Tribunal Administratif de VERSAILLES — Décision N° TA78-2005019

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 7 août 2020 et 30 janvier 2023, la fédération Orge Hurepoix environnement, représentée par son président en exercice, et la fédération Essonne nature environnement, seule représentée par Me Cofflard, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d'annuler les délibérations des 12 décembre 2019 et 11 juin 2020 par lesquelles le conseil communautaire de Cœur d'Essonne Agglomération a approuvé le schéma de cohérence territoriale et la décision du 17 avril 2020 par laquelle leur recours gracieux formé contre ces délibérations a été rejeté ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens.

Elles soutiennent que :

- leur requête est recevable dès lors qu'elle a été introduite dans le délai de recours contentieux de deux mois et qu'elles justifient d'un intérêt et de la capacité à agir ;

- les délibérations attaquées méconnaissent les dispositions des articles L. 141-3 et R. 141-2 du code de l'urbanisme dès lors que le rapport de présentation relatif à l'état initial de l'environnement est insuffisant en ce qui concerne l'identification de la qualité des paysages, la biodiversité et la ressource en eau ; le rapport de présentation ne présente pas une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix dernières années ; les objectifs chiffrés de limitation de la consommation foncière sont justifiés au regard de la seule enveloppe fixée par le schéma directeur de la région Ile-de-France (SDRIF) sans que les auteurs du rapport aient précisément justifié la nécessité d'une consommation foncière de 405 hectares ;

- elles méconnaissent les dispositions de l'article L. 143-3 du code de l'urbanisme dès lors que le schéma de cohérence territoriale (SCoT) ne prend pas en compte les déplacements urbains ni les besoins de protection des espaces naturels et agricoles ;

- elles méconnaissent l'article L. 141-1 et L. 101-2 du code de l'urbanisme dès lors que les prescriptions du SCoT ne permettent pas d'atteindre les objectifs prescrits par ces dispositions ;

- elles méconnaissent les dispositions de l'article L. 141-5 du code de l'urbanisme dès lors que le document d'orientation et d'objectifs ne respecte pas l'orientation n° 1.2 définie par le projet d'aménagement et développement durables (PADD) relative à l'organisation d'une structuration urbaine et environnementale harmonieuse ;

- elles méconnaissent les dispositions de l'article L. 141-6 du code de l'urbanisme dès lors que la définition d'une enveloppe maximale de 405 hectares est insuffisante.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 15 juillet 2021 et 27 février 2023, la communauté d'agglomération Cœur d'Essonne Agglomération, représentée par Me Moghrani, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge des requérantes au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 27 février 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 17 mars 2023 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Maljevic, conseiller,

- les conclusions de M. Fraisseix, rapporteur public,

- les observations de M. A, représentant la fédération Orge Hurepoix environnement ;

- et les observations de Me Dussault, représentant la communauté d'agglomération Cœur d'Essonne Agglomération.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération n° 19.207 du 12 décembre 2019, le conseil communautaire de Cœur d'Essonne Agglomération a approuvé son schéma de cohérence territoriale (SCoT). Par un courrier du 10 février 2020, notifié le 14 février suivant, la fédération Essonne nature environnement et la fédération Orge Hurepoix environnement ont formé un recours gracieux contre cette délibération. Par une seconde délibération du 11 juin 2020, le conseil communautaire de Cœur d'Essonne Agglomération a de nouveau approuvé son SCoT en tenant compte des observations formulées par le préfet dans le cadre du contrôle de légalité. Par la présente requête, les fédérations requérantes sollicitent l'annulation de ces délibérations et de la décision du 17 avril 2020 par laquelle leur recours gracieux a été rejeté.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la détermination du périmètre du SCoT :

2. Aux termes de l'article L. 143-6 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au présent litige : " L'autorité administrative compétente de l'Etat arrête le périmètre du schéma de cohérence territoriale sous réserve que le périmètre retenu réponde aux critères mentionnés au premier alinéa de l'article L. 143-3 et permette la mise en cohérence des questions d'urbanisme, d'habitat, de développement économique, de déplacements et d'environnement. Il est tenu compte des situations locales et des autres périmètres arrêtés ou proposés ". Aux termes de l'article L. 143-3 du même code, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Le périmètre du schéma de cohérence territoriale permet de prendre en compte de façon cohérente les besoins de protection des espaces naturels et agricoles et les besoins et usages des habitants en matière d'équipements, de logements, d'espaces verts, de services et d'emplois. / Il prend également en compte : 1° Les périmètres des groupements de communes, des pays et des parcs naturels, ainsi que les périmètres déjà définis des autres schémas de cohérence territoriale, des plans de déplacements urbains, des programmes locaux de l'habitat et des chartes intercommunales de développement et d'aménagement ; / 2° Les déplacements urbains, notamment les déplacements entre le domicile et le lieu de travail et de la zone de chalandise des commerces, ainsi que les déplacements vers les équipements culturels, sportifs, sociaux et de loisirs () ".

3. Au soutien de leur moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 143-3 du code de l'urbanisme lors de la détermination du périmètre du SCoT, les fédérations requérantes se réfèrent, d'une part, à " l'absence de financement du TCSP de la RN 20 et des aménagements nécessaires pour la mise en œuvre des modes de déplacement non motorisés " et, d'autre part, aux observations formulées par la mission régionale de l'autorité environnementale, dans son avis, n° 2019-19 rendu le 21 février 2019 dans le cadre de l'évaluation environnementale de ce schéma, en ce qu'il valide des projets impactant lourdement les espaces naturels et agricoles. Toutefois, ces éléments ne sont pas de nature à démontrer utilement que l'arrêté du préfet de l'Essonne ayant fixé le périmètre du SCoT, lequel n'est d'ailleurs pas contesté par les requérantes, ne prendrait pas en compte de façon cohérente les déplacements urbains et les besoins de protection des espaces naturels et agricoles pour déterminer ce périmètre. Dès lors, le moyen des requérantes doit être écarté.

En ce qui concerne l'insuffisance du rapport de présentation :

4. Aux termes de l'article L. 141-3 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables et le document d'orientation et d'objectifs en s'appuyant sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques, notamment au regard du vieillissement de la population et des besoins répertoriés en matière de développement économique, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'agriculture, de préservation du potentiel agronomique, d'équilibre social de l'habitat, de transports, d'équipements et de services. () Il identifie, en prenant en compte la qualité des paysages et du patrimoine architectural, les espaces dans lesquels les plans locaux d'urbanisme doivent analyser les capacités de densification et de mutation en application de l'article L. 151-4. / Il présente une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de schéma et justifie les objectifs chiffrés de limitation de cette consommation compris dans le document d'orientation et d'objectifs. / Il décrit l'articulation du schéma avec les documents mentionnés aux articles L. 131-1 et L. 131-2, avec lesquels il est compatible ou qu'il prend en compte ". Aux termes de l'article R. 141-2 du même code, également dans sa rédaction applicable au présent litige : " Le rapport de présentation expose le diagnostic prévu à l'article L. 141-3 et précise, le cas échéant, les principales phases de réalisation envisagées. / Au titre de l'évaluation environnementale, le rapport de présentation : 1° Analyse l'état initial de l'environnement et les perspectives de son évolution en exposant, notamment, les caractéristiques des zones susceptibles d'être touchées de manière notable par la mise en œuvre du schéma () ".

5. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation du SCoT, dans sa partie " Etat initial de l'environnement ", comporte un chapitre 1er intitulé " Un territoire de contraste, entre densité urbaine et paysages naturels remarquables " qui consacre, de la page 6 à la page 53, des développements relatifs aux particularités paysagères du territoire couvert par ce document et dont il relève notamment qu'il est marqué par un fort contraste entre quatre principaux types d'espaces paysager, à savoir la vallée de l'Orge, les larges plateaux agricoles situés au Sud et à l'Est du territoire, les forêts et les espaces urbanisés.

6. D'autre part, la biodiversité fait l'objet d'un traitement à différents stades du rapport de présentation, notamment dans le chapitre 2 intitulé " Un territoire à fort potentiel pour le développement de la Trame Verte et Bleu " où les auteurs du document ont notamment relevé la richesse de la biodiversité du territoire et la nécessité de maintenir, préserver et restaurer les continuités écologiques. A cet égard, les auteurs du rapport ont inséré, à la page 65 du rapport, une cartographie de protection et d'inventaire de la biodiversité qui porte sur tout le territoire couvert par le SCoT. En outre, la ressource en eau fait l'objet de développements relatifs à la qualité de l'eau de surface comme souterraine et à l'état quantitatif de la ressource en eau au sein du chapitre 3 intitulé " Une ressource en eau à préserver et dont la qualité est à améliorer ", de la page 102 à la page 132, où les auteurs ont notamment relevé que la qualité chimique et écologique des nappes d'eau souterraine et de l'Orge, principal cours d'eau, est moyenne.

7. En outre, le rapport de présentation comporte, d'une part, une analyse de la consommation foncière entre 2008 et 2018, laquelle fait notamment état d'une consommation totale de 179 hectares sur cette période, dont 115 hectares dédiés au développement résidentiel. Il précise, d'autre part, que le seuil maximal de consommation foncière prévu sur la période de 2019 à 2030 est de 405 hectares et que cette enveloppe est compatible avec les dispositions du schéma directeur de la région Ile de France (SDRIF) qui prescrivent une enveloppe maximale de 960 hectares en extension pour le territoire de la communauté d'agglomération Cœur d'Essonne Agglomération. Si les fédérations requérantes soutiennent que les objectifs de limitation de la consommation foncière ont été fixés au seul regard des enveloppes maximales autorisées par le SDRIF et qu'il n'est pas justifié pour quels motifs une extension urbaine de 405 hectares serait nécessaire, il ressort toutefois des pièces du dossier que le rapport de présentation du SCoT, dans sa partie " Justifications des choix retenus ", précise notamment la nécessite de répondre aux besoins en logement afin de permettre d'accueillir environ 20 00 habitants entre 2019 et 2030, et que l'extension des surfaces permettra de répondre à 35% de ces besoins. Par ailleurs, ce rapport de présentation fait état de différents projets, dont la création de la ZAC des Belles Vues et de celle de la Croix de l'Orme, qui nécessitent également la mobilisation du foncier en extension de l'enveloppe urbaine et dont la réalisation est également justifiée, dans le rapport de présentation, par la nécessité de répondre aux besoins de création de logement et de développement de la mixité sociale.

8. Enfin, si les associations requérantes se prévalent des observations formulées par la mission régionale de l'autorité environnementale dans son avis n° 2019-19 du 21 février 2019 selon lesquelles : " le rapport de présentation ne permet pas de justifier l'ensemble des choix opéré pour élaborer le SCOT au regard de leurs incidences sur l'environnement ", il ressort toutefois des termes même de la synthèse de cet avis que " le dossier de SCoT comporte un rapport de présentation qui répond aux exigences du code de l'urbanisme () ".

9. Dans ces conditions, les fédérations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le rapport de présentation du SCoT serait insuffisant en méconnaissance des dispositions des articles L. 141-3 et R. 141-2 du code de l'urbanisme.

En ce qui concerne le principe d'équilibre urbain et de gestion économe de l'espace définis à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme :

10. Aux termes de l'article L. 141-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Le schéma de cohérence territoriale respecte les principes énoncés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Aux termes de l'article L. 101-2 du même code, dans sa version applicable au litige : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : 1° L'équilibre entre : a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / () 7° La lutte contre le changement climatique et l'adaptation à ce changement, la réduction des émissions de gaz à effet de serre, l'économie des ressources fossiles, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables ; () ". Ces dispositions imposent seulement aux auteurs des documents d'urbanisme d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. Il en résulte que le juge administratif exerce un simple contrôle de compatibilité entre ces documents et les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, en se plaçant au niveau de l'ensemble du territoire couvert par le document d'urbanisme et non pas à l'échelle d'un seul secteur.

11. Pour soutenir que les prescriptions du SCoT sont incompatibles avec l'objectif d'équilibre entre les populations, le développement urbain et une utilisation économe des espaces naturels, les fédérations requérantes se prévalent de la réalisation d'opérations d'aménagement d'envergures telles que la ZAC de la Croix et celle du Val Vert. Toutefois, la circonstance que ces projets figurent dans le SCoT ne saurait suffire, à elle seule, à caractériser une incompatibilité avec cet objectif d'équilibre alors que les auteurs de ce document ont notamment justifié la réalisation de ces projets par des objectifs de conciliation et d'équilibre entre le développement économique du territoire et le développement durable. Par ailleurs, la circonstance que le SCoT ne tirerait pas les conséquences de l'abandon du projet de transports collectifs en site propre (TCSP) de la RN 20, dont il n'est au demeurant pas à l'origine, ne saurait davantage caractériser une incompatibilité avec l'objectif de réduction des gaz à effet de serre alors qu'il résulte des prescriptions du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) que le SCoT traduit une prise en compte des déplacements urbains respectueux de l'environnement. Dans ces conditions, les fédérations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que les dispositions du SCoT seraient incompatibles avec les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre et d'équilibre entre le développement urbain et la gestion économe des espaces naturels, ces objectifs devant s'apprécier à l'échelle du territoire couvert par ce document d'urbanisme.

En ce qui concerne le respect des orientations du PADD :

12. Aux termes de l'article L. 141-2 du code de l'urbanisme : " Le schéma de cohérence territoriale comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Un document d'orientation et d'objectifs. () ". Aux termes de l'article L. 141-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Dans le respect des orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables, le document d'orientation et d'objectifs détermine : / 1° Les orientations générales de l'organisation de l'espace et les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces ruraux, naturels, agricoles et forestiers ; / 2° Les conditions d'un développement urbain maîtrisé et les principes de restructuration des espaces urbanisés, de revitalisation des centres urbains et ruraux, de mise en valeur des entrées de ville, de valorisation des paysages et de prévention des risques ; / 3° Les conditions d'un développement équilibré dans l'espace rural entre l'habitat, l'activité économique et artisanale, et la préservation des sites naturels, agricoles et forestiers. / Il assure la cohérence d'ensemble des orientations arrêtées dans ces différents domaines ".

13. Il résulte de l'orientation n° 1.2 du projet d'aménagement et de développement durables du SCoT intitulé " Organiser une structuration urbaine environnementale harmonieuse " que les auteurs de ce document ont notamment souhaité permettre le développement urbain du territoire en équilibre avec une gestion économe des espaces et une limitation de la consommation des espaces agricoles et naturels.

14. D'une part, les fédérations requérantes soutiennent que les prescriptions figurant aux objectifs 2.1 et 2.2 du document d'orientation et d'objectifs (DOO) intitulés " Prendre en compte les dynamiques à l'œuvre pour constituer une structuration durable du territoire " et " Limiter la consommation des espaces agricoles et naturels et privilégier la densification du tissu urbain existant " ne permettent pas de limitation effective de l'extension urbaine. Toutefois, s'il appartient au juge administratif de rechercher, conformément aux dispositions de l'article L. 141-5 du code de l'urbanisme, si les prescriptions du DOO respectent les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables, il ne lui appartient pas de porter une appréciation sur le caractère suffisant et adéquat de ces prescriptions pour permettre la réalisation des orientations du PADD.

15. D'autre part, si les fédérations requérantes soutiennent que les prescriptions figurant à l'objectif 2.3 du DOO intitulé " Conjuguer développement urbain compact et qualité des espaces vécus " ne serait pas suffisamment contraignantes à l'égard des plan locaux d'urbanisme (PLU) pour permettre une limitation effective de l'extension foncière, cette circonstance ne saurait, ainsi que cela a été mentionné au point précédent, caractériser un non-respect par le DOO de l'orientation n° 1.2 du PADD.

16. Dans ces conditions, les fédérations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le DOO ne respecte pas l'orientation n° 1.2 du PADD en méconnaissance de l'article L. 141-5 du code de l'urbanisme.

En ce qui concerne les objectifs chiffrés de consommation économe de l'espace :

17. Aux termes de l'article L. 141-6 du code de l'urbanisme : " Le document d'orientation et d'objectifs arrête, par secteur géographique, des objectifs chiffrés de consommation économe de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain et décrit, pour chacun d'eux, les enjeux qui lui sont propres ".

18. Il résulte des termes mêmes du DOO que le SCoT entend limiter la consommation d'espace en extension à environ 405 hectares entre 2019 et 2030, le DOO précisant que ce niveau est largement inférieur au potentiel maximum de 960 hectares prévu par le SDRIF sur la période de 2018 à 2030. Les auteurs du document ont procédé à un découpage du territoire couvert par le SCoT en différents pôles et ont précisé, pour chacun d'entre eux, les différents enjeux qui s'attachent à ces territoires. Par ailleurs, cette extension de 405 hectares a fait l'objet d'une déclinaison de l'enveloppement foncière maximale au niveau de chacun des pôles et des communes. Ainsi, le DOO ne se borne pas à fixer une enveloppe maximale de 405 hectares, mais prescrit bien des objectifs chiffrés précis pour chaque commune et pôle. Dans ces conditions, les fédérations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que la définition de l'enveloppe maximale de consommation foncière ne satisfait pas aux exigences posées par les dispositions de l'article L. 141-6 du code de l'urbanisme.

19. Il résulte de tout ce qui précède que les fédérations requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation des délibérations des 2 décembre 2019 et 11 juin 2020 par lesquelles le conseil communautaire de Cœur d'Essonne Agglomération a approuvé son SCoT ni de la décision du 17 avril 2020 par laquelle leur recours gracieux formé contre ces délibérations a été rejeté.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté d'agglomération Cœur d'Essonne Agglomération, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par les fédérations requérantes au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des fédérations requérantes une somme de 1 000 euros chacune à verser à la communauté d'agglomération Cœur d'Essonne Agglomération en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête présentée par la fédération Essonne nature environnement et la fédération Orge Hurepoix environnement est rejetée.

Article 2 : La fédération Essonne nature environnement et la fédération Orge Hurepoix environnement verseront à la communauté d'agglomération Cœur d'Essonne Agglomération la somme de 1 000 euros chacune sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la fédération Essonne nature environnement, la fédération Orge Hurepoix environnement et à la communauté d'agglomération Cœur d'Essonne Agglomération.

Délibéré après l'audience du 28 mars 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Boukheloua, présidente,

Mme Benoit, première conseillère,

M. Maljevic, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 avril 2023.

Le rapporteur,

signé

S. Maljevic

La présidente,

signé

N. Boukheloua

La greffière,

signé

B. Bartyzel

La République mande et ordonne au préfet de l'Essonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.