Tribunal Administratif de MELUN — Décision N° TA77-2106742

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 16 juillet 2021, la commune de Champigny-sur-Marne, représentée par Me Peru, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté interministériel du 7 juillet 2020 portant reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle en tant qu'il refuse de reconnaître la commune de Champigny-sur-Marne en état de catastrophe naturelle au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols du 1er janvier 2019 au 31 décembre 2019, ensemble la décision du 8 avril 2021 par laquelle son recours gracieux contre cette décision a été rejeté ;

2°) d'enjoindre au ministre de l'intérieur de reconnaître l'état de catastrophe naturelle sur la commune de Champigny-sur-Marne au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols du 1er janvier 2019 au

31 décembre 2019 dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir sous astreinte de 150 euros par jour de retard ou à défaut de réexaminer la demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle présentée par la commune dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune de Champigny-sur-Marne soutient que :

- l'arrêté interministériel du 7 juillet 2020 est entaché d'un défaut de motivation ;

- il est entaché de vices de procédure dès lors qu'il n'est pas démontré que, comme le prévoyait le décret n°2006-672 du 8 juin 2006, les membres de la commission interministérielle ont été convoqués au moins cinq jours avant la date de la réunion ;

- il est entaché de vices de procédure dès lors qu'il n'est pas démontré, comme le prévoyait la circulaire du 10 mai 2019 n° NOR INTE1911312C, que la commission interministérielle ait disposé de suffisamment de temps pour prendre connaissance des documents lui permettant de statuer sur la demande, ni que la commune ait été destinataire de l'extrait cartographique qui aurait dû être joint à l'arrêté attaqué lors de sa notification, ni que le rapport de Météo-France lui ait été transmis avec le courrier de notification ;

- il est entaché de vices de procédure dès lors qu'il n'est pas démontré que la commission interministérielle ait été réunie pour statuer sur la demande de la commune de Champigny-sur-Marne, ni que les signataires aient été clairement mentionnés ; il n'est pas non plus démontré que la commission interministérielle était composée de manière régulière, ni que le quorum était atteint, comme le prévoyait la circulaire interministérielle du 27 mars 1984 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles ;

- les ministres signataires de l'arrêté interministériel du 7 juillet 2020 portant reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle ont méconnu l'étendue de leur compétence en se contentant de reprendre les données relatives au niveau d'humidité des sols superficiels recueillies par Météo France dans son rapport du 26 février 2020, sans prendre en compte l'ensemble des circonstances particulières propres à sa situation ;

- l'arrêté interministériel du 7 juillet 2020 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation en ce que le critère tiré de l'exigence d'une durée de retour supérieure ou égale à 25 ans est trop restrictif et ne permet pas de prendre en compte l'ensemble des phénomènes d'une intensité " anormale " au sens des dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances.

Par un mémoire en défense, enregistré le 28 décembre 2021, le ministre de l'intérieur et des outre-mer, représenté par Me Fergon, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Champigny-sur-Marne au titre de l'article

L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens soulevés à l'appui de la requête ne sont pas fondés.

Une lettre du 15 mai 2023 a informé les parties, en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, que la clôture de l'instruction était susceptible d'intervenir à compter du 14 juin 2023.

Une ordonnance du 11 septembre 2023 a prononcé la clôture immédiate de l'instruction.

La circulaire n°84-90 du 27 mars 1984 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles a été communiquée aux parties le 14 septembre 2023, sur le fondement de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des assurances ;

- la loi n° 82-600 du 13 juillet 1982 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles ;

- le décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Dumas,

- les conclusions de M. Allègre, rapporteur public,

- et les observations de Me Régis, substituant Me Peru, représentant la commune de Champigny-sur-Marne.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté interministériel du 7 juillet 2020, le ministre de l'économie, des finances et de la relance, le ministre de l'intérieur et le ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics, ont fixé la liste des communes pour lesquelles a été constaté l'état de catastrophe naturelle au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols du 1er janvier au

31 décembre 2019, au nombre desquelles ne figure pas la commune de Champigny-sur-Marne. Cet arrêté a été publié au Journal officiel de la République française le 29 juillet 2020 et notifié à la commune par une lettre de la préfète du Val-de-Marne du 31 juillet suivant. Par un courrier en date du 21 septembre 2020, la commune de Champigny-sur-Marne a formé un recours gracieux contre cette décision. Par un courrier du 21 octobre 2020, le ministre de l'intérieur a informé la commune que sa demande était en cours de réexamen et qu'il la tiendrait informée des suites réservées à sa demande. La commune requérante demande au tribunal d'annuler l'arrêté interministériel du 7 juillet 2020 en tant qu'il rejette la demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle qu'elle a présentée au regard du phénomène de mouvement de terrains différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols entre le 1er janvier et le

31 décembre 2019, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation:

En ce qui concerne la légalité externe:

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 125-1 du code des assurances, dans sa version applicable au présent litige : "() L'état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s'est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la décision des ministres. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l'Etat dans le département, assortie d'une motivation ()".

3. La commune de Champigny-sur-Marne soutient que l'arrêté litigieux est illégal en raison de l'insuffisance de motivation de la lettre de notification de l'arrêté. Toutefois, si les dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances citées au point précédent, exigent que la décision des ministres, assortie de sa motivation, soit, postérieurement à la publication de l'arrêté, notifiée par le représentant de l'État dans le département à chaque commune concernée, elles ne sauraient être interprétées comme imposant une motivation en la forme de l'arrêté de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle qui serait une condition de légalité de ce dernier. Ainsi, le moyen tiré du défaut de motivation doit être écarté.

4. En deuxième lieu, d'une part, la commune requérante fait état de vices de procédure en invoquant les dispositions du décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif. Toutefois, il résulte des dispositions de l'article 1er de ce décret qu'elles ne s'appliquent " ni aux commissions administratives à caractère consultatif composées exclusivement d'agents de l'Etat, ni aux instances d'étude ou d'expertise, ni aux organes créés au sein des établissements publics administratifs de l'Etat ou des services à compétence nationale pour assister leurs autorités compétentes dans l'exercice de leurs missions ". La commission interministérielle créée par la circulaire du 27 mars 1984, chargée d'émettre un avis sur le caractère de catastrophe naturelle consécutive à des phénomènes naturels, est une instance d'étude et d'expertise et n'entre ainsi pas dans le champ d'application du décret du 8 juin 2006. Il en résulte que la commune ne peut utilement se prévaloir de la méconnaissance de ces dispositions.

5. En troisième lieu, aux termes de la circulaire n°84-90 du 27 mars 1984 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles, la commission interministérielle est composée d'un représentant du ministère de l'intérieur appartenant à la direction de la sécurité civile, d'un représentant du ministre de l'économie, des finances et du budget, appartenant à la direction des assurances et d'un représentant du secrétaire d'Etat auprès du ministre de l'économie, des finances et du budget, chargé du budget, appartenant à la direction du budget. Or, il ressort des pièces du dossier, et plus particulièrement de la feuille d'émargement de la séance du 30 juin 2020 de la commission interministérielle relative à l'indemnisation des victimes des catastrophes naturelles que celle-ci a bien rendu un avis sur la demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle au titre des mouvements de terrain différentiels, causés par la sécheresse et la réhydratation des sols du 1er janvier au 31 décembre 2019, formée par la commune de Champigny-sur-Marne le 15 avril 2020 et qu'étaient notamment présents lors de cette séance, trois représentants de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises du ministère de l'intérieur, un représentant de la direction générale du trésor du ministère de l'économie et des finances et de la relance et deux représentants de la direction du budget du ministère des comptes publics. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué serait entaché de vices de procédure tirés de ce qu'il ne serait pas démontré que la commission interministérielle était composée de manière régulière, ni que le quorum était atteint, doit, en tout état de cause, être écarté.

6. En quatrième lieu, le moyen tiré de ce que la lettre de notification du préfet du

31 juillet 2020, postérieure à la publication au Journal officiel de la République française le

29 juillet 2020 de l'arrêté interministériel du 7 juillet 2020, n'aurait pas été accompagnée de l'extrait cartographique du maillage météorologique du territoire de la commune de Champigny-sur-Marne, ni du rapport de Météo-France, comme le prévoyait la circulaire du 10 mai 2019

n° NOR INTE1911312C mise en ligne sur le site Légifrance à compter du 13 mai 2019, est sans influence sur la légalité de l'arrêté en litige.

7. En cinquième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que la commission interministérielle relative à l'indemnisation des victimes des catastrophes naturelles, qui a rendu un avis le 30 juin 2020 sur la demande de la commune de Champigny-sur-Marne en date du

15 avril 2020, n'ait pas disposé de suffisamment de temps pour prendre connaissance des documents lui permettant de statuer sur la demande.

