Tribunal Administratif de MELUN — Décision N° TA77-2111991

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 25 décembre 2021 et 27 septembre 2022, M. B et Mme C G, M. E et Mme A J demandent au tribunal dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d'annuler la décision du 17 novembre 2021 par laquelle le président de la communauté d'agglomération de Marne-et-Gondoire a préempté les biens cadastrés section AB n° 294 et n° 295 situés rue des Pierres à Gouvernes ;

2°) de préciser à la communauté d'agglomération de Marne-et-Gondoire les modalités d'application de l'article L. 213-8 du code de l'urbanisme ;

3°) de communiquer une copie du jugement à M. le directeur des finances publiques de la Seine-et-Marne par application de l'article R. 751-12 du code de justice administrative ;

4°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération de Marne-et-Gondoire une somme de 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

5°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération de Marne-et-Gondoire les entiers dépens.

Ils soutiennent que :

- la décision attaquée est entachée d'incompétence dès lors qu'il n'est pas établi que la communauté d'agglomération de Marne-et-Gondoire et son président aient effectivement reçu délégation pour l'exercice du droit de préemption ;

- elle n'a pas été notifiée aux propriétaires vendeurs dès lors que la communauté d'agglomération de Marne-et-Gondoire s'est bornée à notifier sa décision au notaire alors que les requérants avaient demandé dans le formulaire Cerfa que la décision soit notifiée aux vendeurs ;

- elle est insuffisamment motivée dès lors qu'elle est motivée de façon vague et sommaire sans que la réalité d'un quelconque projet ressorte de la phrase de motivation ; ainsi, la motivation retenue ne décrit pas la réalité du projet envisagé ;

- elle est illégale dès lors qu'elle ne repose sur aucun projet réel et antérieur à la décision ;

- elle est illégale dès lors qu'il n'est pas établi que la communauté d'agglomération de Marne-et-Gondoire dispose des crédits budgétaires nécessaires.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 8 juillet 2022 et 8 novembre 2022, la communauté d'agglomération de Marne-et-Gondoire, représentée par Me Ghaye, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge solidaire des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'exercice du droit de préemption a été régulièrement délégué au président de la communauté d'agglomération de Marne-et-Gondoire ;

- la communauté d'agglomération de Marne-et-Gondoire a notifié en toute légalité la décision attaquée au notaire des requérants ;

- la décision attaquée est suffisamment motivée dès lors qu'elle ne comporte pas moins de cinq considérants ;

- la réalité du projet est incontestable dès lors que la commune de Gouvernes souhaite réaliser une opération prévoyant la création de logements prévue dans le secteur 2 de l'orientation d'aménagement et de programmation n° 1 du plan local d'urbanisme ;

- les dispositions du code de l'urbanisme ne soumettent aucunement la légalité d'une décision de préemption à la mention des modalités de financement de l'acquisition, ni à la preuve de la disponibilité des crédits budgétaires nécessaires.

La requête a été communiquée à M. K F et M. D I qui n'ont pas produit d'observations.

Par une lettre du 21 décembre 2022, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, de la période à laquelle il était envisagé d'appeler l'affaire à une audience et que l'instruction pourrait être close à partir du 16 janvier 2023 sans information préalable.

Une ordonnance portant clôture de l'instruction immédiate a été prise le 20 janvier 2023.

Par courrier du 23 janvier 2023, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen d'ordre public tiré de l'irrecevabilité des conclusions tendant à ce que le tribunal précise à la communauté d'agglomération de Marne-et-Gondoire les modalités d'application de l'article L. 213-8 du code de l'urbanisme.

Des observations ont été produites pour les requérants le 25 janvier 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme H,

