Tribunal Administratif de MELUN — Décision N° TA77-2202752

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 18 mars 2022 et le 3 septembre 2022, M. D C demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 4 janvier 2022 par laquelle le directeur de l'institut le Val Mandé l'a informé que sera mise à sa charge la somme de 6 443,17 euros au titre de la remise en état et de l'occupation sans titre d'un logement situé au 11 rue Mongenot à Saint-Mandé (Val-de-Marne) ;

2°) d'annuler le titre exécutoire du 3 février 2022 émis à son encontre par le directeur de l'institut le Val Mandé pour le recouvrement de cette créance de 6 443,17 euros ;

3°) de le décharger de l'obligation de payer cette somme.

Il soutient que :

S'agissant de la décision du 4 janvier 2022 :

- elle a été signée par une autorité incompétente ;

- elle est insuffisamment motivée ;

- elle est entachée d'un vice de procédure dès lors que son édiction n'a pas été précédée d'une procédure contradictoire ;

- elle est fondée sur des faits matériellement inexacts dès lors, d'une part, qu'il n'a pas occupé sans titre le logement et, d'autre part, qu'il n'a pas dégradé les lieux ;

-elle est entachée d'une erreur de qualification juridique dès lors que les montants mis à sa charge sont disproportionnés ;

-elle est entachée d'un détournement de pouvoir.

S'agissant du titre exécutoire du 3 février 2022 :

-il est irrégulier dès lors qu'il ne comporte pas la signature de son auteur ;

-il est entaché d'un vice de procédure dès lors que le directeur départemental des finances publiques aurait dû être consulté afin de fixer la valeur locative ;

-la créance est fondée sur des faits matériellement inexacts ;

- elle est entachée d'une erreur de droit dès lors que le directeur général n'est pas compétent pour fixer la valeur locative mensuelle ;

-elle est entachée d'une erreur de qualification juridique dès lors que les montants mis à sa charge sont disproportionnés ;

-la décision est entachée d'un détournement de pouvoir.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 4 août 2022 et le 5 octobre 2022, l'institut le Val Mandé, représenté par Me Minaud, conclut au rejet de la requête et demande à ce que soit mise à la charge de M. C la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens soulevés par M. C ne sont pas fondés.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions à fin d'annulation de la décision du 4 janvier 2022,

laquelle est une mesure préalable à l'émission du titre exécutoire du 3 février 2022, et ne constitue pas une décision faisant grief.

Par ordonnance du 31 janvier 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 4 mars 2024.

L'institut le Val Mandé a été invité, en application de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative, à produire des éléments ou des pièces en vue de compléter l'instruction.

Des pièces présentées par l'institut le Val Mandé ont été enregistrées le 26 mars 2025 et communiquées sur le fondement des mêmes dispositions.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l'action sociale et des familles ;

-le code général de la propriété des personnes publiques ;

-le code des relations entre le public et l'administration ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Tiennot,

- les conclusions de M. Pradalié, rapporteur public,

- et les observations de Me Minaud, représentant l'institut le Val-Mandé.

Considérant ce qui suit :

1. M. D C était cadre socio-éducatif au sein de l'établissement public local social et médico-social nommé " Institut le Val Mandé " et bénéficiait à ce titre d'une concession de logement pour nécessité absolue de service depuis le 1er décembre 2013. Ayant quitté ces fonctions, cette concession a pris fin à compter du 30 août 2021. Par un courrier du 4 janvier 2022, le directeur de l'institut le Val Mandé a informé M. C qu'il envisageait de mettre à sa charge le paiement de la somme de 6 443,17 euros au titre de l'occupation sans titre de ce logement pour une durée de 41 jours et de sa remise en état. Par un titre exécutoire du 3 février 2022, le directeur de l'institut le Val Mandé a procédé au recouvrement de cette créance. Par la présente requête, M. C demande l'annulation de ces deux actes et la décharge de l'obligation de payer la somme y afférent.

Sur les conclusions à fin d'annulation de l'acte du 4 janvier 2022 :

2. L'acte du directeur de l'institut le Val Mandé du 4 janvier 2022, qui annonce l'émission d'un titre exécutoire pour un montant de 6 443,17 euros, a pour seul objet de porter à la connaissance de M. C l'objet et le détail du montant et de l'exigibilité des sommes dues par lui. Cet acte constitue ainsi un acte préalable à l'émission d'un titre exécutoire et est, dès lors, insusceptible de recours, de telle sorte que les conclusions à fin d'annulation présentées par M. C à son encontre sont irrecevables et ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'annulation du titre exécutoire du 3 février 2022 :

En ce qui concerne la régularité du titre :

3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci ".

4. Le titre exécutoire du 3 février 2022 indique qu'il émane de l'ordonnateur

M. A B, directeur général de l'institut le Val Mandé. S'il est vrai que le titre ne comporte pas de signature manuscrite ou électronique de son auteur, il mentionne toutefois son prénom, son nom et sa qualité. En outre, il est constant que le titre exécutoire a été notifié à M. C accompagné de la lettre du 4 janvier 2022 détaillant les créances et l'informant de l'émission d'un titre exécutoire qui, elle, comporte les noms, prénoms, qualité et signature de M. B, alors au demeurant que le requérant, qui était cadre socio-éducatif de l'établissement, ne pouvait ignorer son identité. Ainsi, dans les circonstances de l'espèce, M. C a été mis en mesure d'identifier sans ambiguïté l'auteur de la décision, de telle sorte que l'absence de la signature n'était pas de nature à affecter la régularité du titre exécutoire litigieux.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, applicable au présent litige : " Toute créance liquidée faisant l'objet () d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation () ". En vertu de ces dispositions, une personne publique ne peut mettre en recouvrement une créance sans indiquer, soit dans le titre lui-même, soit par une référence précise à un document joint à ce titre ou précédemment adressé au débiteur, les bases et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde pour mettre les sommes en cause à la charge de ce débiteur.

6. A supposer que M. C ait entendu diriger le moyen tiré du défaut de motivation à l'encontre du titre exécutoire, il ressort en tout état de cause des pièces du dossier que le titre fait référence à la décision n° DG 2022-01, laquelle comporte les visas de droit et de faits constituant le fondement de la créance et détaille ses deux bases de liquidation et ses modalités de calcul. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation du titre exécutoire doit être écarté.

7. En troisième lieu, d'une part, aucune disposition législative ou réglementaire n'impose à l'autorité gestionnaire du domaine public de respecter une procédure contradictoire avant de fixer le montant de l'indemnité due par l'occupant irrégulier. D'autre part, s'agissant des frais de remise en état du domaine, il résulte de l'instruction que l'état des lieux de sortie a été, en tout état de cause, réalisé le 12 octobre 2021, en présence de M. C, et qu'il ressort du procès-verbal d'huissier qu'il n'a pas fait d'observations. En outre, l'intéressé s'est vu notifier l'état des lieux de sortie du logement par un courrier du 4 janvier 2022, avant l'émission du titre exécutoire du 3 février 2022, de telle sorte qu'il aurait pu présenter des observations à cette occasion. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des droits de la défense doit être écarté.

8. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 2124-74 du code général de la propriétaire des personnes publiques : " L'occupant qui ne peut justifier d'un titre est susceptible de faire l'objet d'une mesure d'expulsion. / En outre, pour toute la période pendant laquelle il occupe les locaux sans titre, notamment dans le cas où son titre est venu à expiration, il est astreint au paiement d'une redevance fixée par le directeur départemental des finances publiques, égale à la valeur locative réelle des locaux occupés. Cette redevance est majorée de 50 % pour les six premiers mois, de 100 % au-delà. ".

9. Si M. C soutient qu'en application de ces dispositions, le directeur de l'institut le Val Mandé aurait dû saisir le directeur départemental des finances publiques pour fixer la valeur locative du logement et, ainsi, le montant de l'indemnité d'occupation sans titre mise à sa charge, ces dispositions ne s'appliquent qu'à l'occupation du domaine public de l'Etat et de ses établissements publics. Aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoit la saisine du directeur départemental des finances publiques afin de fixer l'indemnité d'occupation sans titre des logements octroyés pour nécessité absolue de service par un établissement public local social et médico-social. Par suite, le moyen est inopérant et doit être écarté.

En ce qui concerne le bien-fondé de la créance :

S'agissant de l'indemnité pour occupation sans titre du domaine public :

10. Une personne publique est fondée à réclamer à l'occupant sans titre de son domaine public, au titre de la période d'occupation irrégulière, une indemnité compensant les revenus qu'elle aurait pu percevoir d'un occupant régulier pendant cette période. A cette fin, elle est fondée à demander le montant des redevances qui auraient été appliquées si l'occupant avait été placé dans une situation régulière, soit par référence à un tarif existant, lequel doit tenir compte des avantages de toute nature procurés par l'occupation du domaine public, soit, à défaut de tarif applicable, par référence au revenu, tenant compte des mêmes avantages, qu'aurait pu produire l'occupation régulière de la partie concernée du domaine public.

11. En premier lieu, M. C soutient que la créance repose sur des faits manifestement erronés dès lors qu'il n'a pas occupé irrégulièrement le logement à l'issue de la convention, l'institut le Val Mandé n'ayant pas été diligent pour la fixation d'une date d'état des lieux de sortie. Toutefois, l'article 4 de la concession du 2 décembre 2013, par laquelle le logement a été accordé à M. C, stipule que la concession prend fin lorsque l'agent cesse d'occuper les fonctions pour lesquels le logement lui a été attribué. Ainsi, M. C, qui a cessé d'exercer ses fonctions le 29 août 2021, ne disposait plus d'un titre d'occupation du domaine public à compter du 30 août 2021. Or, il résulte de l'instruction que M. C n'a restitué les clés du logement que le 10 octobre 2021, soit 41 jours après l'expiration de son titre. Les circonstances que l'administration aurait tardé à fixer une date d'état des lieux de sortie, que l'intéressé ait été en congés ou locataire d'un autre bien, sont sans incidence sur le fait que, n'ayant pas restitué les clés avant le 10 octobre 2021, il occupait irrégulièrement les lieux jusqu'à cette date. En outre, si M. C soutient qu'il disposait d'un délai de trois mois pour quitter les lieux à l'expiration de la concession, ce délai, mentionné à l'article 10 de la concession, ne s'applique que pour les cas où il aurait été mis fin à la concession avant son terme et n'était ainsi pas applicable en l'espèce. Par suite, il résulte de ce qui précède que, dès lors que M. C était occupant sans titre du domaine public de l'institut le Val Mandé du 30 août 2021 au 10 octobre 2021, l'institut le Val Mandé a pu, sans commettre d'erreur de fait, légalement mettre à sa charge une indemnité d'occupation sans titre pour cette période.

12. En deuxième lieu, M. C soutient que l'indemnité mise à sa charge est disproportionnée dès lors qu'elle se fonde sur une estimation erronée de la valeur locative du logement. Il résulte toutefois de l'instruction que l'institut le Val Mandé, qui pouvait légalement se fonder sur cette appréciation, a fait estimer la valeur locative du bien par une agence immobilière entre 1 900 euros et 2 200 euros par mois hors charge. Ainsi, en retenant une valeur locative mensuelle de 1 900 euros pour estimer le revenu qu'aurait pu produire l'occupation régulière du logement litigieux, l'institut le Val Mandé n'a pas fixé une indemnité manifestement disproportionnée à l'objectif poursuivi.

13. En dernier lieu, lorsque l'autorité gestionnaire du domaine public n'a pas mis l'occupant irrégulier en demeure de quitter les lieux, ne l'a pas invité à régulariser sa situation ou a entretenu à son égard une ambiguïté sur la régularité de sa situation, ces circonstances, si elles ne sauraient faire obstacle, dans son principe, au droit du gestionnaire du domaine public à la réparation du dommage résultant de cette occupation irrégulière, sont de nature, le cas échéant, à constituer une cause exonératoire de la responsabilité de l'occupant, dans la mesure où ce comportement du gestionnaire serait constitutif d'une faute.

14. Il résulte de l'instruction que la décision de placement en détachement de M. C à compter du 30 août 2021 est intervenue le 29 juin 2021, de telle sorte que tant l'institut le Val Mandé que M. C étaient informés, à cette date, que la concession de logement expirerait le

30 août 2021. Or, aucune demande n'a été formulée par l'institut le Val Mandé à M. C avant un courriel adressé sur la boite électronique professionnelle de ce dernier le 16 août 2021, soit plusieurs semaines après la décision de placement en détachement et pendant les congés estivaux. En outre, il ne résulte pas de l'instruction que l'institut le Val Mandé ait été diligent dans la fixation d'une date d'état des lieux avant l'expiration du titre, notamment en contactant M. C sur son téléphone mobile professionnel, dont il résulte de l'instruction qu'il n'a été restitué que le

23 août 2021. Enfin, alors qu'il est constant que M. C a fait connaître ses nouvelles coordonnées le 10 septembre 2021, un mois s'est écoulé entre cette information et la fixation d'une date pour réaliser l'état des lieux. Ainsi, si M. C n'a pas été diligent dans la régularisation de sa situation, il résulte de ce qui précède que l'institut le Val Mandé n'a pas été davantage diligent pour permettre à M. C de quitter les lieux, de telle sorte qu'il a commis une faute de nature à exonérer la responsabilité de M. C à hauteur de 50%. Par suite, il y a d'annuler le titre exécutoire litigieux en ce qu'il fixe une indemnité d'occupation irrégulière du domaine public excédant 1 298,34 euros.

S'agissant des frais de remise en état :

15. Les travaux de réparation et d'entretien d'un logement de fonction attribué par nécessité absolue de service sont, en principe, à la charge de la collectivité propriétaire de ce logement. Il en va toutefois autrement si la personne publique propriétaire arrête une mesure précisant la nature des travaux à la charge respective de la collectivité propriétaire et de l'agent public logé ou si les travaux à entreprendre résultent d'un comportement imputable à l'occupant. En particulier, si les obligations de l'agent ne s'étendent pas à la remise à neuf des peintures atteintes par la vétusté d'occupation, elles impliquent en revanche que celui-ci prenne en charge les dégradations intervenues de son fait.

16. En premier lieu, il résulte du procès-verbal d'huissier du 12 octobre 2021, valant état des lieux de sortie du logement, que trois des portes du logement présentent d'importants renfoncements et sont en mauvais état, de telle sorte que, dès lors que leur dégradation excède l'usure liée à une occupation normale du logement, leur remise en état doit être mise à la charge de M. C. Il résulte du devis du 21 novembre 2022 produit par l'institut le Val Mandé que le remplacement des trois portes est évalué à 960 euros. Or, l'état des lieux d'entrée dans le logement indiquant qu'en 2013, les portes étaient déjà à l'état d'usage, il n'appartient pas à M. C de financer leur remise à neuf, mais seulement les réparations qui lui incombent, de telle sorte qu'un coefficient de vétusté de 50% doit être appliqué. Enfin, si l'institut le Val Mandé se prévaut, au titre du remplacement des portes intérieures dégradées, de la somme de 375 euros au titre des barres de seuil des portes, de 350 euros au titre d'une crémone et de 650 euros au titre du remplacement des plinthes, il ne résulte pas du procès-verbal d'huissier que l'usure de celles-ci excédait l'usure liée à un usage normal du logement. Par suite, l'institut le Val Mandé a fait une appréciation manifestement erronée en fixant à un montant supérieur à 480 euros le montant de l'indemnité due au titre de la réparation des portes intérieures du logement.

17. En deuxième lieu, il résulte également du procès-verbal d'huissier que les plaques vitrocéramiques et le four sont hors d'usage, les deux éléments présentant des fissures et dégradations imputables à M. C et excédant l'usure liée à un usage normal. Il ne résulte pas de l'instruction, en particulier du devis mentionnant un remplacement des plaques vitrocéramiques pour un montant de 375 euros, que l'institut le Val Mandé a commis une erreur manifeste dans l'appréciation de son préjudice sur ce point en fixant la créance à hauteur de 861 euros.

18. En dernier lieu, il résulte du procès-verbal d'huissier que le logement a été restitué dans un état de saleté, alors même que l'article 9 de la concession stipule que le logement doit être nettoyé correctement avant restitution. Si l'institut le Val Mandé a ainsi pu légalement mettre à la charge de M. C des frais de nettoyage, la somme de 1 016,50 euros apparaît manifestement disproportionnée au préjudice subi, alors en particulier que l'établissement public ne produit aucune facture relative au ménage et que le devis du 21 novembre 2022 fait apparaitre une estimation à hauteur de 450 euros pour la réalisation d'un nettoyage de fin de chantier. Il doit ainsi être fait une juste appréciation de l'indemnité pour nettoyage du logement en la fixant à hauteur de 100 euros.

19. Il résulte de ce qui précède que le titre exécutoire doit être annulé en tant qu'il fixe une indemnité de remise en état du logement excédant 1 441 euros.

S'agissant du détournement de pouvoir :

20. Il ne résulte pas de l'instruction, et en particulier des échanges de courriels et de la chronologie des faits, que le titre exécutoire litigieux aurait été entaché d'un détournement de pouvoir.

Sur les conclusions à fins de décharge :

21. Il résulte de tout ce qui précède que M. C est fondé à demander la décharge partielle de sa créance, pour la somme excédant 2 739,34 euros.

Sur les frais liés au litige :

22. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. C la somme demandée par l'institut le Val Mandé sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Le titre exécutoire du 3 février 2022 est annulé en tant qu'il met à la charge de M. C le paiement d'une somme excédant 2 739,34 euros.

Article 2 : M. C est déchargé de l'obligation de payer la somme excédant 2 739,34 euros.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. D C et à l'institut le Val Mandé.

Délibéré après l'audience du 28 avril 2025, à laquelle siégeaient :

M. Lalande, président,

Mme Tiennot, première conseillère,

Mme Arassus, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 mai 2025.

La rapporteure,

S. TIENNOT Le président,

D. LALANDE

La greffière,

C. KIFFER

La République mande et ordonne au préfet du Val-de-Marne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,