Tribunal Administratif de VERSAILLES — Décision N° TA78-2103027

Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête et deux mémoires, enregistrés, sous le n° 2103027, les 13 avril 2021, 19 mai 2021 et 6 mars 2023, la SAS Signal Service, représentée par Me Bonfils, demande au tribunal :

1°) d'annuler, à titre principal, la décision du 12 mars 2021 par laquelle le maire de Villabé a refusé d'abroger le règlement local de publicité approuvé par une délibération du 25 janvier 2019 ;

2°) d'annuler, à titre subsidiaire, l'article 7 du règlement local de publicité relatif à la zone de publicité restreinte n° 1 et l'article 11 du règlement local de publicité relatif à la zone de publicité restreinte n° 2 ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Villabé la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable dès lors qu'elle justifie d'un intérêt pour agir et qu'elle est représentée par son président en exercice, habilité à ester en justice en son nom ;

- le maire de Villabé n'était pas compétent pour refuser d'abroger le règlement local de publicité litigieux ;

- la délibération du 11 mars 2016 prescrivant l'élaboration du règlement local de publicité est entachée d'un vice de procédure dès lors que, préalablement à son adoption, le conseil municipal n'a pas délibéré sur le caractère éventuellement inadapté ou insuffisant des prescriptions du règlement national de publicité au regard des caractéristiques urbanistiques de la commune ;

- elle est entachée d'un vice de procédure dès lors qu'elle n'a pas été précédée d'un diagnostic sommaire permettant de vérifier la pertinence de l'adoption de prescription locales spécifiques ni d'un dossier permettant aux membres du conseil municipal d'apprécier la pertinence de mettre en place un tel règlement ;

- elle est entachée d'un vice de procédure dès lors que le conseil municipal ne s'est pas interrogé sur les règles de densité prévue par l'article R. 581-25 du code de l'environnement ;

- les objectifs qui justifieraient l'élaboration du règlement local de publicité sont exposés dans des termes vagues et très généraux ;

- elle est entachée d'un vice de procédure dès lors qu'à la date de son adoption aucun diagnostic préalable, aucun rapport de présentation, aucun dossier réglementaire et aucune annexe n'existaient ;

- la publication de la délibération du 11 mars 2016 ne précisait pas les lieux où le dossier du règlement pouvait être consulté, le dossier n'était pas complet à cette date et le public a été privé de l'accès au dossier, qu'il n'a pu consulter qu'au stade de l'enquête publique, et donc d'une garantie de procédure ;

- la délibération attaquée a été adoptée au terme d'une procédure irrégulière en méconnaissance de l'article L. 123-14 du code de l'environnement dès lors que, postérieurement à l'enquête publique, le projet de règlement a été modifié de façon à bouleverser son économie générale de sorte qu'une enquête publique complémentaire était nécessaire ;

- dans les deux zones de publicité créées par le règlement local de publicité aucune règle de densité n'est fixée pour la publicité apposée sur le mobilier urbain, qui reste ainsi soumise aux seules dispositions des articles R. 581-42 à R. 581-47 du code de l'environnement, sans que cela ne soit justifié par des circonstances particulières ni explicité par le règlement lui-même, alors qu'en application de l'article L. 581-14 du code de l'environnement un règlement local doit être plus restrictif que le règlement national pour toutes les formes de publicité ;

- le règlement contesté, qui crée ainsi un régime dérogatoire en faveur de la publicité sur le mobilier urbain, ne respecte pas le principe d'égalité et porte une atteinte excessive à la liberté du commerce et de l'industrie, à la concurrence et à la liberté de l'affichage et de la publicité.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 2 mars 2022 et 30 mars 2023, la commune de Villabé, représentée par Me Servillat, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 600 euros soit mise à la charge de la société requérante.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

La procédure a été communiquée au préfet de l'Essonne qui n'a pas présenté d'observations.

Par une ordonnance du 31 mars 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 20 avril 2023 à 12 heures.

Un mémoire, présenté par la SAS Signal Service, a été enregistré le 14 novembre 2023, soit postérieurement à la clôture de l'instruction.

II. Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le no 2301833, les 6 mars 2023 et 22 juin 2023, la SAS Signal Service, représentée par Me Bonfils, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 27 février 2023 par lequel le maire de Villabé l'a mise en demeure de supprimer un dispositif publicitaire non conforme au règlement local de publicité de Villabé ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Villabé la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable dès lors qu'elle justifie d'un intérêt à agir ;

- l'arrêté attaqué est illégal au motif que ses articles 1, 2 et 4 désignent le directeur de la société alors qu'elle ne dispose pas d'un directeur mais d'un président ;

- l'arrêté est illégal par voie de conséquence de l'illégalité du règlement local de publicité de la commune de Villabé.