- les conclusions de M. Grand, rapporteur public,

- et les observations de M. G et celles de Me Guillou, représentant la communauté d'agglomération de Marne-et-Gondoire.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 4 avril 2019, le maire de Gouvernes a délégué à la communauté d'agglomération de Marne-et-Gondoire l'exercice du droit de préemption urbain sur les parcelles situées en zone 1AU du plan local d'urbanisme au lieu-dit " Clos-Saint-Paires " à Gouvernes. M. et Mme G et M. et Mme J, propriétaires d'un terrain cadastré section AB n° 294 et n° 295 situé rue des Pierres à Gouvernes, sur lequel se trouve une maison, ont souhaité le vendre. Le 22 septembre 2021, leur notaire a adressé à la communauté d'agglomération de Marne-et-Gondoire une déclaration d'intention d'aliéner. Par une décision du 17 novembre 2021, le président de la communauté d'agglomération de Marne-et-Gondoire a décidé d'exercer le droit de préemption urbain sur les biens cadastrés et proposé leur acquisition au prix de 20 300 euros. Par le présent recours, M. et Mme G, M. et Mme J, en qualité de propriétaires, demandent au tribunal d'annuler la décision de préemption du 17 novembre 2021.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme : " Les communes dotées d'un plan d'occupation des sols rendu public ou d'un plan local d'urbanisme approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d'urbanisation future délimitées par ce plan, () " Aux termes de l'article L. 211-2 du même code, alors applicable : " Lorsque la commune fait partie d'un établissement public de coopération intercommunale y ayant vocation, elle peut, en accord avec cet établissement, lui déléguer tout ou partie des compétences qui lui sont attribuées par le présent chapitre. / Toutefois, la compétence d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, d'un établissement public territorial créé en application de l'article L. 5219-2 du code général des collectivités territoriales, ainsi que celle de la métropole de Lyon en matière de plan local d'urbanisme, emporte leur compétence de plein droit en matière de droit de préemption urbain () ". Aux termes du I de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales dans sa version applicable au litige : " La communauté d'agglomération exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences suivantes : () 2° En matière d'aménagement de l'espace communautaire : schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d'urbanisme, document d'urbanisme en tenant lieu et carte communale ; définition, création et réalisation d'opérations d'aménagement d'intérêt communautaire au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; organisation de la mobilité au sens du titre III du livre II de la première partie du code des transports, sous réserve de l'article L. 3421-2 du même code ; () ". Aux termes de l'article L. 5211-9 du même code : " Le président est l'organe exécutif de l'établissement public de coopération intercommunale. / (). / Il est seul chargé de l'administration, mais il peut déléguer par arrêté, sous sa surveillance et sa responsabilité, l'exercice d'une partie de ses fonctions aux vice-présidents et, en l'absence ou en cas d'empêchement de ces derniers ou dès lors que ceux-ci sont tous titulaires d'une délégation, à d'autres membres du bureau. () Le président de l'établissement public de coopération intercommunale peut, par délégation de son organe délibérant, être chargé d'exercer, au nom de l'établissement, les droits de préemption dont celui-ci est titulaire ou délégataire en application du code de l'urbanisme. () ".

3. D'une part, il résulte de la combinaison des dispositions précitées des articles L. 211-1, L. 211-2 du code de l'urbanisme et de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales qu'à la date de la décision attaquée, dans la commune de Gouvernes, laquelle était dotée d'un plan local d'urbanisme, et dont il n'est pas contesté qu'elle avait adhéré à la communauté d'agglomération de Marne-et-Gondoire, cette dernière était titulaire de la compétence en matière de droit de préemption urbain. Il ressort également des pièces du dossier que, par une délibération n° 2020-110 du 7 décembre 2020, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération de Marne-et-Gondoire a donné délégation au président de cet établissement pour exercer, au nom de ce dernier, les droits de préemption.

4. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que le droit de préemption urbain a été institué sur les zones urbaines (U, UA et UB) et la zone d'urbanisation future (1AU) de Gouvernes par une délibération du conseil municipal n° 09-2019 du 4 avril 2019 et que l'exercice du droit de préemption urbain sur les parcelles situées au lieu-dit " Clos-Saint-Paires " à Gouvernes a été délégué à la communauté d'agglomération de Marne-et-Gondoire par une délibération n° 10-2019 du conseil municipal de Gouvernes du 4 avril 2019 qui a été acceptée par décision du bureau de la communauté d'agglomération de Marne-et-Gondoire du 16 septembre 2019. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision litigieuse a été signée par une autorité incompétente manque en fait.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme : " Toute aliénation visée à l'article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. (). / Lorsqu'il envisage d'acquérir le bien, le titulaire du droit de préemption transmet sans délai copie de la déclaration d'intention d'aliéner au responsable départemental des services fiscaux. La décision du titulaire fait l'objet d'une publication. Elle est notifiée au vendeur, au notaire et, le cas échéant, à la personne mentionnée dans la déclaration d'intention d'aliéner qui avait l'intention d'acquérir le bien. Le notaire la transmet aux titulaires de droits d'emphytéose, d'habitation ou d'usage, aux personnes bénéficiaires de servitudes, aux fermiers et aux locataires mentionnés dans la déclaration d'intention d'aliéner. () ". Aux termes de l'article R. 213-9 du code de l'urbanisme : " Lorsque l'aliénation est envisagée sous une forme ou une modalité autre que celle prévue à l'article précédent, le titulaire du droit de préemption notifie au propriétaire : / a) Soit sa décision de renoncer à l'exercice du droit de préemption ; / b) Soit son offre d'acquérir le bien à un prix qu'il propose et, à défaut d'acceptation de cette offre, son intention de faire fixer le prix du bien par la juridiction compétente en matière d'expropriation ; ce prix est exclusif de toute indemnité accessoire, et notamment de l'indemnité de réemploi. En cas de vente envisagée moyennant le paiement d'une rente viagère et une contrepartie en nature, le titulaire du droit de préemption et, le cas échéant, la juridiction compétente en matière d'expropriation doivent respecter les conditions de paiement proposées. Toutefois, le titulaire peut proposer, et la juridiction fixer, la révision du montant de cette rente et du capital éventuel ".

6. Il résulte des dispositions précitées de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme que les propriétaires qui ont décidé de vendre un bien susceptible de faire l'objet d'une décision de préemption doivent savoir de façon certaine, au terme du délai de deux mois imparti au titulaire du droit de préemption pour en faire éventuellement usage, s'ils peuvent ou non poursuivre l'aliénation entreprise. Dans le cas où le titulaire du droit de préemption décide de l'exercer, les mêmes dispositions imposent que la décision de préemption soit notifiée au propriétaire intéressé. La réception de la décision par le propriétaire intéressé constitue, par suite, une condition de la légalité de la décision de préemption.

7. Les requérants soutiennent que la décision attaquée ne leur a pas été régulièrement notifiée dès lors que la communauté d'agglomération de Marne-et-Gondoire s'est bornée à notifier sa décision au notaire alors qu'ils avaient demandé dans le formulaire Cerfa que la décision soit notifiée aux vendeurs. Toutefois, il est constant que le formulaire Cerfa qui a été joint à la déclaration d'intention d'aliéner adressé à la communauté d'agglomération de Marne-et-Gondoire le 22 septembre 2022 précise que toutes les décisions relatives à l'exercice du droit de préemption devront être notifiées à l'adresse du mandataire, c'est-à-dire le notaire, qui a signé la déclaration d'intention d'aliéner concernant les biens litigieux, où les propriétaires ont fait élection de domicile. La circonstance qu'un formulaire Cerfa, à supposer qu'il s'agisse du seul formulaire Cerfa adressé à la communauté d'agglomération de Marne-et-Gondoire, mentionne également que les décisions doivent être notifiées à l'adresse des propriétaires ne remet pas en cause l'élection de domicile faite par les propriétaires à l'adresse de leur notaire. Dans ces circonstances et dès lors que les requérants ne contestent pas que la décision attaquée a été reçue par leur notaire le 22 novembre 2021, ce qui leur a d'ailleurs permis d'adresser à la communauté d'agglomération un recours gracieux dès le 24 novembre 2021, les requérants n'établissent pas que la notification de la décision de préemption à leur seul notaire a été faite irrégulièrement et les a privés d'une garantie dans la procédure de préemption. Par suite, le moyen soulevé doit être écarté.

8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau et à permettre l'adaptation des territoires au recul du trait de côte, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / () / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé () ".

9. Il ressort des pièces du dossier que la décision attaquée indique que le droit de préemption est exercé pour la réalisation d'une opération d'aménagement visant à réaliser des logements situés chemin du Clos Saint-Paires à Gouvernes. Elle précise que les parcelles concernées sont localisées en zone naturelle et à urbaniser figurant dans le périmètre de l'orientation d'aménagement et de programmation n° 1 " Le Clos Saint-Paires " fixée par le plan local d'urbanisme qui vise à maîtriser le développement de nouveaux secteurs d'urbanisation compatible avec les orientations du schéma de cohérence territoriale, notamment par la création de logements avec des typologies variées, une intégration paysagère et un traitement qualitatif des eaux pluviales. La décision litigieuse énonce donc les motifs de fait de la préemption attaquée et, en particulier, a mis les requérants à même de connaître le projet en vue duquel le droit de préemption est exercé. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisante motivation en fait de la décision attaquée doit être écarté comme manquant en fait.

10. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 300-1 du même code : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser la mutation, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, notamment en recherchant l'optimisation de l'utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser. / () ". Il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption.

11. Ainsi qu'il a été exposé au point 9, la décision attaquée relève que, d'une part, les parcelles concernées sont localisées en zone naturelle et à urbaniser figurant dans le périmètre de l'orientation d'aménagement et de programmation n° 1 " Le Clos Saint-Paires " fixée par le plan local d'urbanisme qui vise à maîtriser le développement de nouveaux secteurs d'urbanisation compatible avec les orientations du schéma de cohérence territoriale, notamment par la création de logements avec des typologies variées, une intégration paysagère et un traitement qualitatif des eaux pluviales et, d'autre part, que ces biens sont susceptibles de participer à la réalisation d'une opération d'aménagement portant sur la création de logements situés chemin du Clos Saint-Paires à Gouvernes. Il ressort également des pièces du dossier que l'opération d'aménagement a été reconnue d'intérêt communautaire par une délibération du conseil de la communauté d'agglomération de Marne-et-Gondoire du 27 mars 2017. Ainsi, cette opération a pour objectif de proposer des typologies de logements variées, de favoriser la mixité sociale avec la réalisation de 25 % de logements locatifs sociaux et de participer aux objectifs fixés par le projet d'aménagement et de développement durables visant à protéger et à valoriser le territoire communal ainsi qu'à assurer un développement urbain équilibré et maîtrisé. Si les requérants font valoir qu'aucun projet n'a été présenté en commission urbanisme-aménagement et qu'aucun projet n'a été présenté en conseil municipal ou en conseil communautaire de sorte que le projet n'est pas réel à la date de la décision attaquée, les caractéristiques du projet n'ont pas à être précisément définies à la date à laquelle la décision de préemption a été prise. Ainsi, la communauté d'agglomération de Marne-et-Gondoire justifiait, à la date de la décision attaquée, d'un projet réel entrant dans les prévisions de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de ce que la réalité d'un projet justifiant la préemption n'est pas établie doit être écarté.

12. En dernier lieu, la circonstance qu'il n'est pas établi que la communauté d'agglomération de Marne-et-Gondoire disposerait des crédits budgétaires nécessaires est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée. Par suite, le moyen doit être écarté comme inopérant.

13. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation des requérants doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'injonction et de communication de jugement :

14. En premier lieu, il n'appartient pas au tribunal administratif de préciser à la communauté d'agglomération de Marne-et-Gondoire les modalités d'application de l'article L. 213-8 du code de l'urbanisme. Par suite, ces conclusions sont irrecevables et ne peuvent qu'être rejetées.

15. En second lieu, aux termes de l'article R. 751-12 du code de justice administrative : " Copie de la décision d'un tribunal administratif, d'une cour administrative d'appel ou du Conseil d'État qui prononce l'annulation d'un acte constituant une pièce justificative du paiement de dépenses publiques est transmise sans délai au directeur départemental ou, le cas échéant, régional des finances publiques du département dans lequel a son siège l'autorité qui a pris l'acte en cause ".

16. Par voie de conséquence du rejet des conclusions à fin d'annulation, les conclusions des requérants à fin de communication du présent jugement au directeur départemental des finances publiques, dans les conditions prévues par l'article R. 751-12 du code de justice administrative, doivent être rejetées.

Sur les frais liés à l'instance :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté d'agglomération de Marne-et-Gondoire qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que les requérants, qui n'ont en tout état de cause pas recouru au ministère d'avocat, demandent au titre des frais liés au litige. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge solidaire des requérants la somme de 1 500 euros à verser à la communauté d'agglomération de Marne-et-Gondoire au titre des mêmes dispositions.

18. La présente instance n'a donné lieu à aucun dépens. Dès lors, les conclusions en ce sens des requérants doivent être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. et Mme G et de M. et Mme J est rejetée.

Article 2 : M. et Mme G et M. et Mme J verseront solidairement à la communauté d'agglomération de Marne-et-Gondoire une somme totale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B et Mme C G, désignés représentants uniques pour l'ensemble des requérants, à la communauté d'agglomération de Marne-et-Gondoire, à la commune de Gouvernes et à M. K F et M. D I.

Délibéré après l'audience du 24 mars 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Mullié, présidente,

Mme Jeannot, première conseillère,

Mme Blanc, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 avril 2023.

La rapporteure,

F. HLa présidente,

N. MULLIE

La greffière,

C. ROUILLARD

La République mande et ordonne au préfet de Seine-et-Marne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière