Tribunal Administratif de MELUN — Décision N° TA77-2300197

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 9 janvier 2023, la société Entreprise Boraine de Mécanique, représentée par Me Rocher-Thomas, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 8 décembre 2022 par laquelle la directrice des achats publics de Météo-France a prononcé la résiliation de l'accord-cadre n° 2136F0156 relatif à la fourniture de supports pour stations automatiques et capteurs associés ;

2°) d'ordonner la reprise des relations contractuelles ;

3°) de mettre à la charge de Météo-France la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La société Entreprise Boraine de Mécanique soutient que :

- sa requête est recevable ;

- la lettre portant mise en demeure du 12 septembre 2022 et la lettre portant résiliation de l'accord-cadre du 8 décembre 2022 sont entachées d'incompétence du signataire ;

- la décision de résiliation attaquée est irrégulière dès lors qu'elle porte sur d'autres éléments que ceux identifiés dans la lettre portant mise en demeure du 12 septembre 2022 relatifs à la livraison de l'ensemble des postes commandés désignés sous les seules références 36/2021/002194, 36/2022/00000584 et 36/20220001583 ;

- les griefs invoqués ne peuvent pas être qualifiés de faute justifiant la résiliation ; ils ne sont pas d'une gravité suffisante pour entraîner la résiliation ; la décision attaquée reconnait expressément que les griefs sont en partie imputables à la situation économique internationale ; la décision attaquée est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation quant à la gravité de la situation économique mondiale et à ses conséquences sur ses conditions de production ;

- la décision attaquée est disproportionnée par rapport à l'objet de la mise en demeure et au regard des prétendues fautes relevées ; en tout état de cause, les griefs tendant à l'aspect des emballages d'expédition ne sauraient être qualifiés de faute de nature à justifier la résiliation ; de même, les pièces manquantes, exclusivement de la boulonnerie, ont fait l'objet d'envois distincts dans un délai raisonnable palliant cet oubli et ne sauraient être qualifiés de faute de nature à justifier la résiliation ;

- les circonstances de l'espèce auraient dû conduire Météo-France non pas à prononcer la résiliation mais à en adapter les délais d'exécution :

* la situation réunit les conditions de la force majeure l'exonérant ainsi de toute faute de nature à justifier la résiliation de l'accord-cadre litigieux ;

* elle peut se prévaloir de la circulaire du 27 mars 2022 conformément à l'article L. 312-36 du code des relations entre le public et l'administration ; or, les dispositions de la circulaire n'ont pas été prises en compte lors de l'édiction de la décision de résiliation attaquée ; elle subit un contexte économique singulier qui bouleverse l'économie du contrat et les possibilités d'exécution de l'accord-cadre ; d'une part, les prix à la production en Belgique et en France ont explosé rendant plus onéreux et plus difficile la production et la bonne exécution de l'accord-cadre ; d'autre part, l'approvisionnement en matières premières et en composants a été rendu plus difficile ; enfin, elle a connu des problèmes tenant à la main d'œuvre : démission du personnel avec de grandes difficultés de remplacement et de formation ;

* en refusant d'adapter les délais d'exécution en les prolongeant, au regard de toutes ces circonstances, Météo-France a commis une erreur de droit et une erreur manifeste d'appréciation ;

* Météo-France a manqué au principe de loyauté des relations contractuelles dès lors que, malgré les difficultés économiques et matérielles avérées qu'elle a rencontrées, il a décidé de minorer celles-ci et d'écarter toute mesure d'adaptation.

Par un mémoire en défense enregistré le 17 février 2023, Météo-France, établissement public administratif, représenté par Me Pichon, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société Entreprise Boraine de Mécanique la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Météo-France soutient que :

- les courriers portant mise en demeure et résiliation ne sont pas entachés d'incompétence ; la présidente-directrice générale de Météo-France a, par décision du 18 décembre 2019 portant délégation de signature dans sa version consolidée à la date du 1er mars 2022, donné délégation de signature à M. Gonzalez, secrétaire général, pour les marchés, contrats, conventions et avenants d'un montant inférieur à un million d'euros TTC, et en cas d'absence ou d'empêchement de celui-ci, la délégation est donnée à Mme D, directrice des achats, et M. C, chef du département " techniques, réseaux, logistique " ;

- la décision attaquée n'est pas entachée d'irrégularité ; l'intégralité des manquements reprochés à la société EBM ont été énoncés dans la lettre de mise en demeure, et en particulier celui lié aux retards de livraison, et non seulement la livraison de l'ensemble des postes commandés désignés ;

- l'accord-cadre litigieux comportait une clause prévoyant que tout manquement dans la réalisation des obligations contractuelles était susceptible de justifier une résiliation pour faute ; la société EBM a commis plusieurs manquements répétés à ses obligations contractuelles ; en ce qui concerne les commandes 2021, elles sont toutes renseignées comme en " engagement des 42 jours non tenu " avec des répercussions sur son activité pour toutes à l'exception de la commande n° 36/2021/0002197 du 8 septembre 2021 ; il en va de même sur les commandes de 2022 ; le cumul des manquements relevés relève d'une insuffisance grave et répétée dans l'exécution des obligations contractuelles de la société EBM ;

- la résiliation ne présente pas un caractère disproportionné ; les prestations ont été exécutées en méconnaissance des stipulations contractuelles ; sur l'intégralité des commandes en 2021, il est reproché à la société requérante une qualité du conditionnement très variable et plutôt une prestation d'emballage de mauvaise qualité, aussi des livraisons partielles pour lesquels les postes ont été livrés incomplets ; en 2022, si la qualité de l'emballage a pu être améliorée sur certaines commandes, les livraisons non conformes ou incomplètes se sont poursuivies sur la quasi-totalité des commandes ; ces manquements compromettent les intérêts du service dont elle a la charge, générant d'importants retards de déploiement sur différents équipements et des budgets alloués non dépensés ;

- la société EBM ne peut pas se prévaloir d'une quelconque faute majeure dès lors qu'elle n'a adressé aucune demande dans les délais contractuels d'exécution en ce sens alors qu'une telle procédure est prévue par les pièces contractuelles et notamment le cahier des clauses administratives générales applicables aux marchés publics industriels rendu applicable par le CCAP du marché litigieux ; par ailleurs, le CCAG n'exclut pas la résiliation pour faute même en cas de force majeure ; de même, la force majeure permet uniquement au cocontractant de se libérer de ses obligations contractuelles ou à s'exonérer de sa responsabilité contractuelle mais non de justifier ses inexécutions à l'occasion d'une action en reprise des relations contractuelles ; en tout état de cause, la force majeure n'était pas caractérisée en l'espèce :

* concernant les difficultés de personnel et de main d'œuvre : la condition d'extériorité aux parties fait défaut eu égard aux liens qui unissent le cocontractant et son personnel ; le turn-over fait par ailleurs partie de la vie d'une entreprise et ne présente aucun caractère d'imprévisibilité et d'irrésistibilité ;

* concernant la tension sur les approvisionnements : elle remonte à la crise sanitaire de 2020, soit bien avant la conclusion de l'accord-cadre ; l'augmentation des prix à la production et les difficultés d'approvisionnement en matières premières et composants n'étaient donc pas imprévisibles pour un opérateur économique tel que la société EBM ;

* au surplus, en se contentant de procéder par voie d'affirmations, la société EBM ne démontre pas qu'elle subit effectivement les difficultés qu'elle invoque ;

- la société EBM ne peut pas se prévaloir des mécanismes spéciaux d'allongement des délais dès lors qu'elle n'a pas actionné les clauses contractuelles prévues en temps utile pour faire valoir ses difficultés d'exécution dans les délais contractuels ; en tout état de cause, les mécanismes spéciaux ne peuvent être utilement invoqués par la société requérante compte tenu des manquements qui ont justifié la résiliation du contrat qui sont liés au non-respect des stipulations du contrat conclu ; la société EBM n'établit ni même n'allègue que les manquements qui lui sont reprochés dans la résiliation résulteraient d'une pénurie de matières premières ou d'une hausse de ses coûts ; au contraire, elle confirme dans ses écritures que les manquements qui lui sont reprochés sont notamment liés à des oublis de sa part ;

- si la société EBM entend invoquer un bouleversement de l'économie du contrat, la mise en œuvre de la théorie de l'imprévision n'aurait pas remédié aux difficultés liée aux modalités de livraison des prestations ;

- il a consenti de nombreux efforts pour remédier à la situation et aux carences de la société requérante ; alors que l'ensemble des commandes a été affecté depuis la notification du marché, entraînant d'importants retards de déploiement, la résiliation n'est intervenue qu'à la fin de l'année 2022, soit plus d'un an après le début de l'exécution du contrat, témoignant d'une particulière bienveillance de sa part à l'égard de la société EBM ;

- en tout état de cause, les vices invoqués par la société EBM ne pourraient pas être regardés comme d'une gravité suffisante pour permettre d'envisager la reprise des relations contractuelles ;

- de même, l'éventuelle reprise des relations contractuelles porterait une atteinte excessive à l'intérêt général, à la mission de service public dont il a la charge ; les manquements constatés entraîner pour lui des contraintes de suivi technique et logistique et compromettent la bonne réalisation de ses missions eu égard aux importants retards de déploiement qu'ils impliquent ; par ailleurs, la particulière incurie de la société EBM a conduit à une perte de confiance dans sa capacité à exécuter les prestations du marché, ce qui caractérise la détérioration des relations entre les parties faisant obstacle à toute reprise des relations contractuelles.

En application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, la clôture de l'instruction a été fixée au 15 février 2024, par une ordonnance du même jour.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- l'arrêté du 16 septembre 2009 portant approbation du cahier des clauses administratives générales applicables aux marchés publics industriels ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme G,

- les conclusions de Mme Leboeuf, rapporteur publique ;

- les observations de Me Migault, représentant de la EBM.

Considérant ce qui suit :

1. Météo-France, établissement public de l'Etat placé sous la tutelle du ministre chargé des transports, chargé du service de la météorologie et de la climatologie en France, a conclu le 6 septembre 2021 avec la société Entreprise Boraine de Mécanique (EBM ci-après) un accord-cadre portant sur la fourniture de supports pour les stations automatiques et capteurs associés pour une durée ferme de quatre ans. Le 12 septembre 2022, Météo-France a mis en demeure la société EBM de procéder dans un délai de 15 jours à la livraison de l'ensemble des postes des commandes 36/2021/002194 du 7 septembre 2021, 36/2022/00000584 du 15 mars 2022 et 36/20220001583 du 15 juin 2022. Par un courrier du 8 décembre 2022, Météo-France a décidé de résilier l'accord-cadre pour faute. La société EBM demande au tribunal d'annuler la décision de résiliation et de prononcer la reprise des relations contractuelles.

Sur les conclusions tendant à la reprise des relations contractuelles :

2. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article 6 du décret du 18 juin 1993 portant création de l'établissement public Météo-France : " Il [le président-directeur général] prend les décisions et passe les contrats au nom de l'établissement. Il peut déléguer une partie de ses pouvoirs en la matière aux directeurs et aux chefs des services interrégionaux ou régionaux en métropole et outre-mer ainsi qu'aux directeurs des services centraux de l'établissement. Ces agents peuvent eux-mêmes déléguer leur signature à leurs adjoints ou aux chefs de service placés sous leur autorité dans la limite de leurs attributions ".

3. D'autre part, aux termes du point 22 " Résiliation " du cahier des clauses administratives particulières du marché en litige : " Le marché public est résiliable par le représentant du pouvoir adjudicateur dans les conditions prévues au chapitre 6 du cahier des clauses administratives générales applicables aux marchés publics industriels () ". Aux termes du point 37.2 du cahier des clauses administratives générales applicable aux marchés publics industriels : " Sauf dans les cas prévus aux i, l et m du 37.1 ci-dessus, une mise en demeure, assortie d'un délai d'exécution, doit avoir été préalablement notifiée au titulaire et être restée infructueuse. / Dans le cadre de la mise en demeure, le pouvoir adjudicateur informe le titulaire de la sanction envisagée et l'invite à présenter ses observations ".

4. Par une décision du 18 septembre 2019, dans sa version originale publiée le 8 novembre 2019 au bulletin officiel de la transition écologique et de la cohésion des territoires, la présidente-directrice générale de Météo-France a donné délégation, d'une part, à Mme D, directrice des achats, à l'effet de signer, tous actes, décisions, pièces administratives et comptables dans les matières relevant de ses attributions, en cas d'absence ou d'empêchement de M. F E, et d'autre part, à M. C, chef du département techniques, réseaux, logistique, en cas d'absence ou d'empêchement de M. E, Mme D et Mme B A. Ainsi, Mme D et M. C avaient bien compétence pour signer tant la mise en demeure que la décision de résiliation. Par suite, et en tout état de cause, le moyen tiré de l'incompétence du signataire manque en fait et doit donc être écarté.

5. En deuxième lieu, la société requérante soutient que les manquements contractuels sur lesquels est fondée la décision de résiliation sont étrangers à ceux qui ont fait l'objet de la mise en demeure.

6. Aux termes de l'article 37.1 du cahier des clauses administratives générales applicable aux marchés publics industriels, rendu applicable au marché litigieux par le point 22 du cahier des clauses administratives particulières : " Le pouvoir adjudicateur peut résilier le marché pour faute du titulaire dans les cas suivants : / () / c) Le titulaire ne s'est pas acquitté de ses obligations dans les délais contractuels () ". Ainsi qu'il a été dit au point 3 du présent jugement, l'article 37.2 prévoit que : " Sauf dans les cas prévus aux i, l et m du 37.1 ci-dessus, une mise en demeure, assortie d'un délai d'exécution, doit avoir été préalablement notifiée au titulaire et être restée infructueuse. / Dans le cadre de la mise en demeure, le pouvoir adjudicateur informe le titulaire de la sanction envisagée et l'invite à présenter ses observations ".

7. Il résulte de ces stipulations, contrairement à ce que soutient Météo-France en défense, qu'une mise en demeure vise à permettre au titulaire du marché de remédier aux manquements constatés après lui avoir laissé un délai d'exécution pour ce faire et constaté le caractère infructueux. Ainsi, une résiliation doit être essentiellement fondée sur le constat que les manquements auxquels le titulaire a été mis en demeure d'y remédier n'ont pas été résolus.

8. En l'espèce, par un courrier adressé le 12 septembre 2022 à la société EBM, Météo-France constate différents manquements de celle-ci dans l'exécution de ses obligations contractuelles tenant notamment en une incapacité à livrer les commandes dans les délais du marché, un suivi de la fabrication et des contrôles qualité très irréguliers, des produits livrés incomplets et la plupart du temps des colis sans bons de livraison associés, une qualité des emballages insuffisante et un défaut de fourniture des plans prévue à l'article 10 du CCAP. Par ce même courrier, Météo-France a mis en demeure la société requérante de procéder à la livraison, dans un délai de quinze jours, de l'ensemble des postes des commandes 36/2021/0002194, 36/2022/0000584 et 36/2022/0001582. Et enfin, il précise qu'il envisage de prononcer la résiliation du marché pour faute et invite la société EBM à présenter ses observations. Quant à la décision de résiliation, elle ne mentionne que les retards d'exécution du marché, formulée de manière générale.

9. Si, comme la société EBM le relève, la mise en demeure n'a porté que sur l'exécution des trois commandes qu'il lui a été enjoint d'exécuter dans un délai de quinze jours, elle n'établit ni même n'allègue que ces commandes auraient bien été livrées dans le délai imparti, alors qu'elle s'est limitée à indiquer dans son courrier de réponse du 23 septembre 2022 que les commandes avaient, à cette date, été expédiées. Ce retard de livraison est bien compris dans le motif de la décision de résiliation en litige. Par ailleurs, si Météo-France se fonde sur un retard de livraison plus global que les trois commandes visées dans la mise en demeure, rien ne lui interdit de prendre en outre en considération des manquements antérieurs et récurrents de même nature pour caractériser la gravité de la faute du titulaire. Le moyen tiré de l'irrégularité de la résiliation pour ce motif doit donc être écarté.

10. En troisième lieu, il résulte des termes de la décision de résiliation du 8 décembre 2022, ainsi qu'il a été dit précédemment, que celle-ci a été prononcée uniquement en raison des retards de livraison de la part de la société EBM ayant touché les commandes passées depuis la notification du marché et qui ont entraîné d'importants retards de déploiement en 2022.

11. D'une part, les arguments de la société requérante concernant les autres fautes initialement mentionnées dans la mise en demeure sont inopérants et doivent être écartés à ce titre.

12. D'autre part, ainsi qu'il a été dit au point 6 du présent jugement, l'article 37.1 c) du cahier des clauses administratives générales applicables aux marchés publics industriels dispose que le pouvoir adjudicateur peut résilier le marché pour faute du titulaire lorsqu'il ne s'est pas acquitté de ses obligations dans les délais contractuels. Lorsque l'acheteur public prononce la résiliation aux torts exclusifs du titulaire, sur ce fondement contractuel, cette résiliation peut être justifiée uniquement, après mise en demeure restée infructueuse, par un des manquements contractuels énumérés dans les stipulations prévoyant cette résiliation sans qu'il soit besoin de justifier d'un manquement contractuel d'une gravité suffisante.

13. En l'espèce, il résulte de l'instruction que plusieurs commandes n'ont pas été honorées dans le délai de 42 jours calendaires prévu par les pièces contractuelles et notamment l'annexe financière produite. Météo-France soutient sans être contredite que le retard porte sur toutes les commandes au titre des années 2021 et 2022 soit depuis la notification même du marché litigieux. La société EBM ne conteste pas les retards de livraison qui lui sont ainsi reprochés. Si la société requérante soutient qu'elle subit un contexte économique singulier qui bouleverse l'économie du contrat et les possibilités d'exécution de l'accord cadre et se prévaut à cet égard de l'évolution des prix à la production en Belgique et en France, des difficultés en matière d'approvisionnement en matières premières et en composants et des difficultés de personnel, elle n'établit pas que ces événements, à les supposer établis en ce qui la concerne, aient empêché l'exécution de ses obligations contractuelles ou qu'ils aient bouleversé l'économie du contrant la liant à Météo-France. C'est ainsi en tout état de cause à bon droit que Météo-France a estimé que la société EBM a commis une faute de nature à justifier la résiliation du marché en application de l'article 37.1 c) du cahier des clauses administratives générales applicable aux marchés publics industriels précité.

14. Au demeurant, l'article 14.3 du cahier des clauses administratives générales applicable aux marchés publics industriels prévoit une procédure spéciale de prolongation du délai d'exécution du marché en cas de force majeure. Aux termes de l'article 14.3.1 : " Lorsque le titulaire est dans l'impossibilité de respecter les délais d'exécution, du fait du pouvoir adjudicateur ou du fait d'un événement ayant le caractère de force majeure, le pouvoir adjudicateur prolonge le délai d'exécution. Le délai ainsi prolongé a les mêmes effets que le délai contractuel ". Aux termes de l'article 14.3.2 : " Pour bénéficier de cette prolongation, le titulaire signale au pouvoir adjudicateur les causes faisant obstacle à l'exécution du marché dans le délai contractuel. Il dispose, à cet effet, d'un délai de quinze jours à compter de la date à laquelle ces causes sont apparues ou d'un délai courant jusqu'à la fin du marché, dans le cas où le marché arrive à échéance dans un délai inférieur à quinze jours. Il indique, par la même demande, au pouvoir adjudicateur la durée de la prolongation demandée ". Aux termes de l'article 14.3.4 : " Aucune demande de prolongation du délai d'exécution ne peut être présentée, après l'expiration du délai contractuel d'exécution de la prestation ".

15. Or, il ne résulte pas de l'instruction que la société EBM ait sollicité une prolongation du délai d'exécution du marché selon la procédure prévue à l'article 14.3 précité. Si la société requérante soutient que sa réponse à la mise en demeure envoyée le 23 septembre 2022 valait demande de prolongation du délai d'exécution et donc enclenchement de la procédure prévue à l'article 14.3 cahier des clauses administratives générales applicable aux marchés publics industriels, cette demande a été présentée après l'expiration du délai contractuel d'exécution de la prestation en méconnaissances de l'article 14.3.4 du cahier des clauses administratives générales applicable aux marchés publics industriels.

16. Enfin, la société EBM ne peut en tout état de cause invoquer la méconnaissance de la circulaire du Premier ministre n° 6338-SG du 30 mars 2022 relative à l'exécution des contrats de la commande publique dans le contexte actuel de hausse des prix de certaines matières premières dès lors que cette circulaire ne mentionne qu'une possibilité des modifications des contrats en cours d'exécution en cas de pénurie des matières premières et une hausse des prix des approvisionnements susceptibles d'avoir des conséquences sur les conditions techniques d'exécution des contrats, alors, au demeurant, que la société ne démontre pas avoir subi une hausse des coûts des matières premières qu'elle utilise ou d'approvisionnement.

17. Il s'ensuit que c'est sans commettre d'erreur de droit ou d'erreur d'appréciation que Météo-France a prononcé la résiliation du marché litigieux.

18. En quatrième et dernier lieu, la société EBM fait valoir que Météo-France a manqué au principe de loyauté des relations contractuelle en minorant les difficultés économiques et matérielles avérées qu'elle a rencontrées et en écartant toute mesure d'adaptation. Toutefois, et ainsi qu'il a été dit précédemment, à supposer même les difficultés invoquées établies, il ne résulte pas de l'instruction que la société requérante ait enclenché la procédure de prolongation du délai d'exécution du marché conformément à l'article 14.3 du cahier des clauses administratives générales applicable aux marchés publics industriels, malgré les invitations à maintes reprises de Météo-France en ce sens. La société requérante n'est ainsi en tout état de cause pas fondée à soutenir que Météo-France aurait méconnu le principe de loyauté des relations contractuelles.

19. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la société EBM tendant à la reprise des relations contractuelles doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Météo-France, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société EBM demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société EBM une somme de 1 500 euros à verser à Météo-France au titre des mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Entreprise Boraine de Mécanique est rejetée.

Article 2 : La société Entreprise Boraine de Mécanique versera à Météo-France une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de Météo-France est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Entreprise Boraine de Mécanique et à Météo-France.

Délibéré après l'audience du 8 octobre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Xavier Pottier, président,

Mme Andreea Avirvarei, conseillère,

Mme Lina Bousnane, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 octobre 2024.

La rapporteure,

A. G

Le président,

X. PottierLa greffière,

A. Starzynski

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,