

- le rapport de présentation était suffisant ;

- la modification n°10 du plan local d'urbanisme ne méconnait pas l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ;

- les orientations d'aménagement et de programmation sont suffisantes et ne sont pas soumises à l'article R. 151-8 du code de l'urbanisme qui s'applique aux orientations d'aménagement et de programmation non régies par le règlement ;

- la modification ne méconnait pas la délibération de cadrage du 20 décembre 2018 ;

- elle n'est entachée d'aucun détournement de pouvoir.

Par un mémoire en intervention enregistré le 20 décembre 2022, la SCCV Fontainebleau Subsistances, représentée par Me Ibanez, conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- son intervention est recevable ;

- le projet d'aménagement et de développement durables n'a pas été modifié et la procédure de modification choisie était adéquate ;

- les établissements publics limitrophes n'avaient pas à être associés dès lors que le territoire de la commune de Fontainebleau était couvert par un schéma de cohérence territoriale ;

- la modification n°10 du plan local d'urbanisme n'avait pas à être précédée d'une enquête publique organisée sur plusieurs territoires communaux, dont la commune d'Avon ;

- l'enquête publique a fait l'objet d'une publicité adéquate ;

- l'avant-projet détaillé sur les intentions architecturales n'avait pas à être transmis et constituait un document de travail d'une personne privée ;

- les observations du comité ont été reprises dans le registre d'enquête et publiées ; l'annexe à l'observation du comité n'a pas été reprise dans la mesure où il s'agissait d'un document de travail qui n'avait pas à être publié ;

- la réserve du commissaire enquêteur a été levée ;

- aucune évaluation environnementale n'était nécessaire ;

- les modifications apportées postérieurement à l'enquête publique ne sont pas substantielles et ressortent de l'enquête publique ;

- le comité est irrecevable à soulever un vice de procédure à l'encontre de la délibération du 20 décembre 2018 tiré de ce que les conseillers communautaires n'ont pas bénéficié d'une information suffisante lors de cette délibération ;

- les conseillers communautaires ont été suffisamment informés dans le cadre de la délibération litigieuse ;

- le rapport de présentation n'est entaché d'aucune insuffisance ou irrégularité ;

- la modification n°10 ne méconnait pas l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ;

- elle ne porte pas atteinte à l'intérêt des lieux avoisinants dans le site des Subsistances ;

- elle ne méconnait pas la délibération de cadrage ;

- elle n'est entachée d'aucun détournement de pouvoir.

Par une lettre du 20 février 2023, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, de la période à laquelle il était envisagé d'appeler l'affaire à une audience et que l'instruction pourrait être close à partir 30 mars 2023 sans information préalable.

Une ordonnance de clôture immédiate de l'instruction a été prise le 19 juin 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Senichault de Izaguirre, conseillère,

- les conclusions de Mme Morisset, rapporteure publique,

- et les observations de Me Ziemendorf, représentant le Comité de Défense, d'Action et de Sauvegarde d'Avon, de Me Santangelo, représentant la communauté d'agglomération du Pays de Fontainebleau, et de Me Ibanez, représentant la SCCV Fontainebleau Subsistances.

Considérant ce qui suit :

1. Les communes d'Avon et de Fontainebleau disposent d'un plan local d'urbanisme intercommunal qui a été approuvé le 24 novembre 2010 et a fait l'objet de neuf modifications. Par une délibération du 20 septembre 2018, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Pays de Fontainebleau (CAPF) a prescrit la modification n°10. Par une délibération du 10 septembre 2020, le conseil communautaire de la CAPF a approuvé cette modification qui a pour objet, pour le secteur de l'hôpital, de modifier le classement de 1,2 hectare de zone UFb (occupation limitée aux équipements publics) en zone UDc (renouvellement urbain) afin de permettre la réhabilitation de bâtiments, la création de logements et l'implantation d'un établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes, pour le secteur de la clinique de la Forêt, de modifier le classement de 0,5 hectare de la zone UFb en zone UDc afin de permettre la restructuration du bâti existant en intégrant une fonction résidentielle, pour le secteur du parc des Subsistances, de modifier le classement d'une surface de 3,4 hectares alors classée en zone UHb2 afin d'autoriser l'hôtellerie, les commerces et la destination résidentielle en zone UHb3 (destinations multifonctionnelles), pour le secteur de l'avenue de Constance, de modifier le classement de 0,9 hectare de zone UFa (équipements de formation et d'enseignement) en zone UBb (secteur de maillage parcellaire large) pour mettre en compatibilité le classement avec la réalité de son état d'occupation et autoriser une fonction résidentielle et, enfin, de modifier l'article 12 du règlement applicable à la zone UA (UAa et UAb) pour tenir compte de l'évolution des politiques de mobilités en limitant le nombre d'emplacements de stationnement obligatoires pour les constructions nouvelles. Le Comité de Défense, d'Action et de Sauvegarde (CDAS) d'Avon a formé un recours gracieux à l'encontre de cette délibération reçu le 16 novembre 2020 qui a été rejeté le 5 janvier 2021. Par la présente requête, le CDAS d'Avon demande au tribunal l'annulation partielle ou totale de la délibération du 10 septembre 2020, ensemble la décision du 5 janvier 2021 rejetant son recours gracieux.

En ce qui concerne l'intervention de la SCCV Fontainebleau Subsistances :

2. La SCCV Fontainebleau Subsistances a intérêt au rejet de la requête. Ainsi, son intervention est recevable.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne le recours à la procédure de modification du plan local d'urbanisme :

3. Aux termes de l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable : " Le plan local d'urbanisme est révisé lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide : / 1° Soit de changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables ; / 2° Soit de réduire un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière ; / 3° Soit de réduire une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ou d'une évolution de nature à induire de graves risques de nuisance. / 4° Soit d'ouvrir à l'urbanisation une zone à urbaniser qui, dans les neuf ans suivant sa création, n'a pas été ouverte à l'urbanisation ou n'a pas fait l'objet d'acquisitions foncières significatives de la part de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale compétent, directement ou par l'intermédiaire d'un opérateur foncier. / 5° Soit de créer des orientations d'aménagement et de programmation de secteur d'aménagement valant création d'une zone d'aménagement concerté ". Aux termes de l'article L. 153-36 du code de l'urbanisme, dans sa version en vigueur du 1er janvier 2016 au 12 mars 2023 : " Sous réserve des cas où une révision s'impose en application de l'article L. 153-31, le plan local d'urbanisme est modifié lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide de modifier le règlement, les orientations d'aménagement et de programmation ou le programme d'orientations et d'actions ".

