Tribunal Administratif de MELUN — Décision N° TA77-2305634

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 6 juin 2023, la préfète du Val-de-Marne demande au juge des référés d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 554-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de la délibération du conseil municipal de

Fontenay-sous-Bois n° 2022-12-04-P du 15 décembre 2022 portant sur la mise en œuvre du temps de travail à compter du 1er janvier 2023 en tant :

- qu'elle omet de préciser les modalités d'application des cycles de travail en violation des dispositions de l'article 4 de décret n° 2001-623 du 12 juillet 2022 pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale,

- qu'elle liste les sujétions techniques sans les relier précisément à des fonctions ou des missions des cadres d'emploi,

- qu'elle retient des contraintes organisationnelles qui ne répondent pas à la définition réglementaire et jurisprudentielle des sujétions de par leur nature

- et qu'elle n'explicite pas les quotités de réduction du temps de travail appliquées, en raison de l'absence de lien entre les sujétions invoquées et la nature des missions ou des fonctions des agents.

Elle indique que, par une ordonnance du 3 mars 2022, le juge des référés du tribunal administratif de Melun a enjoint au maire de la commune de Fontenay-sous-Bois notamment de mettre à même le conseil municipal d'adopter les délibérations relatives au temps de travail des agents de la commune et de soumettre celles-ci au contrôle de légalité dans un délai de quatre mois, que la commune a formé appel contre cette ordonnance qui a été rejeté le 26 avril 2022, que, devant l'inertie de la commune, une requête en exécution a été formée le 1er août 2022, qu'un premier projet très lacunaire de première délibération a été soumis à l'examen préalable de ses services le

1er octobre 2022, qu'une délibération a été prise par le conseil municipal de Fontenay-sous-Bois le 15 décembre 2022, qu'il a formé un recours gracieux le 20 février 2023 et que, le 17 avril 2023, le maire de la commune de Fontenay-sous-Bois a rejeté ce recours en dehors d'un point mineur.

Elle soutient que la délibération en cause ne définit pas précisément les cycles de travail au sens du décret du 25 août 2000, en utilisant une terminologie très générale ne correspondant pas aux catégories du décret, et qu'ils sont au demeurant très incomplets car ils ne définissent ni les horaires de travail ni les bornes quotidiennes et hebdomadaires et les modalités de repos et de pause, qu'elle ne définit aucun lien entre la nature des missions ou des fonctions des agents et leur exposition à certains facteurs de sujétions techniques et de pénibilité, et que certaines contraintes retenues ne répondent pas à la définition réglementaire et jurisprudentielle des sujétions car ils sont liés aux moyens accordés par la collectivité à ses agents, et que la justification des quotités de réduction du temps de travail retenues n'est pas établie.

Par un mémoire en défense, enregistré le 29 juin 2023, la commune de Fontenay-sous-Bois, représenté par Me Carrère, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de l'Etat de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle oppose une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté des conclusions relatives à

l'article 5 de la délibération du 15 décembre 2022 qui n'a pas été contestée par le recours gracieux, et soutient l'irrecevabilité des conclusions dirigées contre des éléments indivisibles d'une délibération, et que les moyens ne sont pas fondés car aucune disposition législative ou réglementaire n'impose d'énumérer en détail l'ensemble des services ou des fonctions auxquels s'appliquant les cycles de travail, qu'il n'appartient pas à l'organe délibérant de définir les horaires de travail, que les bornes quotidiennes et hebdomadaires de travail sont bien définies, de même que les modalités de repos et de pause, que la définition des sujétions relève de la compétence de l'autorité territoriale et non du conseil municipal, que la notion de sujétion n'est pas définie et qu'elles doivent être combinée avec les autres risques auxquels sont exposés les travailleurs et que les quotités de réduction de temps de travail sont définies également.

Vu :

- la délibération n° 2022-12-04 P du conseil municipal de la commune de

Fontenay-sous-Bois en date du 15 décembre 2022 portant sur la mise en œuvre du temps de travail à compter du 1er janvier 2023 ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code général de la fonction publique ;

- la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique ;

- le décret n°2000-815 du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat et dans la magistrature ;

- le décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale ;

- la décision n° 2022-1006 QPC du 29 juillet 2022 par laquelle le Conseil constitutionnel a déclaré conforme à la Constitution la première phrase du premier alinéa du paragraphe I de l'article 47 de la loi n°2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal administratif de Melun a désigné M. Aymard, vice-président, pour statuer en tant que juge des référés en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative.

Par une requête enregistrée le 6 juin 2023 sous le numéro 2305627, la préfète du

Val-de-Marne a demandé l'annulation des dispositions contestées de la délibération du 15 décembre 2022.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Après avoir, au cours de l'audience du 30 juin 2023, tenue en présence de

Mme Vantieghem, greffière d'audience, présenté son rapport et entendu :

- les observations de Madame A et M. B, représentant la préfète du

Val-de-Marne, qui rappellent que la commune de Fontenay-sous-Bois ne voulait pas appliquer la législation sur le temps de travail et avait maintenu un régime de travail dérogatoire, qu'elle perdait ainsi l'équivalent de 49 emplois en équivalent temps plein par an comme cela a été relevé par la chambre régionale des comptes, qu'il n'y a aucune définition des cycles de travail, ni aucune précision sur leur constitution, que les sujétions reprises ne répondent pas aux conditions du décret, que la délibération ne reprend qu'une liste de sujétions donnant droit à des réductions du temps de travail, sans établir aucune contrainte particulière ni rapport avec les fonctions ou les cadres d'emploi, que cette délibération n'est pas conforme à la lettre du texte, que les facteurs d'organisation du travail sont des critères généraux et ne sont pas liés aux missions, qu'il n'est pas ainsi répondu aux critères des sujétions au sens du décret, que les quotités de réduction du temps de travail ne sont pas explicitées et que le cumul des sujétions aboutit à la mise en place d'une réduction du temps de travail qui s'applique à tous ;

- les observations de Me Cadoux, représentant la commune de Fontenay-sous-Bois, qui rappelle que le Conseil constitutionnel a reconnu que les économies liées à la réduction du temps de travail ne sont pas établies, qu'il s'agit de mettre en œuvre un décret et appliquer les précisions qui sont nécessaires au texte, qui maintient que le délai de recours n'a pas été prorogé par le recours gracieux , que les conclusions tendant à l'annulation de l'article 3 de la délibération sont irrecevables car il s'agit d'un ensemble qui n'est pas divisible, que l'imprécision alléguée n'est pas démontrée alors qu'il s'agit d'un texte comparable à celui qui s'applique aux préfectures, que, sur les sujétions, la préfecture n'a pas de définition de cette notion ce qui permet à la polyvalence et au travail en urgence d'être une sujétion, qu'il est impossible de lier une sujétion avec un travail, que cela revient de la liberté du chef de service, et que, pour les jours de réduction du temps de travail, la disproportion alléguée n'est pas justifiée.

Considérant ce qui suit :

1 Par une délibération n° 2022-12-04-P du 15 décembre 2022, le conseil municipal de la commune de Fontenay-sous-Bois a mis en œuvre le temps de travail applicable aux agents municipaux à compter du 1er janvier 2023. Cette délibération fixe dans son article 1er la durée annuelle du travail des agents de la commune à 1.607 heures, liste dans son article 2 les garanties minimales des agents en matière de durées hebdomadaire et quotidienne de travail, de repos et de travail de nuit, définit dans son article 3, les sujétions ouvrant droit à des compensations au titre de la pénibilité de leurs missions, à hauteur de sept ou de trois jours, attribue dans son article 4 le nombre de jours de réduction du temps de travail en fonction du cycle de travail de l'agent, et précise dans son article 5 les cycles de travail. L'article 7 de cette délibération délègue ensuite aux directeurs et chefs de service la responsabilité de l'organisation du travail au sein de leurs équipes. Par un recours gracieux en date du 20 février 2023, la préfète du Val-de-Marne a demandé au maire de la commune de Fontenay-sous-Bois de modifier certains points de la délibération à savoir, principalement, les sujétions particulières qui ne justifiaient pas les régimes dérogatoires de temps de travail, en ce qu'elles ne seraient pas rattachées à des cadres d'emploi précis. Le 17 avril 2022, le maire de la commune de Fontenay-sous-Bois a explicitement rejeté le recours gracieux de la préfète du

Val-de-Marne à l'exception d'un point relatif au décompte des jours de réduction du temps de travail pour les agents dans certaines conditions d'absence. Par une requête enregistrée le juin 2023, la préfète du Val-de-Marne a donc demandé au présent tribunal l'annulation de cette délibération et demande au juge des référés, par une requête du même jour, d'en suspendre l'exécution en tant qu'elle omet de préciser les modalités d'application des cycles de travail en violation des dispositions de l'article 4 de décret n° 2001-623 du 12 juillet 2022 pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale, qu'elle liste les sujétions techniques dans les relier précisément à des fonctions ou des missions des cadres d'emploi, qu'elle retient des contraintes organisationnelles qui ne répondent pas à la définition réglementaire et jurisprudentielle des sujétions de par leur nature et qu'elle n'explicite pas les quotités de réduction du temps de travail appliquées, en raison de l'absence de lien entre les sujétions invoquée et la nature des missions ou des fonctions des agents.

2 Aux termes de l'article L. 554-1 du code de justice administrative : " Les demandes de suspension assortissant les requêtes du représentant de l'Etat dirigées contre les actes des communes sont régies par le 3e alinéa de l'article du code général des collectivités territoriales

ci-après reproduit : " Art. L. 2131-6, alinéa 3.- Le représentant de l'Etat peut assortir son recours d'une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué. Il est statué dans un délai d'un mois. " Les demandes de suspension assortissant les requêtes du représentant de l'Etat dirigées contre les actes d'autres collectivités ou établissements suivent, de même, les règles fixées par les articles L. 2541-22, L. 2561-1, L. 3132-1, L. 4142-1, L. 4411-1,

L. 4421-1, L. 4431-1, L. 5211-3, L. 5421-2, L. 5711-1 et L. 5721-4 du code général des collectivités territoriales. () ".

Sur les fins de non-recevoir opposées par la commune de Fontenay-sous-Bois

3 En premier lieu, sauf dans le cas où des dispositions législatives ou réglementaires ont organisé des procédures particulières, toute décision administrative peut faire l'objet, dans le délai imparti pour l'introduction d'un recours contentieux, d'un recours gracieux ou hiérarchique qui interrompt le cours de ce délai

4 Par ailleurs, lorsque la requête en annulation d'une décision administrative faisant l'objet d'une demande de suspension présentée au juge des référés sur le fondement de l'article

L. 521-1 du code de justice administrative est irrecevable, cette demande de suspension doit être rejetée comme non fondée. Sont ainsi irrecevables car tardives des conclusions dirigées contre les dispositions d'une délibération qui n'avaient pas été contestées par l'autorité préfectorale dans le cadre du recours gracieux formé contre certaines des dispositions de la même délibération, le délai de recours contentieux contre les autres dispositions non contestées dans le recours gracieux étant écoulé quand le tribunal administratif a été saisi.

5 En l'espèce, il ressort du recours gracieux de la préfète du Val-de-Marne en date du

20 février 2023 que celle-ci a demandé au maire de Fontenay-sous-Bois la réformation de la délibération du 15 décembre 2022 en tant que les sujétions listées n'étaient pas rattachées à un cadre d'emploi précis, que certaines contraintes listées ne répondaient pas à la définition réglementaire, et jurisprudentielle des sujétions de par leur nature, que les quotités de réduction du temps de travail retenu n'étaient pas suffisamment déterminées au regard de l'impact et de la spécificité des sujétions particulières par métier. Elle demandait également une modification du régime de retrait des jours de réduction du temps de travail pour raison de santé.

6 Si le maire de la commune de Fontenay-sous-Bois a fait droit à cette dernière observation, il a toutefois maintenu les dispositions contestées figurant à l'article 3 de la délibération en litige. Par suite, les conclusions présentées par la préfète du Val-de-Marne et tendant à la suspension des autres dispositions de la délibération, et en particulier celles mentionnées à son article 5 sont irrecevables car tardives et il y a lieu de faire droit à la fin de non-recevoir soulevée par le maire de la commune de Fontenay-sous-Bois et tirée de la tardiveté des conclusions de la préfète du Val-de-Marne formée contre les dispositions de cet article.

7 En revanche, la préfète du Val-de-Marne demeure fondée à demander la suspension des autres dispositions de la délibération, figurant à son article 3, et relatives à la définition, considérée comme insuffisante au regard des dispositions législatives et réglementaires applicables, des sujétions ouvrant droit à des réductions de temps de travail, ces dispositions étant divisibles des autres dispositions de la délibération du 15 décembre 2022.

Sur les conclusions tendant à la suspension des dispositions de l'article 3 de la délibération en litige

8 En vue de l'harmonisation de la durée du temps de travail au sein des fonctions publiques, l'article 47 de la loi du 6 août 2019 susvisée de transformation de la fonction publique imposent aux collectivités territoriales qui en ont fait usage de fixer, par une délibération prise dans le délai d'un an à compter du renouvellement de leurs assemblées délibérantes, les règles relatives au temps de travail de leurs agents dans les limites applicables à ceux de l'État. En premier lieu, en adoptant ces dispositions, le législateur a entendu contribuer à l'harmonisation de la durée du temps de travail au sein de la fonction publique territoriale ainsi qu'avec la fonction publique de l'État afin de réduire les inégalités entre les agents et faciliter leur mobilité. Ce faisant, il a poursuivi un objectif d'intérêt général. En second lieu, d'une part, les dispositions se bornent, en matière d'emploi, d'organisation du travail et de gestion de leurs personnels, à encadrer la compétence des collectivités territoriales pour fixer les règles relatives au temps de travail de leurs agents. D'autre part, les collectivités territoriales qui avaient maintenu des régimes dérogatoires demeurent libres, comme les autres collectivités, de définir des régimes de travail spécifiques pour tenir compte des sujétions liées à la nature des missions de leurs agents.

9 Aux termes de l'article L. 611-1 du code général de la fonction publique : " La durée du travail effectif des agents de l'Etat est celle fixée à l'article L. 3121-27 du code du travail, sans préjudice des dispositions statutaires fixant les obligations de service pour les personnels enseignants et de la recherche. Le décompte du temps de travail est réalisé sur la base d'une durée annuelle de travail effectif de 1 607 heures, dans des conditions prévues par un décret en Conseil d'Etat précisant notamment les mesures d'adaptation tenant compte des sujétions auxquelles sont soumis certains agents ". Aux termes de l'article L. 611-2 du même code, qui a repris les termes de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 relative à la fonction publique territoriale : " Les règles relatives à la définition, à la durée et à l'aménagement du temps de travail des agents territoriaux sont fixées par la collectivité ou l'établissement, dans les limites applicables aux agents de l'Etat, en tenant compte de la spécificité des missions exercées par ces collectivités ou établissements. Les modalités d'application du présent article sont fixées par un décret en Conseil d'Etat, qui prévoit notamment les conditions dans lesquelles la collectivité ou l'établissement peut, par délibération, proposer une compensation financière d'un montant identique à celle dont peuvent bénéficier les agents de l'Etat, en contrepartie des jours inscrits à leur compte épargne temps ".

10 Aux termes de l'article 1er du décret susvisé du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat et dans la magistrature : " La durée de travail effectif est fixée à trente-cinq heures par semaine dans les services et établissements publics administratifs de l'Etat (). / Le décompte du temps de travail est réalisé sur la base d'une durée annuelle de travail effectif de 1607 heures maximum, sans préjudice des heures supplémentaires susceptibles d'être effectuées. / Cette durée est susceptible d'être réduite () pour tenir compte des sujétions liées à la nature des missions et à la définition des cycles de travail qui en résultent, et notamment en cas de travail de nuit, de travail le dimanche, de travail en horaires décalés, de travail en équipes, de modulation importante du cycle de travail, ou de travaux pénibles ou dangereux ".

11 Aux termes de l'article 2 du décret du 12 juillet 2001 susvisé, pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale : " L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement peut, après avis du comité technique compétent, réduire la durée annuelle de travail servant de base au décompte du temps de travail défini au deuxième alinéa de l'article 1er du décret du 25 août 2000 susvisé pour tenir compte des sujétions liées à la nature des missions et à la définition des cycles de travail qui en résultent, et notamment en cas de travail de nuit, de travail le dimanche, de travail en horaires décalés, de travail en équipes, de modulation importante du cycle de travail ou de travaux pénibles ou dangereux ". Il résulte de ces dispositions, qui ont pour effet de définir de manière exhaustive les cas dans lesquels il est possible de prévoir des dérogations à la durée annuelle de travail de 1607 heures, que le champ de ces dérogations est expressément limité aux seules hypothèses de sujétions intrinsèquement liées à la nature même des missions.

12 Il résulte de ces dispositions qu'il appartient au conseil municipal de définir avec précision les sujétions particulières, qu'elles soient afférentes au travail de nuit, le dimanche, en horaires décalés ou en équipes, à la modulation importante du cycle de travail ou de travaux pénibles ou dangereux, ou en prenant en compte d'autres critères que ceux mentionnés à l'article 1er du décret du 25 août 2000 susvisé, à la condition qu'elles soient liées à la nature même des postes occupés par les agents concernés ou à leurs missions et aient un caractère spécifique à ces postes ou missions, ce qui implique nécessairement, d'une part, que les dites sujétions ne peuvent avoir un caractère général ou être susceptibles de pouvoir être corrigées par d'autres moyens et notamment par une adaptation du poste de travail, une organisation du travail ou une formation spécifique des agents qui les occupent ou les exercent, conformément à la responsabilité de tout employeur, et d'autre part qu'elles soient décrites de manière suffisamment détaillée permettant de déterminer précisément leur particularité par rapport aux fonctions habituelles exercées par les autres agents de la commune dans des conditions normales.

13 En l'espèce, l'article 3 de la délibération en litige se borne à distinguer des sujétions " techniques ", à savoir celles liées au temps de travail, aux milieux d'intervention, aux contraintes physiques et au contact avec le public, et " non techniques ", à savoir une " polyvalence importante ", le " remplacement des agents en attente de recrutement impliquant une multiplicité des tâches ", la " formation des nouveaux arrivants ", le " travail parfois prolongé au-delà des horaires habituels ", l' " organisation du travail conditionnée par le travail d'autres collègues ou des demandes extérieures ", la " gestion des demandes urgentes ", le fait de " devoir s'adapter à des logiciels en constante évolution nécessitant des efforts de concentration, de compréhension, d'attention, et de minutie entraînant notamment une charge mentale importante ", celui de " répondre à exigences de délais ", le " travail sur écran (posture statique prolongée, gestes répétitifs, contrainte visuelle) ", le " travail en équipe ", la " charge mentale (exigences émotionnelles, exigence et intensité du travail) " et l' " impossibilité de poser ses congés sur certaines périodes ", ces " sujétions " ouvrant droit à sept jours de compensation dans le premier cas et trois dans le second cas, les deux dispositifs pouvant éventuellement se cumuler.

14 Ainsi, en accordant de manière uniforme des jours de compensation sans rattacher les sujétions identifiées à des postes, des emplois, des fonctions ou des cadres d'emploi particuliers, et en identifiant des " sujétions " qui ont trait, dans les faits, et pour la plupart d'entre elles, à la nature même des fonctions exercées par l'ensemble des agents de la collectivité et ne sont donc pas spécifiques à un métier déterminé ou une mission particulière, la commune de Fontenay-sous-Bois a méconnu les dispositions de l'article 2 du décret du 12 juillet 2001. Au surplus, ces " sujétions " et en particulier celles qualifiées de " non-techniques ", sont au nombre de celles pouvant être corrigées par l'employeur, comme il est tenu de le faire, par des actions volontaristes sur l'ergonomie du poste de travail, la formation des agents ou l'organisation du service.

15 Dans ces conditions, la préfète du Val-de-Marne est fondée à soutenir qu'il existerait, en l'état de l'instruction, un doute sérieux sur la légalité de l'article 3 de la délibération du conseil municipal de Fontenay-sous-Bois n° 2022-12-04-P du 15 décembre 2022 portant sur la mise en œuvre du temps de travail à compter du 1er janvier 2023 et à en demander la suspension de son exécution.

Sur les frais du litige :

16 Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit à la demande de la commune de Fontenay-sous-Bois tendant à ce que soit mise à la charge de l'Etat

(préfète du Val-de-Marne), qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

O R D O N N E

Article 1er : L'exécution de l'article 3 de la délibération du conseil municipal de Fontenay-sous-Bois n° 2022-12-04-P du 15 décembre 2022 portant sur la mise en œuvre du temps de travail à compter du 1er janvier 2023, est suspendue.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 3 : Les conclusions de la commune de Fontenay-sous-Bois sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à la préfète du Val-de-Marne et à la commune de Fontenay-sous-Bois.

Le juge des référés,

Signé : M. Aymard

La greffière,

Signé : G. Vanthiegem

La République mande et ordonne à la préfète du Val-de-Marne en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

N°2302950