En ce qui concerne la légalité interne:

8. Aux termes de l'article L. 125-1 du code des assurances, dans sa version applicable à la date de l'arrêté litigieux : " Les contrats d'assurance, souscrits par toute personne physique ou morale autre que l'Etat et garantissant les dommages d'incendie ou tous autres dommages à des biens situés en France, ainsi que les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur, ouvrent droit à la garantie de l'assuré contre les effets des catastrophes naturelles, dont ceux des affaissements de terrain dus à des cavités souterraines et à des marnières sur les biens faisant l'objet de tels contrats. / En outre, si l'assuré est couvert contre les pertes d'exploitation, cette garantie est étendue aux effets des catastrophes naturelles, dans les conditions prévues au contrat correspondant. / Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises. / L'état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s'est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la décision des ministres. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l'Etat dans le département, assortie d'une motivation. L'arrêté doit être publié au Journal officiel dans un délai de trois mois à compter du dépôt des demandes à la préfecture. De manière exceptionnelle, si la durée des enquêtes diligentées par le représentant de l'Etat dans le département est supérieure à deux mois, l'arrêté est publié au plus tard deux mois après la réception du dossier par le ministre chargé de la sécurité civile () ".

9. Il résulte des dispositions précitées de l'article L. 125-1 du code des assurances que le législateur a entendu confier aux ministres concernés la compétence pour se prononcer sur les demandes des communes tendant à la reconnaissance, sur le territoire, de l'état de catastrophe naturelle. Il leur appartient, à cet égard, d'apprécier l'intensité et l'anormalité des agents naturels en cause sur le territoire des communes concernées. Ils peuvent légalement, même en l'absence de dispositions législatives ou réglementaires le prévoyant, s'entourer, avant de prendre les décisions relevant de leurs attributions, des avis qu'ils estiment utiles de recueillir et s'appuyer sur des méthodologies et paramètres scientifiques, sous réserve que ceux-ci apparaissent appropriés, en l'état des connaissances, pour caractériser l'intensité des phénomènes en cause et leur localisation, qu'ils ne constituent pas une condition nouvelle à laquelle la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle serait subordonnée ni ne dispensent les ministres d'un examen particulier des circonstances propres à chaque commune. Il incombe enfin aux ministres concernés de tenir compte de l'ensemble des éléments d'information ou d'analyse dont ils disposent, le cas échéant à l'initiative des communes concernées.

10. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que, pour instruire la demande de la commune de Champigny-sur-Marne de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle à raison des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et de la réhydratation des sols subie au cours de l'année 2019, les ministres se sont fondés sur deux critères cumulatifs, l'un géologique, élaboré à partir des données techniques et des études cartographiques établies par le bureau de recherches géologiques et minières, et l'autre météorologique, établi à partir des données météorologiques et hydrologiques collectées et modélisées par Météo France. Selon cette nouvelle méthode, exposée par la circulaire du ministre de l'intérieur n° INTE1911312C du 10 mai 2019 susvisée, le critère géologique est rempli lorsqu'au moins 3 % du territoire communal est composé de sols sensibles au phénomène de sécheresse-réhydratation des sols. S'agissant du critère météorologique, il consiste à analyser, à partir des données hydrométéorologiques collectées et modélisées par Météo France, la teneur en eau des sols et ainsi établir un indice d'humidité des sols, appelé " Soil Wetness Index " (SWI), visant à évaluer la réserve en eau d'un sol à un niveau superficiel (deux mètres de profondeur) par rapport à sa réserve optimale. Météo France détermine le SWI en ayant recours à une méthode reposant sur la modélisation numérique. Ce modèle hydrométéorologique, dénommé " Safran/Isba/Modcou " (SIM), combine à la fois des observations météorologiques, dont les précipitations mesurées à partir des 3 189 points de mesures pluviométriques sur le territoire de la France, et des outils de modélisation permettant de prendre en compte différents phénomènes climatiques et processus physiques, parmi lesquels les échanges entre le sol et l'atmosphère (évaporation des eaux et transpiration des végétaux), l'infiltration, le ruissèlement, le drainage et les débits des cours d'eau. L'indice d'humidité des sols superficiels est établi par mailles géographiques. Chaque maille géographique numérotée recouvre une zone de soixante-quatre kilomètres carrés, correspondant au découpage du territoire de la France métropolitaine en carrés de huit kilomètres carrés de côté, soit un total de 8 981 mailles géographiques, le territoire d'une commune pouvant être couvert par plusieurs mailles. L'indice d'humidité des sols superficiels est ainsi établi de manière journalière puis mensuelle sur chacune des mailles géographiques couvrant le territoire de la France métropolitaine avec un découpage par saisons. Chaque indicateur mensuel est calculé en s'appuyant sur la moyenne des indices journaliers d'humidité des sols superficiels du mois concerné et des deux mois qui le précèdent. Si l'indice est proche de 1, le sol est considéré comme saturé d'eau tandis qu'une valeur d'indice proche de 0 révèle un sol très sec. Ces indicateurs établis mensuellement sont comparés à ceux du même mois des cinquante dernières années afin de déterminer la durée de retour. Si cette durée atteint 25 ans, dans une maille et pour un mois, la sécheresse est regardée comme présentant une intensité anormale sur l'ensemble du trimestre saisonnier. La méthodologie et les paramètres scientifiques ainsi utilisés par les ministres compétents pour apprécier la survenance, sur le territoire de la commune de Champigny-sur-Marne, d'une sécheresse d'une intensité anormale à l'origine de mouvements différentiels de terrain, étaient de nature à permettre de caractériser une sécheresse d'une intensité anormale et répondaient ainsi aux objectifs prévus à l'article L. 125-1 du code des assurances. Dès lors, en s'appuyant sur les résultats issus de cette méthodologie, et nonobstant la sécheresse notamment estivale qui s'est abattue sur la commune de Champigny-sur-Marne en 2019, l'autorité ministérielle n'a pas méconnu l'étendue de sa compétence.

11. En second lieu, il ressort des pièces du dossier que le territoire de la commune de Champigny-sur-Marne est composé à 99,7 % de sols argileux sensibles aux aléas de retrait et gonflement et qu'au cours des épisodes de sécheresse hivernale, printanière, estivale et automnale, pour les mailles n° 1565 et 1566 recouvrant le territoire de la commune, l'indicateur de teneur en eau des sols a été estimé respectivement pour chacune de ces mailles à 0,974 et 1,047 pour la période du 1er janvier au 31 mars 2019 avec une durée de retour hivernale de 2 et 1 ans pour chaque maille, à 0,679 et 0,761 pour la période du 1er avril au 30 juin 2019 avec une durée de retour printanier associé de 4 et 2 ans pour chaque maille, à 0,16 et 0,171 pour la période du

1er juillet au 30 septembre 2019 avec une durée de retour estivale de 5 et 3 ans pour chaque maille et à 0,462 et 0,429 pour la période du 1er octobre au 31 décembre 2019 avec une durée de retour automnale de 1 ans pour chaque maille, de sorte qu'aucune des périodes considérées ne remplit le critère de la durée de retour minimale de 25 ans. Pour contester l'appréciation portée par les ministres, la commune se borne à citer un rapport du cabinet Géo Expert de 2009 et à rappeler que le tribunal de céans, par un jugement n°1508009 du 22 février 2018 avait partiellement annulé l'arrêté interministériel du 3 mars 2015 en tant qu'il refusait de reconnaître la commune de Champigny-sur-Marne en état de catastrophe naturelle au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols du 1er janvier 2009 au 29 mai 2009. Ces éléments ne sont pas suffisants pour remettre en cause les critères retenus pour refuser à la commune de Champigny-sur-Marne l'état de catastrophe naturelle au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols sur la période du 1er janvier au 31 décembre 2019. En outre, si le préfet du Val-de-Marne a pris, notamment pour la période estivale, des arrêtés portant limitations provisoires de certains usages de l'eau dans le département, et si l'alerte canicule a pu être activée pendant l'été, ces éléments, qui attestent de l'intensité de l'épisode de chaleur survenu au cours de l'été 2019, relèvent toutefois d'une législation distincte. Par suite, c'est sans commettre d'erreur d'appréciation que les ministres ont estimé que l'intensité anormale d'un agent naturel dans la survenance des mouvements de terrains différentiels n'était pas établie pour la commune de Champigny-sur-Marne au titre de la période comprise entre le 1er juin et le 31 décembre 2019.

12. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Champigny-sur-Marne n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté interministériel du 7 juillet 2020 refusant de reconnaître l'état de catastrophe naturelle au titre de la sécheresse et de la réhydratation des sols de la commune de Champigny-sur-Marne pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2019 est illégal. Par suite, ses conclusions à fin d'annulation de cet arrêté doivent être rejetées, ensemble ses conclusions à fin d'annulation de la décision rejet de son recours gracieux.

Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte:

13. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation, n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamné à verser à la commune de Champigny-sur-Marne, la somme qu'elle lui réclame au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Champigny-sur-Marne une somme de

1 000 euros au titre de ces mêmes frais exposés par l'Etat.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la commune de Champigny-sur-Marne est rejetée.

Article 2: La commune de Champigny-sur-Marne versera à l'Etat une somme de 1 000 (mille) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Champigny-sur-Marne et au ministre de l'intérieur et des outre-mer.

Délibéré après l'audience du 5 octobre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Lalande, président,

M. Dumas, premier conseiller,

M. Pradalié, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 octobre 2023.

Le rapporteur,

M. DUMAS Le président,

D. LALANDE

La greffière,

C. BOURGAULT

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

N°210674