4. En premier lieu, le comité requérant soutient que les modifications du plan local d'urbanisme ont pour effet de changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables et qu'à ce titre, une procédure de révision aurait dû être mise en œuvre.

5. D'une part, le comité soutient que ces modifications, qui ont nécessairement pour objet l'augmentation du nombre de logements sur le territoire de la commune, contreviennent au premier objectif du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme intercommunal tenant à la maitrise de la croissance de la population et à l'amélioration de l'offre, de la diversité et de la qualité des logements. Il ressort des pièces du dossier que ce premier objectif se scinde en deux branches visant à maintenir la population résidentielle ainsi qu'à faciliter le renouvellement des habitants et à garantir l'équilibre social et le développement de la vie locale par une mixité de l'offre de logements. Les modifications précitées dans les secteurs concernés n'ont pas pour objet de changer les orientations définies par cet objectif dès lors qu'il est notamment indiqué dans le projet d'aménagement et de développement durables, que " le rythme de constructions neuves ne compense pas les besoins de renouvellement du logement " et que " l'objectif est d'assurer un rythme de création et de rénovation de logements sur la base de 150 à 200 logements par an ". Il est, par ailleurs, constant que le renouvellement urbain et la réhabilitation des logements sont des moyens de parvenir à ces objectifs. Dans ces conditions, la modification litigieuse n'a pas pour objet de changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables dans son premier objectif.

6. D'autre part, le comité soutient également que la modification contredit le septième objectif du projet d'aménagement et de développement durables, qui vise à tirer parti de la reconversion des terrains militaires pour un développement urbain harmonieux et à permettre de répondre aux besoins d'équipement et de développement de l'agglomération, alors que la modification ne permet pas de développer l'activité économique du site des Subsistances mais uniquement les commerces et hôtels, qui ne sont pas des activités dont le projet d'aménagement et de développement durables fait une priorité. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le parc des Subsistances, qui était affecté à l'usage militaire, est désormais à l'état de friche et que la modification du zonage concernant ce secteur vise à autoriser l'hôtellerie, les commerces et la destination résidentielle. Ainsi, en réorganisant un ancien site militaire pour permettre le développement urbain et en visant la mixité des usages, la modification en litige n'a pas pour objet de changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables en ce qui concerne son septième objectif.

7. Ensuite, le comité requérant soutient que la modification querellée, en ce qu'elle concerne le secteur des Subsistances, s'inscrit à rebours des objectifs n° 3 et n° 5 dès lors, d'une part, que ces objectifs impliquent de renforcer les pôles commerciaux existants et non d'en créer un nouveau et qu'ils ne prévoient pas la nécessité d'implanter de nouveaux établissements hôteliers. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le site des Subsistances contient actuellement des halles, un cinéma, ainsi que le siège de Picard et que la modification du zonage vise à favoriser la mixité des usages. Le projet d'aménagement et de développement durables indique notamment que " l'accueil à Fontainebleau doit être amélioré " dès lors que la valorisation du potentiel touristique du territoire est un objectif de la ville. Dans ces conditions, la modification en litige n'a pas non plus pour objet de changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables dans son troisième et cinquième objectif.

8. Enfin, le comité soutient qu'hormis pour la zone UAa et UAb, la modification ne concrétise pas le sixième objectif fixé par le projet d'aménagement et de développement durables en matière de promotion des déplacements doux. Toutefois, la seule circonstance que les modifications litigieuses ne prévoient pas dans l'aménagement des secteurs concernés des liaisons douces ne suffit pas à considérer que le projet d'aménagement et de développement durables a été modifié en ce qui concerne cette orientation. Dans ces conditions, la modification en litige n'a pas non plus pour objet de changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables dans son sixième objectif.

9. Ainsi, il résulte de tout ce qui précède que la modification du plan local d'urbanisme n'a pas pour effet de changer les orientations du projet d'aménagement et de développement durables. Par suite, cette première branche du moyen doit être écartée.

10. En second lieu, le comité soutient que la modification réduit une protection édictée en raison des risques de nuisances, de la qualité des sites, des paysages et des milieux naturels sur le boulevard de Constance et dans la zone des Subsistances. Toutefois, contrairement à ce que soutient le comité requérant, la seule circonstance que le règlement du plan local d'urbanisme autorise des hauteurs de construction plus importantes le long du boulevard de Constance et dans la zone des Subsistances ne suffit pas à faire regarder la modification comme réduisant une protection édictée en raison des risques de nuisances, de la qualité des sites, des paysages et des milieux naturels. Par suite, cette seconde branche du moyen doit être écartée.

11. Il résulte de tout ce qui précède que les modifications approuvées ne nécessitaient pas de recourir à une procédure de révision. Par suite, le moyen tiré de ce que la modification n°10 du plan local d'urbanisme devait donner lieu à une procédure de révision sur le fondement de l'article L. 151-31 du code de l'urbanisme doit être écarté.

En ce qui concerne l'association des personnes publiques :

12. Aux termes de l'article L. 153-40 du code de l'urbanisme : " Avant l'ouverture de l'enquête publique ou avant la mise à disposition du public du projet, le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire notifie le projet de modification aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. Le projet est également notifié aux maires des communes concernées par la modification ". Aux termes de l'article L. 132-9 du code de l'urbanisme : " Pour l'élaboration des plans locaux d'urbanisme sont également associés : 1° Les syndicats d'agglomération nouvelle ; 2° L'établissement public chargé de l'élaboration, de la gestion et de l'approbation du schéma de cohérence territoriale lorsque le territoire objet du plan est situé dans le périmètre de ce schéma ; 3° Les établissements publics chargés de l'élaboration, de la gestion et de l'approbation des schémas de cohérence territoriale limitrophes du territoire objet du plan lorsque ce territoire n'est pas couvert par un schéma de cohérence territoriale ".

13. D'une part, le comité requérant soutient que les établissements publics intercommunaux voisins auraient dû être associés à l'élaboration de la modification n°10 dès lors qu'à la date d'approbation de la délibération, le 10 septembre 2020, le territoire n'était plus couvert par un schéma de cohérence territoriale. Toutefois, il ressort des pièces du dossier qu'à la date de la prescription de l'enquête publique pour la modification n°10 par un arrêté du 2 octobre 2019, la commune de Fontainebleau était couverte par un schéma de cohérence territoriale. Dans ces conditions, les établissements publics intercommunaux limitrophes du territoire objet de la modification du plan n'avaient ni à être associés à la modification litigieuse, ni à être notifiés du projet de modification.

14. D'autre part, le comité soutient qu'il ne ressort pas clairement du rapport du commissaire enquêteur que les autres personnes publiques à associer se seraient bien vu notifier le projet de modification conformément aux dispositions précitées de l'article L. 153-40 du code de l'urbanisme. Toutefois, il ressort du rapport du commissaire enquêteur que la communauté d'agglomération a convié quinze personnes publiques à associer à la réunion d'examen de la procédure d'évolution. Par ailleurs, la délibération approuvant la modification n°10 indique que " le projet a été transmis aux personnes publiques associées conformément à l'article L. 153-40 du code de l'urbanisme " et vise les avis de trois personnes publiques associées. Dès lors que cette mention portée sur la délibération fait foi jusqu'à preuve du contraire, il y a lieu d'écarter le moyen tiré du défaut de notification du projet de modification aux personnes publiques à associer.

En ce qui concerne la dispense d'évaluation environnementale :

15. Aux termes de l'article L. 104-2 du code de l'urbanisme, dans sa version alors en vigueur : " Font également l'objet de l'évaluation environnementale prévue à l'article L. 104-1 les documents suivants qui déterminent l'usage de petites zones au niveau local : / 1° Les plans locaux d'urbanisme : / a) Qui sont susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement, au sens de l'annexe II à la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, compte tenu notamment de la superficie du territoire auquel ils s'appliquent, de la nature et de l'importance des travaux et aménagements qu'ils autorisent et de la sensibilité du milieu dans lequel ceux-ci doivent être réalisés ; / b) Qui comprennent les dispositions des plans de déplacements urbains mentionnés au chapitre IV du titre Ier du livre II de la première partie du code des transports ; / () ". Aux termes de l'article L. 104-3 du code de l'urbanisme : " Sauf dans le cas où elles ne prévoient que des changements qui ne sont pas susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement, au sens de l'annexe II à la directive 2001/42/ CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, les procédures d'évolution des documents mentionnés aux articles L. 104-1 et L. 104-2 donnent lieu soit à une nouvelle évaluation environnementale, soit à une actualisation de l'évaluation environnementale réalisée lors de leur élaboration ". Aux termes de l'article R. 104-28 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable : " L'autorité environnementale mentionnée à l'article R. 104-21 décide de soumettre ou non à une évaluation environnementale l'élaboration ou la procédure d'évolution affectant un plan local d'urbanisme ou une carte communale relevant de la procédure d'examen au cas par cas, au regard : / 1° Des informations fournies par la personne publique responsable mentionnées à l'article R. 104-30 ; / 2° Des critères de l'annexe II de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement. / Lorsque l'autorité environnementale est la mission régionale d'autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable, le service régional chargé de l'environnement (appui à la mission régionale d'autorité environnementale) instruit le dossier et transmet son avis à la mission régionale qui prend alors sa décision ". Enfin, aux termes de l'article R. 104-30 du même code : " La personne publique responsable transmet à la formation d'autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable ou, lorsque la mission régionale d'autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable est compétente, au service régional chargé de l'environnement, les informations suivantes : 1° Une description des caractéristiques principales du document ; 2° Une description des caractéristiques principales, de la valeur et de la vulnérabilité de la zone susceptible d'être touchée par la mise en œuvre du document ; 3° Une description des principales incidences sur l'environnement et la santé humaine de la mise en œuvre du document ".

16. La Mission Régionale d'Autorité environnementale (MRAe) a été saisie le 14 juillet 2019 d'une demande relative à la nécessité de réaliser une évaluation environnementale de la modification n°10 et a rendu son avis le 4 septembre 2019 en considérant que la modification était dispensée d'évaluation. Le CDAS d'Avon soutient que la dispense d'évaluation environnementale de la modification du plan local d'urbanisme est entachée de diverses irrégularités.

17. D'une part, le comité soutient que la MRAe s'est prononcée alors que le projet initial a été modifié après l'enquête publique en ce qui concerne les hauteurs et l'implantation des constructions sur le site des Subsistances, que la notice explicative affirme que le site est imperméabilisé sans préciser que l'abandon de la zone a permis à la biodiversité de s'y développer et que celle-ci ne précise pas que le grand capricorne occupe actuellement des vieux chênes. Il ressort des pièces du dossier que la MRAe s'est prononcée au vu d'un dossier de demande d'examen au cas par cas, décrivant les objectifs et évolutions attendus, les renseignements sur les projets et sur les enjeux environnementaux des zones susceptibles d'être touchées, les caractéristiques de l'impact du projet, ainsi qu'au regard d'une notice explicative jointe détaillant précisément les cinq modifications, qui répond aux attendus prescrits à l'article R. 104-30 précité du code de l'urbanisme. Il ne ressort par ailleurs d'aucune disposition que la MRAe aurait dû être saisie une nouvelle fois après l'avis du commissaire enquêteur. En tout état de cause et ainsi que cela ressort du point 33 du présent jugement, les modifications réalisées après l'enquête publique en ce qui concerne la zone des Subsistances ne sont pas substantielles. Il est par ailleurs constant que la MRAe a disposé de photographies et de plans lui permettant de visualiser le site des Subsistances et notamment son retour à l'état naturel dès lors que le site n'était plus occupé depuis plusieurs années. Enfin, le fait que le grand capricorne qui occupe des vieux chênes sur le site ne soit pas mentionné dans la notice n'est corroboré par aucun élément au dossier. Ainsi, contrairement à ce qu'il est soutenu, il ne ressort pas des pièces du dossier que la MRAe se serait prononcée sur la base d'informations insuffisantes ou erronées au regard de l'article R. 104-30 du code de l'urbanisme précité.

18. D'autre part, le comité soutient que les projets immobiliers sur le site des Subsistances ont, soit déjà été tous soumis à évaluation environnementale, soit seront soumis à cette évaluation pour les projets à venir en raison de la sensibilité patrimoniale et naturelle du site. Il indique également que la communauté d'agglomération a minimisé l'impact des droits à construire ouverts dans cette zone. D'une part, la procédure en cours qui concerne uniquement la modification du zonage de quatre secteurs de la ville ne doit pas être confondue avec les futures demandes d'autorisations d'urbanisme dans les secteurs concernés par la modification en cours et qui pourront faire l'objet d'une évaluation environnementale. D'autre part, pour apprécier si la modification litigieuse devait ou non faire l'objet d'une évaluation environnementale, la MRAe ne devait prendre en compte que les incidences sur l'environnement des changements résultant de la modification qui, ainsi que cela a été précisé, ne porte que sur des secteurs déjà classés en zone urbaine. Par suite, cette branche du moyen ne pourra qu'être écartée.

19. Enfin, le CDAS d'Avon soutient que la modification autorise des changements de destination à haute valeur patrimoniale dans trois secteurs nécessitant une évaluation environnementale. Toutefois, concernant le secteur de l'hôpital, la modification rectifie un zonage sur lequel se situent les locaux de l'ancien hôpital, inscrit à l'inventaire des monuments historiques, qui ont été totalement vidés au profit d'un nouveau centre hospitalier et qui nécessitent une rénovation importante qui sera permise par le nouveau zonage UDc. En ce qui concerne la polyclinique de la Forêt, elle n'est pas identifiée comme étant un site classé mais est entourée d'espaces boisés au nord et le plan local d'urbanisme relève la qualité patrimoniale bâtie du centre Sittelle qui est adjacent. Enfin, concernant l'avenue de Constance, l'objectif est de modifier le zonage pour autoriser une occupation résidentielle qui pourrait être dédiée aux personnels affectés à l'Office National des Forêts ou aux étudiants qui sont à l'INSAED. Ainsi, et alors que ces secteurs sont déjà classés en zone U, les modifications envisagées n'ont pas pour effet de faire perdre aux secteurs concernés leur valeur patrimoniale. Cette branche du moyen ne pourra qu'être écartée.

20. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la dispense d'évaluation environnementale a été accordée en méconnaissance des dispositions précitées au point 15 du présent jugement ne peut qu'être écarté.

En ce qui concerne la régularité de l'enquête publique :

21. Aux termes de l'article L.153-42 du code de l'urbanisme : " Lorsque la modification d'un plan local d'urbanisme intercommunal ne concerne que certaines communes, l'enquête publique peut n'être organisée que sur le territoire de ces communes ".

22. Le CDAS d'Avon soutient que l'enquête publique aurait également dû se tenir sur le territoire de la commune d'Avon dès lors que le plan local d'urbanisme est commun aux deux villes et que le site des Subsistances jouxte la commune d'Avon. Toutefois, d'une part, la délibération du 20 décembre 2018 prescrivant la modification n°10 mentionnait que cette modification portait uniquement sur le territoire de la ville de Fontainebleau et, d'autre part, les cinq secteurs concernés par le projet de modification se situent exclusivement sur le territoire de la ville de Fontainebleau. Dans ces conditions, et bien que la commune d'Avon soit limitrophe, celle-ci n'est pas concernée par les modifications du plan local d'urbanisme intercommunal de Fontainebleau-Avon et l'enquête publique n'avait pas à se tenir sur son territoire.

23. Aux termes de l'article R. 123-9 du code de l'environnement dans sa version applicable : " I. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête précise par arrêté les informations mentionnées à l'article L. 123-10, quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et après concertation avec le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête. Cet arrêté précise notamment () : 6° La durée, le ou les lieux, ainsi que le ou les sites internet où à l'issue de l'enquête, le public pourra consulter le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête ".

24. Il ressort des pièces du dossier que les avis d'enquête publique ont été affichés, conformément aux prescriptions de l'arrêté n° 2019-031, sur des panneaux administratifs communaux de Fontainebleau, dès lors que seule la commune de Fontainebleau était concernée par ces modifications ainsi que cela a été dit au point 22 du présent jugement. Par ailleurs, les avis d'enquête publique ont été publiés dans la presse, notamment dans Le Parisien et La République de Seine-et-Marne et une mise à disposition du dossier a été assurée sur les sites internet de la communauté d'agglomération et de la commune de Fontainebleau. Enfin, il ressort des pièces du dossier que des observations ont été enregistrées sur le registre pour les habitants d'Avon. Par suite, le moyen tiré de ce que l'avis d'enquête publique n'aurait pas reçu une publicité adéquate en excluant les habitants d'Avon ne peut qu'être écarté.

25. Aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire. Aux termes de l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme : " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure. / Il peut, en outre, comprendre tout ou partie des pièces portées à la connaissance de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou de la commune par le préfet ". En vertu de l'article R. 123-8 du code de l'environnement dans sa version applicable à l'espèce : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. Le dossier comprend au moins : 1° Lorsqu'ils sont requis, l'étude d'impact et son résumé non technique ou l'évaluation environnementale et son résumé non technique () ; 2° En l'absence d'évaluation environnementale le cas échéant, la décision prise après un d'examen au cas par cas par l'autorité environnementale ne soumettant pas le projet, plan ou programme à évaluation environnementale et, lorsqu'elle est requise, l'étude d'incidence environnementale mentionnée à l'article L. 181-8 et son résumé non technique, une note de présentation précisant les coordonnées du maître d'ouvrage ou de la personne publique responsable du projet, plan ou programme, l'objet de l'enquête, les caractéristiques les plus importantes du projet, plan ou programme et présentant un résumé des principales raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de l'environnement, le projet, plan ou programme soumis à enquête a été retenu ; 3° La mention des textes qui régissent l'enquête publique en cause et l'indication de la façon dont cette enquête s'insère dans la procédure administrative relative au projet, plan ou programme considéré, ainsi que la ou les décisions pouvant être adoptées au terme de l'enquête et les autorités compétentes pour prendre la décision d'autorisation ou d'approbation ; 4° Lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme ; 5° Le bilan de la procédure de débat public organisée dans les conditions définies aux articles L. 121-8 à L. 121-15, de la concertation préalable définie à l'article L. 121-16 ou de toute autre procédure prévue par les textes en vigueur permettant au public de participer effectivement au processus de décision. Il comprend également l'acte prévu à l'article L. 121-13. Lorsque aucun débat public ou lorsque aucune concertation préalable n'a eu lieu, le dossier le mentionne ; 6° La mention des autres autorisations nécessaires pour réaliser le projet dont le ou les maîtres d'ouvrage ont connaissance () ".

26. Le comité soutient que le document nommé " avant-projet détaillé " du 14 octobre 2019 relatif aux intentions urbaines, architecturales et paysagères concernant le site des Subsistances aurait dû être joint au dossier d'enquête publique en vertu de l'article R. 123-8 du code de l'environnement dès lors que les dispositions de cet article ne fixent pas une liste exhaustive des documents à joindre au dossier soumis à enquête publique. Il ressort, toutefois, des pièces du dossier que ce document présente l'état d'avancement d'un projet immobilier d'un promoteur dans le quartier des Subsistances et que la page de garde indique qu'il s'agit " d'un document de travail ". Ainsi, ce document, qui ne fait pas partie de la liste des documents obligatoires fixée à l'article R. 123-8 du code de l'environnement, n'avait pas à être joint au dossier d'enquête publique. Par suite, ce moyen ne pourra qu'être écarté.

27. Aux termes de l'article R. 123-13 du code de l'environnement dans sa version applicable : " I. - Pendant la durée de l'enquête, le public peut consigner ses observations et propositions sur le registre d'enquête, établi sur feuillets non mobiles, coté et paraphé par le commissaire enquêteur ou un membre de la commission d'enquête, tenu à sa disposition dans chaque lieu d'enquête ou sur le registre dématérialisé si celui-ci est mis en place. En outre, les observations et propositions écrites et orales du public sont également reçues par le commissaire enquêteur ou par un membre de la commission d'enquête, aux lieux, jours et heures qui auront été fixés et annoncés dans les conditions prévues aux articles R. 123-9 à R. 123-11. Les observations et propositions du public peuvent également être adressées par voie postale ou par courrier électronique au commissaire enquêteur ou au président de la commission d'enquête. II. - Les observations et propositions du public transmises par voie postale, ainsi que les observations écrites mentionnées au deuxième alinéa du I, sont consultables au siège de l'enquête. Pour les enquêtes publiques dont l'avis d'ouverture est publié à compter du 1er mars 2018, ces observations et propositions sont consultables sur le site internet mentionné au II de l'article R. 123-11. Les observations et propositions du public transmises par voie électronique sont consultables sur le registre dématérialisé ou, s'il n'est pas mis en place, sur le site internet mentionné au II de l'article R. 123-11 dans les meilleurs délais. Les observations et propositions du public sont communicables aux frais de la personne qui en fait la demande pendant toute la durée de l'enquête ".

28. Le comité soutient enfin que deux associations ont porté au registre électronique leur courrier du 22 novembre 2019 qui contenait, en annexe, le document du 14 octobre 2019 qui aurait été supprimé du registre en méconnaissance des articles précités dès lors que le public n'aurait pas pu accéder à l'information contenue dans l'avant-projet. Il ressort effectivement des pièces du dossier que l'observation des deux associations du 22 novembre 2019 a bien été retranscrite sur le registre conformément aux dispositions précitées de l'article R. 123-13 du code de l'environnement et mise à disposition sur le site internet et que l'annexe à cette observation n'a pas été publiée dès lors qu'il s'agissait d'un document de travail appartenant à un promoteur immobilier, qui n'avait pas à faire l'objet d'une telle publication. Ainsi, ce moyen sera écarté.

En ce qui concerne la levée de la réserve du commissaire enquêteur :

29. Aux termes de l'article L. 123-16 du code de l'environnement dans sa version applicable à l'espèce : " () Tout projet d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public de coopération intercommunale ayant donné lieu à des conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête doit faire l'objet d'une délibération motivée réitérant la demande d'autorisation ou de déclaration d'utilité publique de l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement de coopération concerné ". Ces dispositions n'imposent pas que l'examen des conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête fasse l'objet d'une réunion distincte de celle au cours de laquelle le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale approuve la modification du plan local d'urbanisme ni d'une délibération matériellement distincte de la délibération approuvant le projet. Elles n'exigent pas non plus que l'organe délibérant, qui n'est pas tenu de suivre l'avis de la commission d'enquête, débatte spécifiquement des conclusions du commissaire enquêteur. Elles lui imposent seulement de délibérer sur le projet en ayant eu connaissance de leur sens et de leur contenu.

30. Le commissaire enquêteur a émis un avis favorable assorti d'une réserve concernant le site n° 3 en indiquant qu'il ne faudrait plus classer le site du parc des Subsistances en zone d'habitat mais définir une zone qui soit le réceptacle d'activités économiques, culturelles, de service, d'enseignement, avec un traitement paysager. Il ressort des pièces du dossier que la modification du plan local d'urbanisme prévoit le classement du site en zone UHb3 afin d'assurer une mixité fonctionnelle et que ce zonage n'a pas été revu après l'enquête publique. Dans ces conditions, la réserve du commissaire enquêteur n'a pas été levée, et ses conclusions doivent être regardées comme défavorables. Toutefois, il ressort des pièces du dossier et notamment de la délibération, dont les mentions font foi jusqu'à preuve du contraire, que les conseillers communautaires ont eu connaissance du sens et du contenu des conclusions du commissaire enquêteur. Ainsi, la procédure d'adoption de la délibération n'est entachée d'aucune irrégularité au regard des dispositions précédentes dès lors que l'organe délibérant de la communauté d'agglomération a pu délibérer sur le projet en ayant eu connaissance du sens et du contenu des conclusions du commissaire enquêteur. Par suite, ce moyen sera écarté.

En ce qui concerne les modifications postérieures à l'enquête publique :

31. Aux termes de l'article L. 153-43 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête publique, ce projet, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou du conseil municipal ". Il résulte de ces dispositions qu'il est loisible à l'autorité compétente de modifier le projet de modification du plan local d'urbanisme après l'enquête publique, sous réserve, d'une part, que ne soit pas remise en cause l'économie générale du projet et, d'autre part, que cette modification procède de l'enquête. Dans le cas contraire, le plan local d'urbanisme modifié ne peut être approuvé qu'après réalisation d'une nouvelle enquête publique.

32. Le comité requérant soutient que la délibération attaquée est irrégulière dès lors que des modifications substantielles ont été apportées au règlement après l'enquête publique et ont bouleversé l'économie générale du projet de plan local d'urbanisme.

33. Concernant le secteur des Subsistances, il ressort des pièces du dossier, que l'article UH 3 relatif aux conditions de desserte des terrains par les voies publiques ou privées et d'accès aux voies ouvertes au public a été modifié postérieurement à l'enquête publique, afin d'ajouter qu'à tout carrefour de deux voies devait être aménagé un pan occupé perpendiculaire à la bissectrice de l'angle formé par l'intersection des deux voies qui permettra d'assurer la sécurité du fonctionnement routier. Cet ajout prend en compte l'avis de la Direction Départementale des Territoires (DDT) qui préconisait de mettre en sécurité les carrefours et ne remet pas en cause l'économie générale du projet. En ce qui concerne l'article UH 6 relatif à l'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques, la marge de recul des constructions doit désormais être comprise entre la limite fixée et 12 mètres de l'alignement contre 10 mètres avant enquête publique. Il ressort notamment de l'observation n° 21 que le public indiquait que la proportion entre bâti, aménagement-parking et espaces verts était trop favorable aux bâtiments. Cette modification postérieure à l'enquête publique, qui contribue au maintien de l'aspect architectural de la ville et ressort de l'enquête, ne remet pas en cause l'économie générale du projet. Par ailleurs, avant l'enquête publique, l'article UH 10 relatif à la hauteur maximale des constructions indiquait que la hauteur maximale des bâtiments varierait afin de proposer un épannelage en cohérence avec l'espace urbain au nord et la proximité des espaces naturels au sud, limitait de manière générale la hauteur des constructions à 15 mètres à l'égout du toit et 18 mètres au faitage, et prévoyait une dérogation ponctuelle à cette règle en raison d'un intérêt architectural et après avis exprès de l'Architecte des Bâtiments de France et de l'ensemble des services concernés de la collectivité. A la suite de l'enquête publique, cet article a été modifié en retenant, pour le secteur UBh3, dans la bande de 0 à 50 mètres, une hauteur maximale de 20 mètres au faitage et de 16 mètres à l'égout du toit, dans la bande comprise entre 50 et 120 mètres, une hauteur maximale de 15 mètres au faitage et au-delà de la bande de 120 mètres une hauteur maximale de 12 mètres au faitage et supprime la dérogation. Il ressort des pièces du dossier que le commissaire enquêteur a recommandé que les hauteurs soient clairement quantifiées à l'article 10 afin d'éviter un risque contentieux lors de la procédure de délivrance des permis de construire. Par ailleurs, la commune d'Avon et les associations ont également aussi émis des avis dans le sens d'une règlementation des hauteurs maximales. Ces modifications réalisées postérieurement à l'enquête publique procèdent de l'enquête et ne remettent pas en cause l'économie générale du projet. Enfin l'article UH 12, relatif aux obligations imposées aux constructeurs en matière de réalisation d'aires de stationnement, intègre postérieurement à l'enquête publique des éléments sur le stationnement des voitures électriques ainsi que sur leurs recharges, prend en compte à ce titre l'avis de la DDT et ne remet pas plus en cause l'économie générale du projet. Par suite, ce moyen ne pourra qu'être écarté en ce qui concerne le secteur des Subsistances.

34. En ce qui concerne les zones UAa et UAb, l'article UA 12 relatif aux obligations imposées aux constructeurs en matière de réalisation d'aires de stationnement a été modifié après l'enquête publique en prévoyant la création d'une seule place de stationnement pour les constructions requalifiées, rénovées ou pour le changement de destination à usage d'habitation alors que l'article prévoyait, avant l'enquête publique, une place de stationnement pour toutes les constructions nouvelles ou pour le changement de destination à usage d'habitation. Il ressort des pièces du dossier que les associations sollicitaient que cette disposition, qui réduit les obligations en matière de stationnement, soit circonscrite uniquement aux logements anciens en excluant les éventuels projets neufs. Dans ces conditions, cette restriction, qui concerne désormais uniquement les constructions requalifiées, rénovées et les changements de destination, émane de l'enquête publique et ne remet pas en cause l'économie générale du projet.

35. Il résulte de ce qui précède que les auteurs de la modification du plan local d'urbanisme ont pu procéder à ces modifications et soumettre le projet à l'approbation du conseil communautaire sans qu'il soit nécessaire d'ouvrir une nouvelle enquête. Par suite, le moyen soulevé en ce sens doit être écarté.

En ce qui concerne le défaut d'information des conseillers communautaires :

36. Aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ". Aux termes de l'article L. 2121-11 de ce code : " Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion. / () ". Aux termes de l'article L. 2121-12 de ce code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / () ". Enfin, l'article L. 2121-13 du même code indique que : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ".

37. D'une part, le CDAS d'Avon soulève l'exception d'illégalité de la délibération du 20 décembre 2018 en raison du vice de procédure tiré de ce que les conseillers communautaires n'auraient pas bénéficié d'une information suffisante à l'occasion de cette délibération. Toutefois, le moyen tiré de l'illégalité de la délibération prescrivant la modification du plan local d'urbanisme qui porte sur les objectifs, au moins dans leurs grandes lignes, poursuivis par la commune en projetant de modifier ce document d'urbanisme ne peut, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoqué contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. Dès lors ce moyen ne pourra qu'être écarté comme inopérant.

38. D'autre part, le comité indique que les conseillers communautaires n'ont pas disposé d'une information suffisante pour valablement pouvoir approuver la délibération du 10 septembre 2020, dès lors que les règles de hauteur ont été modifiées après l'enquête publique, qu'ils n'ont pas été destinataires d'une note de synthèse et qu'aucun autre document ne peut être considéré comme se substituant à cette note et enfin, qu'ils n'ont pas pu consulter le projet du plan local d'urbanisme modifié avant le vote. En l'espèce, la communauté d'agglomération produit la convocation au conseil communautaire du 10 septembre 2020, ainsi que la note de synthèse comprenant un exposé résumant l'objet, les motifs et le cadre juridique de la délibération soumise au conseil communautaire. Ce document, ainsi que l'ordre du jour, dont le comité ne conteste l'envoi effectif aux conseillers communautaires par aucun élément suffisamment étayé, ont été joints aux convocations conformément aux articles cités au point 34 et ont permis aux membres du conseil de disposer d'une information suffisante sur l'objet de cette révision et de les mettre à même de délibérer de façon éclairée. Par ailleurs, le fait que le projet ait été modifié après l'enquête publique en ce qui concerne les règles de hauteur n'a pas influé sur l'information des conseillers communautaires dès lors que cette modification procède de l'enquête et n'a pas bouleversé l'économie générale du projet. Enfin, l'argument tiré de ce que les conseillers communautaires n'auraient pas pu consulter le projet modifié avant le vote n'est assorti d'aucune précision permettant d'en apprécier son bien-fondé, alors qu'ils ont, au demeurant, été destinataires de la notice expliquant les modifications ainsi que du rapport de présentation amendé, ceux-ci étant datés de juin 2020. Dès lors, le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté dans toutes ses branches.

En ce qui concerne les insuffisances du rapport de présentation :

39. Aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / () ". Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme, dans sa version en vigueur du 25 novembre 2018 au 04 mars 2022 : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services./ () / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. / () ". Aux termes de l'article R. 151-5 de ce code : " Le rapport de présentation est complété par l'exposé des motifs des changements apportés lorsque le plan local d'urbanisme est : / 1° Révisé dans les cas prévus aux 2° et 3° de l'article L. 153-31 ; / 2° Modifié ; / 3° Mis en compatibilité ".

40. D'une part, le CDAS d'Avon soutient que le diagnostic du territoire n'a pas été mis à jour dans les domaines concernés par la modification, dès lors que les tendances décrites dans le rapport de présentation sont illustrées par les chiffres INSEE de 2005 alors que les chiffres de l'INSEE mis à jour montrent que la commune de Fontainebleau comporte une faible activité économique, peu de logements pour les catégories modestes et que le nombre de logements vacants ainsi que le nombre d'hôtels ne cesse de croitre, ce qui va à l'encontre des modifications envisagées. Il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation a été complété lors de la modification par une mise à jour du diagnostic concernant les modifications engendrées sur les cinq sites concernés sauf en ce qui concerne le secteur du centre-ville, et que les données chiffrées ont été réactualisées avec des données INSEE de 2015 pour le boulevard de Constance et le secteur de la Polyclinique. Dès lors qu'il ne s'agit pas d'une refonte intégrale du plan local d'urbanisme intercommunal mais uniquement de modifications limitées et ciblées à des secteurs particuliers, le rapport de présentation modifié n'apparait pas insuffisant en ce qui concerne le diagnostic du territoire pour ces zones.

41. D'autre part, il soutient également que ce document ne justifie pas les choix retenus au regard des tendances décrites au point 40 du présent jugement dès lors que le nombre et le type de logements attendus et vacants n'est pas quantifié et que l'autorisation sur le secteur des Subsistances d'établissements hôteliers et de commerces n'est pas justifiée. Il ressort des pièces du dossier que la partie relative à la justification des choix retenus a également été amendée par la notice explicative pour les cinq secteurs. Concernant le site des Subsistances, il est mentionné que le quartier est en transformation constante et que le règlement de la zone sera adapté sous la désignation de UHb3. Le rapport de présentation modifié n'avait pas à quantifier le nombre et le type de logements attendus par la modification des zonages ou encore le nombre de logements vacants. Par ailleurs, l'autorisation sur le secteur des Subsistances d'établissements hôteliers et de commerces est permise par le nouveau zonage et est justifié dans le rapport de présentation modifié. Ainsi, le rapport de présentation n'apparait pas insuffisant au regard de la justification des choix retenus.

42. Enfin, le comité soutient que les impacts sur l'environnement des évolutions du plan local d'urbanisme intercommunal ne sont pas suffisamment développés. S'agissant du site des Subsistances, il fait valoir que l'impact des autorisations d'hôtels et de commerces sur l'environnement et l'impact paysager de la refonte des règles de hauteur ne sont pas mesurés. Il soutient, enfin, que la densification du secteur situé près de l'avenue de Constance n'est pas analysée sur le plan environnemental. Il ressort de l'annexe au rapport de présentation qui présente les évaluations des incidences des modifications sur l'environnement et le patrimoine que, concernant le site des Subsistances, l'impact sur l'environnement des futurs hôtels et commerces ainsi que des règles de hauteur est analysé, et, concernant le boulevard de Constance, si la circulation routière est susceptible d'augmenter avec la densification, il est indiqué qu'il y a une nécessité de gestion renforcée des circulations et qu'il faudra une mise en cohérence avec les plans de circulation. Ainsi, le rapport de présentation n'apparait pas insuffisant au regard des impacts sur l'environnement des évolutions à venir.

43. Dans ces conditions, le rapport de présentation tel que modifié, n'était pas insuffisant en ce qui concerne le diagnostic, la justification des choix retenus, ainsi que les impacts sur l'environnement. Ce moyen pourra être écarté dans toutes ses branches.

En ce qui concerne l'incompatibilité de la modification avec l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme :

44. Aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme dans sa version en vigueur du 25 novembre 2018 au 25 août 2021 : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : 1° L'équilibre entre : a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; e) Les besoins en matière de mobilité ; 2° La qualité urbaine, architecturale et paysagère, notamment des entrées de ville ; 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements motorisés et de développement des transports alternatifs à l'usage individuel de l'automobile ; 4° La sécurité et la salubrité publiques ; 5° La prévention des risques naturels prévisibles, des risques miniers, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ; 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; 7° La lutte contre le changement climatique et l'adaptation à ce changement, la réduction des émissions de gaz à effet de serre, l'économie des ressources fossiles, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables ; 8° La promotion du principe de conception universelle pour une société inclusive vis-à-vis des personnes en situation de handicap ou en perte d'autonomie dans les zones urbaines et rurales ". Ces dispositions imposent seulement aux auteurs des documents d'urbanisme d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. Il en résulte que le juge de l'excès de pouvoir exerce un simple contrôle de compatibilité du plan local d'urbanisme au regard de ces objectifs en se plaçant au niveau de l'ensemble du territoire de la commune et non pas à l'échelle d'un seul secteur.

45. D'une part, le CDAS d'Avon soutient que, dans le secteur des Subsistances, la modification ne répond pas aux besoins identifiés sur le territoire communal dès lors qu'elle augmente les logements dans des secteurs dédiés à l'accueil d'équipements publics, que le nombre de logements autorisés est trop important par rapport à l'activité économique du territoire, qu'elle autorise la création de commerces et d'établissements hôteliers alors qu'aucun besoin n'est identifié, et qu'elle ne permet pas la mixité sociale. Toutefois, le classement en zone UBh3 d'une partie du secteur des Subsistances d'une surface de 3,4 hectares qui ne couvre qu'une portion limitée du territoire urbanisé de la commune ne saurait porter atteinte au principe d'équilibre qui doit s'apprécier à l'échelle globale de la zone urbanisée de la commune.

46. D'autre part, si le comité soutient que les évolutions envisagées ne permettent pas de rationaliser la demande de déplacements, ni d'œuvrer en faveur de la diminution des obligations de déplacement et de développement des transports collectifs et qu'elles génèrent des consommations d'énergie, des nuisances et de pollutions, les modifications envisagées favorisent notamment le stationnement des voitures électriques et ne sauraient, en tout état de cause, porter atteinte au principe d'équilibre qui s'apprécie à l'échelle globale de la zone urbanisée de la commune.

47. Par ailleurs, si le CDAS d'Avon soutient que l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme est méconnu en ce qui concerne la densité, la hauteur des constructions et l'absence de réglementation de l'aspect esthétique à proximité du périmètre monumental dans le site des Subsistances, il ne ressort pas des pièces du dossier que les modifications envisagées méconnaitraient l'objectif d'équilibre indiqué à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme précité.

48. Ainsi, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme par la modification n°10 du plan local d'urbanisme ne peut qu'être écarté.

En ce qui concerne l'incohérence entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables engendrée par la modification :

49. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ".

50. Le comité soutient que le règlement modifié méconnait les objectifs n°1, n°6 et n°7 du projet d'aménagement et de développement durables, dès lors qu'il ne permet pas de diversifier l'offre de logements, ni de remettre sur le marché des logements vacants, ni de promouvoir les déplacements doux et qu'il n'autorise que les hôtels et les commerces sur le site des Subsistances, ce qui ne permet qu'une maigre diversification fonctionnelle. Toutefois, et ainsi qu'il a déjà été dit aux points 5, 6 et 8 du présent jugement, les modifications apportées au règlement du plan local d'urbanisme n'ont pas pour objet de changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables. En outre, compte tenu de la portée des modifications circonscrites à 5 secteurs du plan local d'urbanisme, elles ne peuvent à elles seules rendre le règlement du plan local d'urbanisme incohérent avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables. Par suite, ce moyen ne pourra qu'être écarté.

En ce qui concerne l'insuffisance des orientations d'aménagement et de programmation :

51. Aux termes de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme dans sa version applicable : " I. - Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent notamment : / 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification et assurer le développement de la commune ; / 2° Favoriser la mixité fonctionnelle en prévoyant qu'en cas de réalisation d'opérations d'aménagement, de construction ou de réhabilitation un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces ; / 3° Comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants ; / 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager ; / 5° Prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ; / 6° Adapter la délimitation des périmètres, en fonction de la qualité de la desserte, où s'applique le plafonnement à proximité des transports prévu aux articles L. 151-35 et L. 151-36 () ". Aux termes de l'article R. 151-6 du même code : " Les orientations d'aménagement et de programmation par quartier ou secteur définissent les conditions d'aménagement garantissant la prise en compte des qualités architecturales, urbaines et paysagères des espaces dans la continuité desquels s'inscrit la zone, notamment en entrée de ville. () ".

52. Le CDAS d'Avon soutient que les orientations d'aménagement et de programmation sont insuffisantes dès lors qu'elles ne portent pas sur la qualité d'insertion architecturale, urbaine et paysagère, sur la qualité environnementale et la prévention des risques, ainsi que sur les besoins en matière de stationnement et de desserte par les transports en commun. Il ressort des pièces du dossier que seul le site des Subsistances est concerné par une orientation d'aménagement et de programmation intitulée " orientation d'aménagement et de programmation de Bréau " et dont les évolutions envisagées par la modification ont rendu nécessaire l'adaptation du zonage. Conformément aux dispositions du 4° de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme précité, cette orientation porte sur un quartier ou secteur à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager. Les dispositions précitées n'imposent pas que chaque orientation mentionne l'ensemble des prescriptions visées à l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'insuffisance de cette orientation ne pourra qu'être écarté.

En ce qui concerne la méconnaissance de la délibération du 20 décembre 2018 :

53. Si le comité soutient que la modification prescrite par la délibération litigieuse méconnait la délibération de cadrage du 20 décembre 2018, ce moyen n'est assorti d'aucune précision permettant d'en apprécier le bien-fondé. Par suite, il ne pourra qu'être écarté.

En ce qui concerne le détournement de pouvoir :

54. Le comité fait valoir que la circonstance que la communauté d'agglomération ait retiré du registre l'avant-projet détaillé qui portait sur la création d'un ensemble immobilier sur le site des Subsistances démontrerait l'intention de celle-ci, de la ville de Fontainebleau et du promoteur immobilier de favoriser la réalisation de ce projet. Toutefois, il ressort de l'ensemble des pièces du dossier que le quartier du Bréau connait une mutation progressive et fait cohabiter des friches militaires, des logements, des équipements publics, un cinéma, des locaux de formation ou encore des bâtiments de bureaux et qu'il existe une véritable volonté depuis plusieurs années des auteurs du plan local d'urbanisme de requalifier ce secteur et de créer une mixité fonctionnelle. S'il est constant qu'un projet immobilier dimensionnant est en cours, il ne ressort ni des pièces du dossier, ni des éléments apportés par le comité que la délibération soit entachée d'un détournement de pouvoir dès lors que les conseillers communautaires qui ont adopté la délibération modifiant le plan local d'urbanisme n'ont utilisé leurs pouvoirs qu'à des fins urbanistiques. Par suite, le détournement de pouvoir allégué par le comité requérant n'est pas établi.

55. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la délibération du 10 septembre 2020, ainsi que de la décision du 5 janvier 2021 portant rejet du recours gracieux, présentées par le Comité de Défense, d'Action et de Sauvegarde d'Avon doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

56. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la communauté d'agglomération du Pays de Fontainebleau, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse la somme que le Comité de Défense, d'Action et de Sauvegarde d'Avon demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge du Comité de Défense, d'Action et de Sauvegarde d'Avon la somme de 1 500 euros à verser à la communauté d'agglomération du Pays de Fontainebleau au titre de ces dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : L'intervention de la SCCV Fontainebleau Subsistances est admise.

Article 2 : La requête du Comité de Défense, d'Action et de Sauvegarde d'Avon est rejetée.

Article 3 : Le Comité de Défense, d'Action et de Sauvegarde d'Avon versera à la communauté d'agglomération du Pays de Fontainebleau une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié au Comité de Défense, d'Action et de Sauvegarde d'Avon, à la communauté d'agglomération du Pays de Fontainebleau et à la SCCV Fontainebleau Subsistances.

Délibéré après l'audience du 17 mai 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Mullié, présidente,

Mme Blanc, conseillère,

Mme Senichault de Izaguirre, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 juin 2024.

La rapporteure,

J. SENICHAULT DE IZAGUIRRELa présidente,

N. MULLIE

La greffière,

H. KELI

La République mande et ordonne au préfet de Seine-et-Marne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière