Tribunal Administratif de VERSAILLES — Décision N° TA78-2102480

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 24 mars 2021, 16 novembre 2021, 27 janvier 2022 et 31 mars 2022, M. C D représenté par Me Essediri, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite du 26 octobre 2020 par laquelle le président du conseil général de l'Essonne a refusé de lui communiquer des documents administratifs ;

2°) d'annuler la décision implicite de refus de communiquer ces documents à la suite de l'avis favorable rendu par la commission d'accès aux documents administratifs le 19 janvier 2021 ;

3°) d'enjoindre au président du conseil général de l'Essonne de lui communiquer les documents en cause, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 300 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge du conseil général de l'Essonne la somme de 3 600 euros au titre de l'article L. 761-1 du Code de justice administrative.

Il soutient que :

- sa requête est recevable ;

- le refus de communication opposé est illégal dès lors que les documents en cause, qui ont été établis par une entreprise privée en exécution d'un marché public, adressés et traités par le conseil général de l'Essonne, sont des documents administratifs " par destination " ;

- ces documents sont communicables dès lors, d'une part, qu'ils ne sont pas couverts par le secret des affaires prévu par l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration et, d'autre part, qu'ils constituent des pièces comptables du conseil général de l'Essonne au sens de l'article L. 4132-16 du code général des collectivités territoriales ; il ne demande pas la communication de bordereaux de prix unitaires ou du prix détaillé de l'offre de la société Sécuricom mais des factures et bons d'interventions joints à ces factures, qui constituent des pièces purement comptables qui ne saurait révéler un quelconque montage financier élaboré par cette société ; en tout état de cause, à supposer même que le secret des affaires soit applicable en l'espèce, le département pourrait occulter les éléments couverts par le secret des affaires ;

- les pièces liées à l'exécution d'un marché public doivent être conservées au moins dix ans à compter de la date de fin d'exécution du marché public, avant d'être archivés et non détruits ; ainsi, les factures et bons d'intervention dont il sollicite la communication sont nécessairement en possession du département qui doit les lui communiquer ; par ailleurs, le département ne conteste pas que ces documents sont en sa possession ;

- le fait que l'occultation des documents en cause nécessite la mobilisation de moyens matériels et humains trop importants n'est pas de nature à faire obstacle à l'application du droit à communication ; en outre, sa demande, qui a pour but de connaître le montant des factures établies par la société Sécuricom, porte seulement sur quatre factures annuelles auxquelles sont annexés les bons d'intervention qui portent sur les prestations réalisées par cette société au titre de la seule maintenance préventive, soit cent-vingt fiches annuelles ; contrairement à ce que soutient le département, qui se réfère aux factures émises à la suite des interventions de maintenance corrective donnant chacune lieu à un bon de commande, dont il est déjà en possession et qui ne constituent pas l'objet de la requête, le nombre de factures à communiquer ne se rapproche pas du millier et la communication des documents en cause ne constituerait pas une charge déraisonnable pour ses agents ; sa demande n'est ainsi pas abusive.

Par des mémoires en défense enregistrés les 2 août 2021, 25 novembre 2021, 16 février 2022, 2 mars 2022 et 7 avril 2022, le département de l'Essonne conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- les conclusions à fin d'annulation dirigées contre la décision implicite de rejet du 26 novembre 2020 sont irrecevables dès lors que la décision implicite née à la suite du silence gardé pendant deux mois à la suite de la saisine de la commission d'accès aux documents administratifs s'y est substituée ;

- les conclusions à fin d'annulation dirigées contre la décision implicite de rejet du 19 mars 2021 sont irrecevables, aucune décision n'étant née ce jour-là, la décision implicite de rejet née à la suite du silence gardé pendant deux mois à la suite de la saisine de la commission d'accès aux documents administratifs datant du 1er février 2021, quand bien même cette commission a rendu son avis le 19 janvier 2021 ; le requérant était imprécis et ambigu dans sa demande, laissant le soin au département ou au tribunal de déterminer la date d'entrée en vigueur du refus qu'il souhaitait contester ;

