Tribunal Administratif de VERSAILLES — Décision N° TA78-2006560

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 5 octobre 2020 et 19 janvier 2022, la commune du Perray-en-Yvelines, représentée par Mes Blard et Gallo, demande au tribunal :

1) d'annuler l'arrêté interministériel n°NOR INTE2014522A du 17 juin 2020 portant reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle en tant qu'il ne l'inclut pas dans la liste des communes pour lesquelles a été reconnu l'état de catastrophe naturelle, ainsi que la lettre de notification de cet arrêté par le préfet des Yvelines en date du 5 août 2020 ;

2) d'enjoindre l'Etat de l'inclure dans la liste des communes pour lesquelles a été reconnu l'état de catastrophe naturelle ;

3) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les signataires de l'arrêté ne disposaient pas d'une délégation pour ce faire ;

- l'arrêté interministériel et la lettre de notification du 5 août 2020 sont insuffisamment motivés ;

- les ministres se sont bornés à suivre l'avis de la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles sans exercer leur pouvoir d'appréciation ;

- ils se sont bornés à s'approprier la méthodologie fixée par Météo France sans en contrôler la pertinence et la justesse ;

- la méthodologie retenue pour déterminer l'état de catastrophe naturelle est inintelligible et non pertinente compte tenu de la période exceptionnelle de réchauffement climatique ;

- l'arrêté interministériel et la décision du préfet sont entachés d'une erreur de droit dès lors que la méthodologie retenue ne pouvait retenir uniquement un critère géologique et météorologique avec un maillage inadapté à la situation réelle locale ;

- l'arrêté attaqué est entaché d'erreur de droit, dès lors qu'il ajoute une condition non prévue par la loi en exigeant que l'intensité anormale de l'agent naturel soit démontré sur un certain pourcentage du territoire communal, sans rapport avec l'intensité du phénomène de sécheresse et réhydratation des sols ;

- le principe d'égalité de traitement n'a pas été respecté.

Par un mémoire en défense enregistré le 22 mars 2021, le ministre de l'intérieur, représenté par Me Fergon, conclut au rejet de la requête, et à ce que une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune du Perray-en-Yvelines en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense enregistré le 16 décembre 2021, le préfet des Yvelines conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les conclusions à fin d'annulation de sa lettre du 5 août 2020 sont irrecevables.

Par une ordonnance du 13 septembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 27 septembre 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des assurances ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. G,

- les conclusions de Mme Bartnicki, rapporteure publique,

- les observations de Me Gallo, représentant la commune du Perray-en-Yvelines.

Considérant ce qui suit :

1. Le 24 janvier 2020, la commune du Perray-en-Yvelines a formé une demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle à la suite des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols survenus sur son territoire entre le 1er janvier et le 31 décembre 2019. Par un arrêté du 17 juin 2020, les ministres de l'intérieur, de l'économie et des finances, et de l'action et des comptes publics ont fixé la liste des communes pour lesquelles a été constaté l'état de catastrophe naturelle au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols, parmi lesquelles ne figure pas la commune du Perray-en-Yvelines. Cet arrêté a été notifié à la commune requérante par une lettre du préfet des Yvelines du 5 août 2020. La commune du Perray-en-Yvelines demande l'annulation de l'arrêté interministériel du 17 juin 2020 ainsi que de la lettre du préfet du 5 août 2020.

Sur les conclusions à fin d'annulation et d'injonction :

2. Aux termes de l'article L. 125-1 du code des assurances, dans sa rédaction applicable à l'espèce : " () Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises. / L'état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s'est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la décision des ministres. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l'Etat dans le département, assortie d'une motivation. L'arrêté doit être publié au Journal officiel dans un délai de trois mois à compter du dépôt des demandes à la préfecture. De manière exceptionnelle, si la durée des enquêtes diligentées par le représentant de l'Etat dans le département est supérieure à deux mois, l'arrêté est publié au plus tard deux mois après la réception du dossier par le ministre chargé de la sécurité civile. () ".

En ce qui concerne la lettre du préfet des Yvelines du 5 août 2020 :

3. La lettre du 5 août 2020 par laquelle le préfet des Yvelines a, en application des dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances cité ci-dessus au point 2, notifié la décision contenue dans l'arrêté interministériel du 17 juin 2020 refusant de reconnaître l'état de catastrophe naturelle dans la commune du Perray-en-Yvelines et informé son maire des motifs la justifiant ne constitue pas une décision faisant grief susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. Par suite, les conclusions tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de cette lettre sont irrecevables et doivent être rejetées.

En ce qui concerne l'arrêté interministériel du 17 juin 2020 :

4. En premier lieu, aux termes de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du gouvernement : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : / 1° Les secrétaires généraux des ministères, les directeurs d'administration centrale () les chefs des services que le décret d'organisation du ministère rattache directement au ministre ou au secrétaire d'Etat ; / 2° Les chefs de service, directeurs adjoints, sous-directeurs () / Cette délégation s'exerce sous l'autorité du ou des ministres et secrétaires d'Etat dont relèvent les agents, ainsi que, le cas échéant, de leur supérieur hiérarchique immédiat. / Le changement de ministre ou de secrétaire d'Etat ne met pas fin à cette délégation () ".

5. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté attaqué a été signé par M. A F, pour le ministre de l'intérieur, M. D C, pour le ministre de l'économie et des finances, et par M. E B, pour le ministre de l'action et des comptes publics. Monsieur F a été nommé directeur général de la sécurité civile au ministère de l'intérieur par arrêté du 17 juillet 2019, publié au Journal officiel de la République française du 18 juillet 2019. M. C a été nommé sous-directeur des assurances au ministère de l'économie par arrêté du 22 décembre 2017, publié au Journal officiel de la République française du 6 janvier 2018, et renouvelé dans ces fonctions par arrêté du 10 décembre 2018 publié au Journal officiel de la République française du 12 décembre 2018. Enfin, par arrêté du 26 février 2020, M. B, administrateur du Sénat, été chargé d'exercer par intérim les fonctions de sous-directeur chargé de la cinquième sous-direction à la direction du budget. Le moyen tiré de l'incompétence des signataires de l'arrêté attaqué doit par conséquent être écarté.

6. En deuxième lieu, si les dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances citées au point 2, exigeaient, dans leur rédaction applicable à la date de l'arrêté contesté, que la décision des ministres, assortie de sa motivation, soit, postérieurement à la publication de l'arrêté, notifiée par le représentant de l'État dans le département à chaque commune concernée, elles ne sauraient être interprétées comme imposant une motivation en la forme de l'arrêté de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle qui serait une condition de légalité de ce dernier. Ainsi, le moyen tiré de l'insuffisante motivation doit être écarté comme inopérant.

7. En troisième lieu, il résulte de l'article L. 125-1 du code des assurances que le législateur a entendu confier aux ministres concernés la compétence pour se prononcer sur les demandes des communes tendant à la reconnaissance sur leur territoire de l'état de catastrophe naturelle. Il leur appartient, à cet effet, d'apprécier l'intensité et l'anormalité des agents naturels en cause sur le territoire des communes concernées. Ils peuvent légalement, même en l'absence de dispositions législatives ou réglementaires le prévoyant, s'entourer, avant de prendre les décisions relevant de leurs attributions, des avis qu'ils estiment utiles de recueillir et s'appuyer sur des méthodologies et paramètres scientifiques, sous réserve que ceux-ci apparaissent appropriés, en l'état des connaissances, pour caractériser l'intensité des phénomènes en cause et leur localisation, qu'ils ne constituent pas une condition nouvelle à laquelle la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle serait subordonnée, ni ne dispensent les ministres d'un examen particulier des circonstances propres à chaque commune. La circulaire n°84-90 du 27 mars 1984 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes a institué une commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles pour donner aux ministres compétents un avis sur les demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle dont ils sont saisis. La commission interministérielle a pour seule mission d'éclairer les ministres sur l'application, à chaque commune, des méthodologies et paramètres scientifiques permettant de caractériser les phénomènes naturels en cause, les avis qu'elle émet ne liant pas les autorités compétentes. Il est donc loisible aux ministres décisionnaires de s'appuyer sur l'avis de la commission et même de s'en approprier le contenu dans leur appréciation de l'existence d'un état de catastrophe naturelle au sein des communes concernées. En l'espèce, contrairement à ce que soutient la commune requérante, il ne ressort pas des pièces du dossier que les ministres se seraient crus liés par la position adoptée par la commission interministérielle et auraient ainsi méconnu l'étendue de leur compétence.

8. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier que, pour se prononcer sur les demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle à raison des mouvements de terrains différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols au titre de l'année 2019, les ministres compétents se sont appuyés sur des critères géologiques et météorologiques à caractère cumulatif. Le critère géologique (aussi appelé " facteur de prédisposition ") est lié à la présence sur le territoire communal de sols sensibles au phénomène de retrait-gonflement apprécié à partir des données du bureau de recherches géologiques et minières (BRGM). Le critère météorologique (aussi appelés " facteur déclenchant "), qui a pour objet de mesurer l'épisode de sécheresse, est apprécié " maille " par " maille " dans le cadre d'une modélisation du bilan hydrique des sols de l'ensemble du territoire métropolitain, divisé à cette fin en près de 9 000 mailles de huit kilomètres de côté, élaborée par Météo France. Ce modèle intègre un indicateur, appelé " Soil Wetness Index " (SWI), mesurant l'humidité de trois couches du sol. Cet indicateur tient compte de l'état des connaissances acquises et permet des comparatifs depuis août 1958 à partir de données des 4 500 postes répartis sur le territoire. Ces mesures permettent d'apprécier l'humidité du sol sur la profondeur pertinente eu égard aux caractéristiques habituelles des fondations d'habitations. L'indice d'humidité des sols superficiels est établi de manière journalière pour chacune des mailles géographiques. Pour établir l'indicateur d'humidité des sols superficiels d'un mois donné, Météo-France s'appuie sur la moyenne des indices d'humidité des sols superficiels journaliers traités par le modèle hydrométéorologique au cours de ce mois et des deux précédents. Pour déterminer si un épisode de sécheresse présente un caractère exceptionnel au sens de l'article L.125-1 du code des assurances, il est procédé à une comparaison de l'indicateur d'humidité des sols superficiel établi pour un mois donné, avec les indicateurs établis pour ce même mois, au cours des cinquante dernières années. Météo-France établit ensuite, sur la base de cette comparaison un rang et une durée de retour pour chacun des douze indicateurs mensuels d'humidité, calculés pour l'année civile étudiée. Le phénomène de sécheresse est considéré comme revêtant une intensité anormale lorsque la durée de retour de la valeur moyenne de l'indice d'humidité du sol superficiel est supérieure à 25 ans. Si l'indice d'un seul mois présente une durée de retour de 25 années au moins, toute la saison sera considérée comme subissant un épisode de sécheresse-réhydratation anormal sur le territoire de la commune concernée.

9. Si la méthode et les critères précédemment exposés présentent un caractère nécessairement technique, la commune du Perray-en-Yvelines, en se bornant à en critiquer la complexité, n'établit pas leur caractère inintelligible ou arbitraire. Elle fait valoir que le découpage en " mailles " géométriques de huit kilomètres de côté est arbitraire et ne correspond pas à la réalité du terrain, et que le critère alternatif relatif à la durée de retour du phénomène ne sont pas adaptés à l'augmentation de la fréquence des phénomènes de sécheresse naturelle anormale liée au réchauffement climatique. Elle ne propose toutefois pas de méthode alternative, alors que cette méthode et ces critères apparaissent, en l'état des connaissances à la date de l'arrêté attaqué, appropriés pour mesurer, en application de l'article L. 125-1 du code des assurances, l'intensité et l'anormalité du phénomène de sécheresse en fonction des saisons. Par ailleurs, la commune requérante fait valoir que l'arrêté litigieux serait entaché d'une erreur de droit, au motif qu'il ajouterait une condition à celles prévues par la loi en exigeant que l'intensité anormale de l'agent naturel soit démontré sur un certain pourcentage du territoire communal, sans rapport avec l'intensité du phénomène de sécheresse et réhydratation des sols. Toutefois, tel n'est pas l'objet du maillage prévu par la méthode utilisée par l'autorité administrative, qui a pour seul objet de déterminer l'échelle géographique la plus précise possible permettant d'effectuer des mesures et d'établir des statistiques pour l'ensemble du territoire national. Dès lors, les ministres concernés ont pu légalement, même en l'absence de dispositions législatives ou réglementaires les prévoyant, s'appuyer sur la méthode et les critères d'évaluation explicités au point 8, pour estimer que la commune requérante ne satisfaisait pas aux conditions légales pour reconnaître sur son territoire l'état de catastrophe naturelle.

10. En cinquième lieu, il ressort des pièces du dossier que les ministres ont considéré que le critère géologique était rempli, le territoire de la commune du Perray-en-Yvelines étant composé à 82,6 % de sols sensibles au phénomène de retrait-gonflement, mais que tel n'était, en revanche, pas le cas du critère météorologique au regard des mesures relevées par Météo-France sur son territoire pendant la période concernée, la durée de retour de l'indicateur d'humidité du sol superficiel étant estimée d'une durée de deux à quatre ans. La circonstance que les ministres ont suivi les conclusions résultant de l'application de cette méthode de Météo-France au territoire de la commune du Perray-en-Yvelines pour refuser de lui reconnaître l'état de catastrophe naturelle n'implique pas que ces derniers se seraient crus liés par l'utilisation de cette méthode.

11. En sixième lieu, si la commune soutient que les ministres auraient méconnu le principe d'égalité au motif que l'état de catastrophe naturelle avait été reconnu dans d'autres communes du même département, il n'est pas sérieusement contesté que l'évaluation des phénomènes en cause et de leur caractère exceptionnel a été appréciée dans ces communes à l'aide des mêmes critères que ceux appliqués à la commune requérante. Dans ces conditions, le moyen ne peut qu'être écarté.

12. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la commune du Perray-en-Yvelines doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction.

Sur les conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

13. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune du Perray-en-Yvelines demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par le ministre de l'intérieur au titre des mêmes frais.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la commune du Perray-en-Yvelines est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par le ministre de l'intérieur au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune du Perray-en-Yvelines, au préfet des Yvelines et au ministre de l'intérieur.

Délibéré après l'audience du 24 novembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Blanc, président,

M. Jauffret, premier conseiller,

Mme Degorce, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 décembre 2022.

Le rapporteur,

signé

E. G

Le président,

signé

P. Blanc

La greffière,

signé

C. Delannoy

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.