Tribunal Administratif de VERSAILLES — Décision N° TA78-2101385

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 18 février 2021, 13 et 30 juin 2023, la SCI TBN, la SARL Albatros, M. et Mme A C, M. D B, M. E, représentés par Me Jorion, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la décision n° 2021/01 du 7 janvier 2021 par laquelle le maire de Thoiry a décidé de préempter le bien situé 38, rue de la Porte Saint-Martin, à Thoiry ;

2°) d'enjoindre à la commune de Thoiry de proposer à la SCI TBN, puis aux acquéreurs évincés d'acquérir le bien, conformément aux dispositions de l'article L. 213-11-1 du code de l'urbanisme au prix auquel elle l'aura acquis, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Thoiry la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la décision attaquée est entachée d'incompétence ; d'une part, il n'est pas établi que la commune de Thoiry aurait bénéficié d'une délégation de la part de la communauté de communes Cœur d'Yvelines ; d'autre part, il n'est pas établi que le conseil municipal aurait accordé une délégation au maire pour prendre la décision attaquée ;

- elle est insuffisamment motivée ;

- elle est entachée d'un vice de procédure dès lors que les services des domaines n'ont pas été saisis pour avis ;

- il n'est pas établi que l'avis du directeur des services fiscaux a été réceptionné avant l'édiction de la décision litigieuse ;

- elle est entachée d'erreur de droit dès lors qu'il n'est pas établi que le bien préempté relève d'un périmètre d'exercice du droit de préemption régulièrement institué par la commune ;

- il n'est pas établi que la décision serait exécutoire faute pour la commune de justifier qu'elle a été transmise au préfet dans le délai de deux mois suivant son édiction ;

- elle est entachée d'erreur de droit dès lors que la commune ne justifie pas de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objectifs mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ;

- elle est entachée d'un détournement de pouvoir.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 21 juin et 23 juillet 2023, la commune de Thoiry, représentée par Me Richard, conclut au rejet de la requête, à titre subsidiaire à la modulation dans le temps des effets d'une éventuelle annulation de la décision querellée, et à ce que soit mise à la charge solidaire des requérants la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens.

Elle soutient que :

- les moyens invoqués ne sont pas fondés,

- à titre subsidiaire, si le tribunal envisageait d'annuler la décision attaquée, elle l'invite à user de son pouvoir de modulation des effets dans le temps de l'annulation.

Par un mémoire, enregistré le 26 juillet 2023, la SARL Albatros, représentée par Me Plantade, déclare se désister purement et simplement des conclusions de sa requête et demande au tribunal de statuer de droit sur les dépens.

Par une ordonnance du 28 juillet 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 25 août 2023 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Maljevic, conseiller,

- et les conclusions de Mme Amar-Cid, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Par une décision n° 2021/01 du 7 janvier 2021, le maire de la commune de Thoiry a décidé de préempter le bien situé 38, rue de la Porte Saint-Martin, à Thoiry. Par la présente requête, la SCI TBN, propriétaire du bien, M. et Mme C, actionnaires de cette société, ainsi que les acquéreurs évincés demandent au tribunal l'annulation de cette décision.

Sur le désistement de la requête de la SARL Albatros :

2. Par un mémoire, enregistré le 26 juillet 2023, la SARL Albatros a déclaré se désister des conclusions de sa requête. Ce désistement étant pur et simple, rien ne s'oppose à ce qu'il en soit donné acte.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

En ce qui concerne la base légale de la décision attaquée :

3. Aux termes de l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au présent litige : " Les communes dotées d'un plan d'occupation des sols rendu public ou d'un plan local d'urbanisme approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d'urbanisation future délimitées par ce plan. () / Ce droit de préemption est ouvert à la commune. Le conseil municipal peut décider de le supprimer sur tout ou partie des zones considérées. Il peut ultérieurement le rétablir dans les mêmes conditions. () ". Aux termes de l'article R. 211-2 du même code, dans sa rédaction en vigueur depuis le 1er juin 1987 : " La délibération par laquelle le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent décide, en application de l'article L. 211-1, d'instituer ou de supprimer le droit de préemption urbain ou d'en modifier le champ d'application est affichée en mairie pendant un mois. Mention en est insérée dans deux journaux diffusés dans le département. Les effets juridiques attachés à la délibération mentionnée au premier alinéa ont pour point de départ l'exécution de l'ensemble des formalités de publicité mentionnées audit alinéa. Pour l'application du présent alinéa, la date à prendre en considération pour l'affichage en mairie est celle du premier jour où il est effectué ". Les obligations prévues à cet article constituent des formalités nécessaires à l'entrée en vigueur des actes instituant le droit de préemption urbain.

4. Il ressort des pièces du dossier que la décision de préemption en litige vise la délibération du 7 mars 2012 par laquelle le conseil municipal de la commune de Thoiry a reconduit " sans limitation de durée l'institution d'un droit de préemption urbain renforcé sur l'ensemble des zones urbaines et urbanisables de la commune ", dont relève la zone UA dans laquelle se trouve le bien préempté. Pour justifier de l'accomplissement des formalités prévues par les dispositions précitées de l'article R. 211-2 du code de l'urbanisme, la commune de Thoiry verse au dossier les avis publiés dans les journaux " Le Parisien " et " Toutes les Nouvelles " relatifs à une autre délibération du 16 janvier 2012, laquelle a, de surcroit, été retirée par la délibération du 7 mars 2012 dont la décision de préemption en litige a pour base légale. Ainsi, la commune de Thoiry n'établit pas, par ces pièces, que la délibération du 7 mars 2012 a fait l'objet des formalités de publicité nécessaires à son entrée en vigueur, la mention qu'elle contient selon laquelle elle fera l'objet de ces formalités ne permettant pas établir que tel a été le cas. Par suite, le moyen tiré du défaut de base légale de la décision attaquée doit être accueilli.

En ce qui concerne la transmission au représentant de l'Etat de la décision attaquée :

5. Aux termes de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme : " Toute aliénation visée à l'article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. () / () Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. / Le délai est suspendu à compter de la réception de la demande mentionnée au premier alinéa ou de la demande de visite du bien. Il reprend à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption, du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d'un mois pour prendre sa décision. Passés ces délais, son silence vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. () ".

6. Il résulte des dispositions mentionnées au point précédent que les propriétaires qui ont décidé de vendre un bien susceptible de faire l'objet d'une décision de préemption doivent savoir de façon certaine, au terme du délai de deux mois imparti au titulaire du droit de préemption pour en faire éventuellement usage, s'ils peuvent ou non poursuivre l'aliénation entreprise. Dans le cas où le titulaire du droit de préemption décide de l'exercer, les mêmes dispositions, combinées avec celles précitées de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, imposent que la décision de préemption soit exécutoire au terme du délai de deux mois, c'est-à-dire non seulement prise mais également notifiée au propriétaire intéressé et transmise au représentant de l'Etat. La réception de la décision par le propriétaire intéressé et le représentant de l'Etat dans le délai de deux mois, à la suite respectivement de sa notification et de sa transmission, constitue, par suite, une condition de la légalité de la décision de préemption.

7. Il ressort des pièces du dossier que la déclaration d'intention d'aliéner l'immeuble en litige a été réceptionnée par la commune de Thoiry le 23 novembre 2020, faisant ainsi courir le délai de deux mois imparti au titulaire du droit de préemption pour en faire éventuellement usage. Il ressort des mentions apposées sur la décision attaquée, et non contestées en défense, que la décision de préemption en litige du 7 janvier 2021 a été réceptionnée par la sous-préfecture de Palaiseau le 1er avril 2021, soit au-delà du délai deux mois prévu par les dispositions de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme. En outre, il résulte de ce qui est dit au point précédent que le respect de ce délai constitue une exigence qui conditionne la légalité interne de la décision de préemption. Ainsi, la commune de Thoiry ne saurait utilement faire valoir que l'expiration de ce délai n'a pas privé les intéressés d'une garantie ni exercé d'influence sur le sens de la décision litigieuse. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision n'aurait pas été transmise au préfet dans le délai prévu par l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme doit être accueilli.

En ce qui concerne la réalité du projet et la motivation de la décision attaquée :

8. Aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. () / Lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en oeuvre pour mener à bien un programme local de l'habitat ou, en l'absence de programme local de l'habitat, lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en oeuvre pour mener à bien un programme de construction de logements locatifs sociaux, la décision de préemption peut, sauf lorsqu'il s'agit d'un bien mentionné à l'article L. 211-4, se référer aux dispositions de cette délibération. Il en est de même lorsque la commune a délibéré pour délimiter des périmètres déterminés dans lesquels elle décide d'intervenir pour les aménager et améliorer leur qualité urbaine ". Aux termes de l'article L. 300-1 du même code : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser la mutation, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, notamment en recherchant l'optimisation de l'utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser. / L'aménagement, au sens du présent livre, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations ".

9. Il résulte des dispositions de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme mentionné au point précédent que, pour exercer légalement ce droit, les collectivités titulaires du droit de préemption urbain doivent, d'une part, justifier, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, faire apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant. Le juge de l'excès de pouvoir vérifie si le projet d'action ou d'opération envisagé par le titulaire du droit de préemption est de nature à justifier légalement l'exercice de ce droit.

10. En premier lieu, en indiquant que " la commune souhaite réaménager le centre du village et notamment l'ensemble des terrains situés entre la rue de la Porte Saint Martin et le chemin de la Barbacane ", la décision de préemption attaquée, prise le 7 janvier 2021 par le maire de la commune de Thoiry, ne fait pas apparaître la nature du projet ou de l'opération d'aménagement que cette commune entendait mener à cette fin. Ainsi, cette décision est insuffisamment motivée. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation doit être accueilli.

11. En second lieu, si pour justifier de la réalité de son projet sur la parcelle en cause, la commune se réfère à la délibération du 7 mars 2012, les termes de cette dernière énoncent des objectifs généraux et pluriels qui ne sont pas de nature à justifier l'existence d'un projet même imprécis. En outre, si dans ses écritures la commune précise que le projet consiste à élargir le chemin de la Barbacane, de réaliser des places de stationnement et de remettre l'établissement aux normes pour relancer l'activité économique, elle se borne à se prévaloir d'investissements passés et de précédentes décisions de préemption dans le secteur du centre-village sans assortir ses allégation d'aucune pièce pour établir la réalité d'un tel projet. Dans ces conditions, le maire de la commune de Thoiry ne justifie pas que la décision en litige a été prise en vue de la réalisation d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement existant à la date de son édiction. Par suite, les requérants sont fondés à soutenir que le maire de Thoiry ne justifie pas de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme.

12. Pour l'application de l'article L.600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen de la requête n'est susceptible d'entraîner l'illégalité de l'arrêté attaqué.

13. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants sont fondés à demander l'annulation de la décision du 7 janvier 2021 par le maire de Thoiry a décidé de préempter le bien situé 38, rue de la Porte Saint-Martin, à Thoiry.

Sur la demande de modulation dans le temps des effets de l'annulation :

14. L'annulation d'un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n'être jamais intervenu. Toutefois, s'il apparaît que cet effet rétroactif de l'annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu'il était en vigueur que de l'intérêt général pouvant s'attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge administratif, après avoir recueilli sur ce point les observations des parties et examiné l'ensemble des moyens, d'ordre public ou invoqués devant lui, pouvant affecter la légalité de l'acte en cause, de prendre en considération, d'une part, les conséquences de la rétroactivité de l'annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et, d'autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l'annulation. Il lui revient d'apprécier, en rapprochant ces éléments, s'ils peuvent justifier qu'il soit dérogé au principe de l'effet rétroactif des annulations contentieuses et, dans l'affirmative, de prévoir dans sa décision d'annulation, ou, lorsqu'il a décidé de surseoir à statuer sur cette question, dans sa décision relative aux effets de cette annulation, que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de sa décision prononçant l'annulation contre les actes pris sur le fondement de l'acte en cause, tout ou partie des effets de cet acte antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le cas échéant, que l'annulation ne prendra effet qu'à une date ultérieure qu'il détermine.

15. Pour solliciter la modulation des effets dans le temps de l'annulation prononcée par le présent jugement, la commune de Thoiry soutient qu'elle doit, dans l'intérêt général, achever les travaux de rénovation du bien préempté avant de procéder, le cas échéant, à sa rétrocession aux anciens propriétaires ou acquéreurs évincés. Toutefois, la rétrocession du bien préemptée ne constitue pas une conséquence directe de l'annulation de la décision en litige, mais découle exclusivement de la mesure d'injonction prononcé, le cas échéant, par le tribunal. En tout état de cause, il résulte de tout ce qui précède que l'annulation de la décision de préemption en litige n'est pas de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu'il était en vigueur que de l'intérêt général pouvant s'attacher à un maintien temporaire de ses effets. Dès lors, la commune de Thoiry n'est pas fondée à solliciter la modulation des effets dans le temps de l'annulation prononcée.

16. Il résulte de ce qui précède qu'il n'y pas lieu de faire droit à la demande de la commune de Thoiry tendant à ce que soient modulés dans le temps les effets de l'annulation de la décision du 7 janvier 2021.

Sur les conclusions à fin d'injonction sous astreinte :

17. D'une part, aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. ". Aux termes de son article L. 911-3 : " Saisie de conclusions en ce sens, la juridiction peut assortir, dans la même décision, l'injonction prescrite en application des articles L. 911-1 et L. 911-2 d'une astreinte qu'elle prononce dans les conditions prévues au présent livre et dont elle fixe la date d'effet ".

18. D'autre part, aux termes de l'article L. 213-11-1 du code de l'urbanisme : " Lorsque, après que le transfert de propriété a été effectué, la décision de préemption est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative, le titulaire du droit de préemption propose aux anciens propriétaires ou à leurs ayants cause universels ou à titre universel l'acquisition du bien en priorité/ Le prix proposé vise à rétablir, sans enrichissement injustifié de l'une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle. A défaut d'accord amiable, le prix est fixé par la juridiction compétente en matière d'expropriation, conformément aux règles mentionnées à l'article L. 213-4/ A défaut d'acceptation dans le délai de trois mois à compter de la notification de la décision juridictionnelle devenue définitive, les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel sont réputés avoir renoncé à l'acquisition/ Dans le cas où les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel ont renoncé expressément ou tacitement à l'acquisition dans les conditions mentionnées aux trois premiers alinéas du présent article, le titulaire du droit de préemption propose également l'acquisition à la personne qui avait l'intention d'acquérir le bien, lorsque son nom était inscrit dans la déclaration mentionnée à l'article L. 213-2 ".

19. Il appartient au juge administratif, saisi de conclusions en ce sens par l'ancien propriétaire ou par l'acquéreur évincé et après avoir mis en cause l'autre partie à la vente initialement projetée, d'exercer les pouvoirs qu'il tient des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative afin d'ordonner, le cas échéant sous astreinte, les mesures qu'implique l'annulation, par le juge de l'excès de pouvoir, d'une décision de préemption, sous réserve de la compétence du juge judiciaire, en cas de désaccord sur le prix auquel l'acquisition du bien doit être proposée, pour fixer ce prix. A ce titre, il lui appartient, après avoir vérifié, au regard de l'ensemble des intérêts en présence, que le rétablissement de la situation initiale ne porte pas une atteinte excessive à l'intérêt général, de prescrire au titulaire du droit de préemption qui a acquis le bien illégalement préempté, s'il ne l'a pas entre-temps cédé à un tiers, de prendre toute mesure afin de mettre fin aux effets de la décision annulée et, en particulier, de proposer à l'ancien propriétaire puis, le cas échéant, à l'acquéreur évincé d'acquérir le bien, à un prix visant à rétablir, sans enrichissement injustifié de l'une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle.

20. Dans l'hypothèse où, à la date du présent jugement, la commune de Thoiry aurait effectivement procédé à l'acquisition du bien préempté, et ne l'aurait pas déjà cédé à un tiers, il ne résulte pas de l'instruction, et n'est pas même soutenu, au regard de l'ensemble des intérêts en présence, que le rétablissement de la situation initiale porterait une atteinte excessive à l'intérêt général. Dans ces conditions, il y a lieu d'enjoindre à la commune de Thoiry de proposer, dans un délai de quatre mois, à la SCI TBN d'acquérir le bien et ce, à un prix visant à rétablir autant que possible et sans enrichissement injustifié de l'une quelconque des parties les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

21. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge des requérants, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, la somme que la commune de Thoiry demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Thoiry la somme globale de 1 800 euros à verser aux requérants au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens.

22. D'autre part, la présente instance n'ayant donné lieu à aucun dépens, les conclusions de la commune de Thoiry et de la SARL Albatros à ce titre ne peuvent qu'être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : Il est donné acte du désistement de la requête de la SARL Albatros.

Article 2 : La décision de préemption du 7 janvier 2021 est annulée.

Article 3 : Dans l'hypothèse où, à la date du présent jugement, la commune de Thoiry aurait effectivement procédé à l'acquisition du bien préempté, et ne l'aurait pas déjà cédé à un tiers, il est enjoint à la commune de Thoiry de proposer le bien préempté en priorité à la SCI TBN, dans un délai de quatre mois à compter de la notification du jugement à intervenir.

Article 4 : La commune de Thoiry versera à la SCI TBN, M. et Mme A C, M. D B, et M. E la somme globale de 1 800 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 6 : Les conclusions de la commune de Thoiry présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et au titre des dépens sont rejetées.

Article 7 : Le présent jugement sera notifié à la SCI TBN, à la SARL Albatros, à M. et Mme A C, à M. D B, à M. E et à la commune de Thoiry.

Délibéré après l'audience du 31 août 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Boukheloua, présidente,

Mme Caron, première conseillère,

M. Maljevic, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 septembre 2023.

Le rapporteur,

signé

S. Maljevic

La présidente,

signé

N. Boukheloua

La greffière,

signé

B. Bartyzel

La République mande et ordonne au préfet des Yvelines en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.