Tribunal Administratif de MELUN — Décision N° TA77-2411500

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés le 16 et le 30 septembre 2024, la société par actions simplifiée Toweo, représentée par Me Donias, demande au juge des référés, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

1°) de suspendre l'exécution de l'arrêté du 1er août 2024 par lequel la maire de la commune de Conches-sur-Gondoire a fait opposition à la déclaration préalable déposée pour l'implantation d'une antenne-relais sur la parcelle cadastrée OA n° 1737 sise Haras des Sources, ruelle Sainte-Jeanne ;

2°) d'enjoindre à la maire de Conches-sur-Gondoire de lui délivrer un certificat attestant de l'obtention tacite d'une décision de non-opposition à sa déclaration préalable du 21 décembre 2023, dans le délai de quinze jours à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir et sous astreinte de 200 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Conches-sur-Gondoire une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la condition tenant à l'urgence est remplie dès lors qu'en sa qualité d'opérateur d'infrastructures de télécommunications, elle est mandatée par la société française de radiotéléphonie (SFR) pour la réalisation du pylône litigieux, afin d'améliorer les capacités de son réseau en termes de débit et de capacité de téléchargement, et d'éviter la saturation des stations existantes sur le territoire de Conches-sur-Gondoire ;

- le juge des référés de ce tribunal a retenu l'urgence dans son ordonnance rendue le 18 juillet 2024 ;

- la jurisprudence du Conseil d'Etat a reconnu aux sociétés d'infrastructures de télécommunications le bénéfice de la quasi-présomption d'urgence définie en matière de décisions relatives à l'implantation des antennes-relais, au regard de l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile ;

- la carte produite en défense est moins précise et fiable que celle établie par les services techniques de l'opérateur SFR qui la mandate ;

- une décision de non-opposition à sa déclaration préalable est née au plus tard le 10 février 2024, dès lors que le délai d'instruction de droit commun n'a pas été modifié et que les pièces complémentaires ont toutes été fournies ;

- la demande d'une notice faisant apparaître les matériaux utilisés, présentée par une lettre du 5 mars 2024, est illégale puisque, si la parcelle est située en partie dans le périmètre de l'église Notre-Dame, l'antenne-relais doit être implantée à plus de 500 mètres de ce monument historique ;

- cette demande de pièces complémentaires est intervenue après l'expiration du délai d'instruction d'un mois, qui a commencé le 10 janvier 2024, date de réception des pièces complémentaires initialement demandées ;

- la commune n'est pas fondée à lui reprocher l'absence de transmission d'un dossier d'information mairie alors que cette formalité ne s'applique pas aux déclarations et demandes d'autorisation d'urbanisme, et que la société SFR y a procédé le 20 juin 2024 ;

- le juge des référés de ce tribunal a considéré qu'une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable est née le 10 mars 2024, par conséquent la lettre du 5 avril 2024 faisant état d'une décision de rejet tacite est entachée d'une erreur de droit, emporte retrait de la décision tacite de non-opposition et méconnaît l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme et les articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration ;

- par conséquent, l'arrêté en litige emporte nécessairement retrait de la décision tacite de non-opposition née le 10 mars 2024 et méconnaît les mêmes dispositions ;

- l'injonction prononcée par le juge des référés, tendant à ce que la commune réexamine sa déclaration préalable dans le délai d'un mois, découle nécessairement de la suspension de l'exécution d'une décision d'opposition à déclaration préalable, par conséquent la nouvelle instruction ne pouvait aboutir qu'à une décision illégale.

Par un mémoire en défense, enregistré le 27 septembre 2024, la commune de Conches-sur-Gondoire, représentée par Me Peynet, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis une somme de 3 000 euros à la charge de la société Toweo.

Elle fait valoir que :

- si la jurisprudence du Conseil d'Etat reconnaît une quasi-présomption d'urgence à l'égard des opérateurs de téléphonie mobile, elle ne s'étend pas aux sociétés d'infrastructures de télécommunications, qui n'ont pris aucun engagement envers l'Etat ;

- les cartes produites par la société requérante, contredites par les données du site Ariase, provenant de l'ARCEP, n'illustrent pas les insuffisances du taux de couverture devant justifier de l'urgence de sa demande ;

- l'arrêté du 1er août 2024 ne s'analyse pas en décision de retrait d'une décision de non-opposition à déclaration préalable dès lors qu'il a été pris après réinstruction de la déclaration préalable, en exécution de l'injonction prononcée par le juge des référés du présent tribunal ;

- il appartenait à la société Toweo de saisir le juge de cassation de la contradiction entre les motifs et le dispositif de l'ordonnance du juge des référés du 19 juillet 2024, ce qu'elle n'a pas fait ;

- le moyen tiré de la tardiveté de l'arrêté litigieux est inopérant puisqu'il a été pris dans le respect du délai d'un mois fixé par le juge des référés pour réinstruire la déclaration préalable de la société Toweo ;

- cet arrêté a été pris sur la base de la situation de droit existant à la date de son édiction, le nouveau plan local d'urbanisme de la commune ayant été approuvé par une délibération du 16 mai 2024, reçue en préfecture le 21 mai suivant ;

- il ressort des articles A-1-1 et A-1-3 du règlement de ce plan local d'urbanisme que l'implantation des antennes-relais est interdite en zones A et Ac, dans lesquelles se situe le terrain d'assiette du projet ;

- dès lors que l'arrêté du 1er août 2024 ne vaut pas décision de retrait d'une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable, les articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration n'étaient pas applicables.

Vu :

- la requête enregistrée le 16 septembre 2024 sous le n° 2411484 ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des postes et des communications électroniques ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné Mme Letort, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référés, en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Au cours de l'audience publique tenue le 4 octobre 2024 à 14h00, ont été entendus :

- le rapport de Mme Letort ;

- les observations de Me Donias, représentant la société Toweo, absente, qui soutient en outre que l'existence de la décision implicite d'acceptation a déjà été admise par le juge des référés, que la seconde demande de pièces complémentaires n'est pas justifiée dès lors qu'elle est fondée sur une confusion puisque le projet n'entre pas dans le périmètre de protection d'un site patrimonial remarquable, par conséquent elle n'a pas eu pour effet de proroger le délai de naissance d'une décision tacite, qu'en conséquence toute circonstance postérieure à cette naissance est illégale et a pour conséquence implicite et nécessaire d'entraîner le retrait de cette décision d'acceptation, que le juge des référés aurait dû tirer le juste constat de ces circonstances qui ne pouvaient pas entraîner la reprise de l'instruction prononcée, aboutissant nécessairement à l'adoption d'une décision illégale puisque le plan local d'urbanisme, entré en vigueur entretemps, a interdit l'implantation de l'antenne-relais en litige, que cette nouvelle décision doit également être regardée comme ayant retiré l'autorisation tacite, de façon illégale puisqu'elle est intervenue plus de trois mois après sa naissance et sans respecter le principe du contradictoire préalable à toute décision de retrait, et que l'injonction à la délivrance d'un certificat de délivrance d'une décision tacite d'acceptation présente un caractère provisoire par nature, jusqu'à ce que le juge du fond se prononce ;

- et les observations de Me Mascre, représentant la commune de Conches-sur-Gondoire, qui fait valoir en outre que tout le débat porte sur les conséquences à tirer de l'injonction prononcée, ce qui revient à demander au juge des référés de modifier la première ordonnance, ce que ne permet pas l'autorité de la chose ordonnée alors qu'il appartenait à la société requérante de former un pourvoi ou de présenter une nouvelle requête sur le fondement de l'article L. 521-4 du code de justice administrative, qu'en cas de contradiction entre le motif et le dispositif d'une décision juridictionnelle, c'est le dispositif qui prime, et que dans le respect de l'injonction définie par le dispositif de la première ordonnance, elle a de nouveau instruit la demande en litige et pris une nouvelle décision en application des règles en vigueur à la date à laquelle elle s'est prononcée.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. Le 21 décembre 2023, la société Toweo a déposé auprès de la commune de Conches-sur-Gondoire une déclaration préalable portant sur l'implantation d'un pylône relais de télécommunications, sur une parcelle cadastrée OA n° 1737, sis Haras des Sources, ruelle Sainte-Jeanne. Par deux lettres du 3 janvier 2024, la commune a saisi la société requérante d'une demande de pièces complémentaires, et l'a informée de la majoration du délai d'instruction d'un mois en conséquence de la saisine de l'architecte des Bâtiments de France, en vertu des articles R. 423-24 et R. 423-54 du code de l'urbanisme. Puis, par un courriel du 8 février et un courrier du 5 mars 2024, la commune a demandé à la société Toweo de produire des informations complémentaires, à destination de cet architecte. Par une ordonnance n° 2408126 du 19 juillet 2024, le juge des référés du présent tribunal a suspendu l'exécution de la lettre du 5 avril 2024 par laquelle la maire de Conches-sur-Gondoire a fait état de la naissance d'une décision tacite de rejet de la déclaration préalable, ainsi que la décision du 13 juin 2024 par laquelle la commune a refusé de délivrer à la société Toweo un certificat portant reconnaissance d'une décision de non-opposition à cette déclaration préalable. En conséquence de ces suspensions, le juge des référés a enjoint à la commune de Conches-sur-Gondoire de procéder à une nouvelle instruction de la déclaration préalable présentée par la société requérante, dans le délai d'un mois à compter de sa notification. Par un arrêté du 1er août 2024, la maire de la commune de Conches-sur-Gondoire s'est opposée à cette déclaration préalable. La société Toweo demande la suspension de l'exécution de cette dernière décision.

Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision "

3. D'une part, le juge des référés, saisi sur le fondement de l'article L. 521-1 précité, ne peut, sans excéder son office, ordonner une mesure qui aurait des effets en tous points identiques à ceux qui résulteraient de l'exécution par l'autorité administrative d'un jugement annulant la décision administrative contestée.

4. D'autre part, si, eu égard à leur caractère provisoire, les décisions du juge des référés n'ont pas, au principal, l'autorité de la chose jugée, elles sont néanmoins, conformément au principe rappelé à l'article L. 11 du code de justice administrative, exécutoires et, en vertu de l'autorité qui s'attache aux décisions de justice, obligatoires. Il en résulte que lorsque le juge des référés a prononcé la suspension d'une décision administrative et qu'il n'a pas été mis fin à cette suspension - soit, par l'aboutissement d'une voie de recours, soit dans les conditions prévues à l'article L. 521-4 du code de justice administrative, soit par l'intervention d'une décision au fond - l'administration ne saurait légalement reprendre une même décision sans qu'il ait été remédié au vice que le juge des référés avait pris en considération pour prononcer la suspension. Lorsque le juge des référés a suspendu une décision de refus, il incombe à l'administration, sur injonction du juge des référés ou lorsqu'elle est saisie par le demandeur en ce sens, de procéder au réexamen de la demande ayant donné lieu à ce refus. Lorsque le juge des référés a retenu comme propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de ce refus un moyen dirigé contre les motifs de cette décision, l'autorité administrative ne saurait, eu égard à la force obligatoire de l'ordonnance de suspension, et sauf circonstances nouvelles, rejeter de nouveau la demande en se fondant sur les motifs en cause.

En ce qui concerne l'urgence :

5. Il ressort des cartes de couverture produites par la société Toweo, plus précises que les données publiées par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), que le territoire de la commune de Conches-sur-Gondoire n'est à ce jour pas entièrement couvert par le réseau de téléphonie mobile, et que l'implantation du pylône en litige aura pour effet d'améliorer une telle couverture par la société SFR, opérateur de téléphonie mobile au nom de laquelle intervient la société requérante, opérateur d'infrastructures de télécommunications mandatée par cette dernière. Ainsi, au regard de l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile et la finalité de l'infrastructure projetée, qui a vocation à être exploitée par au moins un opérateur ayant souscrit des engagements avec l'Etat et dont le réseau ne couvre que partiellement le territoire de la commune, la condition tenant à l'urgence définie par les dispositions précitées de l'article L. 521-1 du code de justice administrative doit être regardée comme remplie.

En ce qui concerne l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté litigieux :

6. D'une part, aux termes de l'article R. 423-19 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet. " Selon l'article R. 423-23 de ce code : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables () ". L'article R. 423-24 du même code dispose que : " Le délai d'instruction de droit commun prévu par l'article R. 423-23 est majoré d'un mois : / a) Lorsque le projet est soumis, dans les conditions mentionnées au chapitre V, à un régime d'autorisation ou à des prescriptions prévus par d'autres législations ou réglementations que le code de l'urbanisme () ". Enfin, aux termes de l'article R. 423-54 de ce code : " Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, l'autorité compétente recueille l'accord ou, pour les projets mentionnés à l'article L. 632-2-1 du code du patrimoine, l'avis de l'architecte des Bâtiments de France ".

7. D'autre part, aux termes de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable () ". Selon l'article R. 424-3 du même code : " Par exception au b de l'article R. 424-1, le défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction vaut décision implicite de rejet lorsque la décision est soumise à l'accord de l'architecte des Bâtiments de France et que celui-ci a notifié, dans les délais mentionnés aux articles R. 423-59 et R. 423-67, un avis défavorable ou un avis favorable assorti de prescriptions ". Enfin, l'article L. 424-5 de ce code dispose que : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire ".

8. Il résulte de l'instruction, ainsi qu'il a été relevé par l'ordonnance n° 2408126 du 19 juillet 2024, d'une part, que la demande de déclaration préalable en litige, déposée le 21 décembre 2023, doit être regardée comme complète à compter du 10 janvier 2024, date à laquelle la commune de Conches-sur-Gondoire a reçu le complément d'informations demandé par courrier du 3 janvier 2024, dont elle ne conteste pas la complétude, dès lors qu'elle n'était pas fondée à présenter le 5 mars 2024 une seconde demande d'informations, portant sur des pièces réclamées par l'architecte des Bâtiments de France, alors que le terrain d'assiette du projet se situait au-delà du périmètre de 500 mètres de protection d'un site patrimonial remarquable. Dès lors, en application des dispositions précitées de l'article R. 423-19 du code de l'urbanisme, le délai d'instruction de la demande présentée par la société Toweo a commencé à courir le lendemain de la réception du complément d'informations, soit le 11 janvier 2024. D'autre part, il résulte également de l'instruction que le 11 février 2024, ou en tout état de cause le 11 mars 2024, après l'expiration du délai majoré en application de l'article R. 423-24 du code de l'urbanisme, ainsi que l'a retenu le juge des référés, la déclaration préalable en litige a fait l'objet d'une décision tacite de non-opposition. Enfin, les circonstances dans lesquelles le courrier du 5 avril 2024 et la décision du 13 juin 2024 de la commune de Conches-sur-Gondoire ont implicitement prononcé le retrait de cette décision de non-opposition à déclaration préalable ont été regardées par le juge des référés comme de nature à faire naître un doute sérieux quant à leur légalité, justifiant la suspension de leur exécution prononcée par l'ordonnance n° 2408126 du 19 juillet 2024.

9. Si l'arrêté du 1er août 2024, édicté par la commune en exécution de l'injonction à réexaminer la déclaration préalable prononcée par cette même ordonnance, ne saurait être regardé comme une décision identique à celles dont l'exécution a été suspendue, la commune de Conches-sur-Gondoire était tenue de remédier au vice que le juge des référés avait pris en considération pour prononcer la suspension de l'exécution de ces précédentes décisions. Or, le fait que le nouveau plan local d'urbanisme de la commune, entré en vigueur le 21 mai 2024, ait interdit l'implantation des équipements d'intérêt collectif et services publics en zone A, correspondant au lieu d'implantation de l'antenne-relais, ne saurait s'analyser comme une circonstance de droit nouvelle justifiant l'opposition à la déclaration préalable litigieuse, dès lors qu'elle ne fait pas obstacle au maintien dans l'ordre juridique de la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable, dont la naissance est antérieure et qui a été constatée par le premier juge des référés. Dès lors, l'arrêté du 1er août 2024 doit également être regardé comme ayant implicitement mais nécessairement retiré cette décision. Il s'ensuit qu'en l'état de l'instruction, le moyen tiré du caractère illégal de ce retrait est de nature, en l'état de l'instruction, à faire naître un doute quant à la légalité de l'arrêté de la maire de Conches-sur-Gondoire du 1er août 2024.

10. Il résulte de ce qui précède que l'exécution de cet arrêté doit être suspendue.

Sur les conclusions à fin d'injonction avec astreinte :

11. La suspension prononcée implique nécessairement qu'il soit enjoint à la maire de Conches-sur-Gondoire de délivrer, à titre provisoire, un certificat de non-opposition à déclaration préalable à la société Toweo, dans le délai de quinze jours à compter de la notification de la présente ordonnance. Il n'y a pas lieu, en revanche, d'assortir cette injonction de l'astreinte demandée par la requête.

Sur les frais du litige :

12. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Conches-sur-Gondoire une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

O R D O N N E :

Article 1er : L'exécution de l'arrêté de la maire de Conches-sur-Gondoire du 1er août 2024 est suspendue.

Article 2 : Il est enjoint à la maire de Conches-sur-Gondoire de délivrer, à titre provisoire, un certificat de non-opposition à déclaration préalable à la société Toweo, dans le délai de quinze jours à compter de la notification de la présente ordonnance.

Article 3 : La commune de Conches-sur-Gondoire versera à la société Toweo une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à la société Toweo et à la commune de Conches-sur-Gondoire.

La juge des référés, La greffière,

Signé : C. Letort Signé : C. Sistac

La République mande et ordonne au préfet de Seine-et-Marne en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance.

Pour expédition conforme,

La greffière,