- le refus de communication se justifie par l'atteinte au secret industriel et commercial ; le marché public auquel se rapportent les documents en cause a pour objet la maintenance préventive et corrective des systèmes de détection intrusion et gestion des contrôles d'accès et de vidéosurveillance des bâtiments départementaux hors collège ; si le prix des prestations est occulté de la facture, celle-ci perdrait de sa raison d'être et la communication n'aurait plus de sens ;

- il se justifie par l'arrivée à échéance de la durée d'utilité administrative des documents communicables et l'absence d'obligation de conserver ces documents, cette durée étant fixée à cinq ans pour les marchés de prestations de services ;

- la communication de ces factures constituerait une lourde charge de travail pour les agents qui pourrait représenter plusieurs jours de travail, dès lors qu'elle concerne plus de mille factures entre 2011 et 2013, et non quatre comme le soutient le requérant, et qu'elle implique de rechercher ces nombreux documents datant d'une dizaine d'années dans les archives de la collectivité compte tenu de l'absence de stockage par voie dématérialisée entre 2009 et 2013, de les reproduire, et de les reprendre une par une afin d'occulter les informations confidentielles ; ainsi, la demande de communication est abusive ; par ailleurs, le requérant n'avait pas circonscrit sa demande aux seules factures préventives éditées trimestriellement à l'exclusion des factures correctives éditées lors de chaque intervention correcte dont le nombre est nécessairement conséquent ; en tout état de cause, le nombre de documents concernés avoisinerait les cinq cents de sorte que leur communication ferait peser une charge déraisonnable sur ses services ;

- la circonstance que la commission d'accès aux documents administratifs ait rendu un avis favorable à la communication de ces documents est sans incidence sur la légalité du refus opposé dès lors que cet avis n'a pas de valeur normative.

Vu :

- l'avis n°20205228 du 19 janvier 2021 de la commission d'accès aux documents administratifs ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal administratif de Versailles a désigné Mme A pour statuer sur les litiges mentionnés à l'article R. 222-13 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Mathé, magistrate désignée,

- les conclusions de M. Armand, rapporteur public,

- et les observations de Me Essediri, représentant M. D, et les observations de Mme B, représentant le département de l'Essonne.

Considérant ce qui suit :

1. Par un courrier du 22 octobre 2020, notifié le 26 octobre 2020, M. C D a demandé au président du conseil départemental de l'Essonne de lui communiquer les factures et bons d'intervention émis par la société à responsabilité limitée (SARL) Sécuricom dans le cadre du marché public relatif à la maintenance des systèmes de détection intrusion, de gestion des contrôles d'accès et de vidéosurveillance des bâtiments départementaux, hors collèges, pour les périodes de septembre à novembre 2009, de décembre 2009 à février 2010, de mars à mai 2010, de juin à août 2010, de septembre à novembre 2010, de décembre 2010 à février 2011, de mars à mai 2011, de juin à août 2011, de septembre à novembre 2011, de décembre 2011 à février 2012, de mars à mai 2012, de juin à août 2012, de septembre à novembre 2012, de décembre 2012 à février 2013, de mars à mai 2013 et de juin à août 2013. En l'absence de réponse, M. D a saisi, le 1er décembre 2020, la commission d'accès aux documents administratifs, qui a émis, le 19 janvier 2021, un avis favorable à sa demande, sous certaines réserves. A la suite du silence gardé pendant deux mois par le président du conseil départemental de l'Essonne à compter de l'enregistrement de la demande d'avis par la commission d'accès aux documents administratifs, une décision implicite confirmant le refus initialement opposé à l'intéressé est née. M. D demande l'annulation de la décision implicite initialement opposée par le président du conseil départemental de l'Essonne ainsi que celle prise à la suite de la saisine de la commission d'accès aux documents administratifs.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la décision implicite de rejet initialement opposée :

2. Aux termes de l'article R. 311-12 du code des relations entre le public et l'administration : " Le silence gardé par l'administration, saisie d'une demande de communication de documents en application de l'article L. 311-1, vaut décision de refus. ". Aux termes de l'article R. 311-13 de ce code : " Le délai au terme duquel intervient la décision mentionnée à l'article R. 311-12 est d'un mois à compter de la réception de la demande par l'administration compétente. ". Aux termes de l'article R. 311-15 du même code : " Ainsi qu'il est dit à l'article R. 343-1 et dans les conditions prévues par cet article, l'intéressé dispose d'un délai de deux mois à compter du refus d'accès aux documents administratifs qui lui est opposé pour saisir la Commission d'accès aux documents administratifs ". Aux termes de l'article R. 343-3 du même code : " La commission notifie son avis à l'intéressé et à l'administration mise en cause, dans un délai d'un mois à compter de l'enregistrement de la demande au secrétariat. Cette administration informe la commission, dans le délai d'un mois qui suit la réception de cet avis, de la suite qu'elle entend donner à la demande ". Selon les articles R.343-4 et R. 343-5 du même code, le silence gardé par l'administration pendant plus de deux mois à compter de l'enregistrement de la demande de l'intéressé par la commission fait naître une décision implicite de refus.

3. Tel qu'il a été dit au point 1, le silence gardé pendant deux mois par le président du conseil départemental de l'Essonne à compter de l'enregistrement de la demande d'avis par la commission d'accès aux documents administratifs, le 1er décembre 2020, a fait naître une décision implicite de rejet le 1er février 2021, qui se substitue à la décision de refus initiale qui est née un mois après la réception de la demande de communication de documents administratifs formulée par M. D, soit le 26 novembre 2020, et qui est la seule susceptible d'être déférée au juge. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de l'irrecevabilité des conclusions à fin d'annulation dirigées contre la décision implicite de rejet du 26 novembre 2020 doit être accueillie.

4. Il résulte de ce qui précède que M. D n'est pas recevable à demander l'annulation de la décision implicite de rejet initialement opposée par le département de l'Essonne à sa demande de communication de documents formulée par courrier daté du 22 octobre 2020 et notifié le 26 octobre 2020.

En ce qui concerne la décision implicite de rejet prise à la suite de la saisine de la commission d'accès aux documents administratifs :

5. D'une part, aux termes de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ". Aux termes de l'article L. 300-2 de ce code : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargés d'une telle mission () ". Aux termes de l'article L. 311-6 du même code : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical et au secret des affaires, lequel comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles et est apprécié en tenant compte, le cas échéant, du fait que la mission de service public de l'administration mentionnée au premier alinéa de l'article L. 300-2 est soumise à la concurrence ; / 2° Portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ; / 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. () ". Aux termes de l'article L. 311-7 de ce même code : " Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ".

6. Il résulte de ces dispositions que les marchés publics et les documents qui s'y rapportent sont des documents administratifs au sens des dispositions de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration. Saisis d'un recours relatif à la communication de tels documents, il revient aux juges du fond d'examiner si, par eux-mêmes, les renseignements contenus dans les documents dont il est demandé la communication peuvent, en affectant la concurrence entre les opérateurs économiques, porter atteinte au secret industriel et commercial et faire ainsi obstacle à cette communication aux termes de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration. Au regard des règles de la commande publique, doivent ainsi être regardées comme communicables, sous réserve des secrets protégés par la loi, l'ensemble des pièces du marché. Dans cette mesure, si notamment l'acte d'engagement, le prix global de l'offre et les prestations proposées par l'entreprise attributaire sont en principe communicables, le bordereau unitaire de prix de l'entreprise attributaire, en ce qu'il reflète la stratégie commerciale de l'entreprise opérant dans un secteur d'activité et qu'il est susceptible, ainsi, de porter atteinte au secret commercial, n'est quant à lui, en principe, pas communicable.

7. D'autre part, aux termes du dernier alinéa de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration n'est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique ". Revêt un caractère abusif au sens de ces dernières dispositions la demande qui a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l'administration sollicitée ou qui aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose.

8. Tel qu'il a été dit au point 1, M. D a demandé la communication de factures et de bons d'intervention émis par la SARL Sécuricom dans le cadre du marché public relatif à la maintenance des systèmes de détection intrusion, de gestion des contrôles d'accès et de vidéosurveillance des bâtiments départementaux, hors collèges, qui constituent des documents administratifs au sens de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration. En outre, compte tenu de leur nature et des informations que ces documents ont vocation à contenir, ils sont communicables, sur le fondement de l'article L. 311-1 du même code, sous réserve de l'occultation des éléments et mentions prévus par les dispositions de l'article L. 311-6 du même code. Par ailleurs, le requérant ne peut utilement se prévaloir du droit à communication prévu par l'article L. 4132-16 du code général des collectivités territoriales, qui est applicable à la région, et non au département.

9. Toutefois, le département de l'Essonne fait valoir que la communication des documents administratifs en cause constituerait une lourde charge de travail qui pourrait représenter plusieurs jours de travail pour ses agents dès lors qu'elle concerne plus de mille factures entre 2011 et 2013, et non quatre comme le soutient le requérant, et qu'elle implique de rechercher ces nombreux documents datant d'une dizaine d'années dans ses archives compte tenu de l'absence de stockage par voie dématérialisée entre 2009 et 2013, de les reproduire, et de les reprendre une par une afin d'occulter les mentions dont la communication pourrait porter atteinte au secret des affaires. Il ressort des pièces du dossier, en particulier du courrier du 22 octobre 2020, que la demande de communication formulée par M. D portait sur les factures établies trimestriellement par la SARL Sécuricom dans le cadre du marché public mentionné au point 1 entre septembre 2009 et août 2013, ainsi que sur les documents de visite mentionnés à l'article 5 du cahier des clauses administratives particulières relatif à la vérification des installations, qui prévoit que " Pendant toute la durée du marché, le titulaire est tenu, lors de chaque visite ou intervention, de consigner dans un document de visite la nature des prestations effectuées et d'informer le représentant de la collectivité du risque d'inefficacité de la protection installée consécutive à toute cause justifiable ne relevant pas de ses engagements contractuels. / Le document de visite doit être signé par le représentant de la collectivité et par le titulaire. Il reste entre les mains du représentant du Département ". Si la demande de M. D ne vise pas à obtenir l'intégralité des factures émises par la SARL Sécuricom entre septembre 2009 et août 2013, mais seulement les factures établies de manière trimestrielle par la société pendant cette période en application de l'article 11.1.1 du cahier des clauses administratives particulières, elle concerne toutefois de nombreux documents compte tenu des deux visites annuelles sur les soixante sites concernés pendant quatre ans, telles que prévues par l'article 4.2 du cahier des clauses administratives particulières, ce qui porte à environ cinq cents le nombre de documents concernés. Compte tenu du nombre de documents en cause et de la lourdeur du traitement que leur communication impliquerait pour le département de l'Essonne, la demande de M. D doit être regardée, dans les circonstances de l'espèce, comme faisant peser sur le département de l'Essonne une charge disproportionnée au regard des moyens dont il dispose, et présente ainsi un caractère abusif au sens des dispositions du dernier alinéa de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, le département de l'Essonne était fondé, pour ce seul motif, à refuser de communiquer à M. D les documents mentionnés ci-dessus.

10. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ni l'autre fin de non-recevoir opposée par le département de l'Essonne, que M. D n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision implicite du 1er février 2021 du président du conseil départemental de l'Essonne. Il y a lieu, par voie de conséquence, de rejeter ses conclusions à fin d'injonction ainsi que celles tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. D est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. C D et au département de l'Essonne.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 juillet 2022.

La magistrate désignée,

signé

C. A La greffière,

signé

A. Gateau

La République mande et ordonne au préfet de l'Essonne, en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.