La procédure a été communiquée à la commune de Villabé et au préfet de l'Essonne qui n'ont pas présenté d'observations.

Par une ordonnance du 13 novembre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 1er décembre 2023 à 12 heures.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Maljevic, conseiller,

- et les conclusions de Mme Amar Cid, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 11 mars 2016, le conseil municipal de Villabé a prescrit l'élaboration d'un règlement local de publicité, délibéré sur les objectifs poursuivis et défini les modalités de la concertation. Le conseil municipal en a arrêté le projet par délibération du 16 mars 2018 après avoir, lors de la même séance, tiré le bilan de la concertation. Le projet a été soumis à enquête publique du 17 septembre au 19 octobre 2018. Par une délibération du 25 janvier 2019, le conseil municipal de Villabé a approuvé le règlement local de publicité de la commune. Par un courrier du 5 février 2021, la SAS Signal Service a demandé au maire d'abroger le nouveau règlement. Par une décision du 11 mars 2021, notifiée le lendemain, le maire a rejeté cette demande. Par la présente requête, la SAS Signal Service demande l'annulation du refus opposé à sa demande d'abrogation au motif de l'illégalité du règlement local de publicité.

2. Par un arrêté du 27 février 2023, le maire de Villabé a mis en demeure la SAS Signal Service de déposer le dispositif publicitaire en infraction situé 32, rue Claude-Mouchel dans un délai de 5 jours à compter de sa notification sous peine d'astreinte de 219,70 euros par jour de retard. Par la présente requête, la SAS Signal Service demande l'annulation de cet arrêté.

3. Les requêtes enregistrées sous les nos 2103027 et 2301833 présentent à juger des questions semblables et ont fait l'objet d'une instruction commune. Par suite, il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du 11 mars 2021 :

4. Aux termes de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal (), que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé () ".

En ce qui concerne le cadre juridique du litige :

5. Aux termes de l'article L. 581-14-1 du code de l'environnement : " Le règlement local de publicité est élaboré, révisé ou modifié conformément aux procédures d'élaboration, de révision ou de modification des plans locaux d'urbanisme définies au titre V du livre Ier du code de l'urbanisme, à l'exception des dispositions relatives à la procédure de modification simplifiée prévue par l'article L. 153-45 et des dispositions transitoires du chapitre IV du titre VII du code de l'urbanisme. Par dérogation au premier alinéa de l'article L. 581-14 du présent code, les dispositions du titre V du livre Ier du code de l'urbanisme relatives au périmètre du plan local d'urbanisme et à l'autorité compétente en la matière ainsi que les dispositions du même titre V relatives aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de grande taille sont applicables aux règlements locaux de publicité. () ".

En ce qui concerne les vices de forme et de procédure :

6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° L'élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme () ". Aux termes de l'article L. 103-3 du même code : " Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : () 2° L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public dans les autres cas () ". Aux termes de l'article L. 103-4 du même code : " Les modalités de la concertation permettent, pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l'importance et des caractéristiques du projet, au public d'accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l'autorité compétente. ".

7. Aux termes de l'article L. 600-11 du code de l'urbanisme : " Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux articles L. 103-2 et L. 300-2 ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies aux articles L. 103-1 à L. 103-6 et par la décision ou la délibération prévue à l'article L. 103-3 ont été respectées. Les autorisations d'occuper ou d'utiliser le sol ne sont pas illégales du seul fait des vices susceptibles d'entacher cette délibération ou les modalités de son exécution ".

8. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que la légalité d'une délibération approuvant un règlement local de publicité intercommunal ne saurait être contestée au regard du déroulement de la procédure de concertation qui l'a précédée, dès lors que celui-ci a respecté les modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration de ce document.

9. La SAS Signal Service soutient que la délibération du 11 mars 2016, par laquelle le conseil municipal de la commune de Villabé a prescrit l'élaboration du règlement local de publicité, et défini les modalités de la concertation, est entachée de plusieurs irrégularités. Elle fait valoir que la délibération n'a pas été précédée d'un diagnostic préalable, qu'elle n'est assortie d'aucune justification permettant de vérifier le caractère éventuellement inadapté ou insuffisant des prescriptions du règlement national de publicité au regard des caractéristiques urbanistiques de la commune de Villabé, qu'elle ne comporte aucune indication relative aux règles de densité prévues par l'article R. 581-25 du code de l'environnement, qu'elle définit des objectifs de façon trop imprécise, qu'elle ne comporte pas les pièces exigées par les dispositions des articles R. 581-72 et R. 581-73 du code de l'environnement et qu'elle détermine des modalités de publicité et de concertation insuffisantes. Il résulte toutefois de ce qui a été dit au point précédent que l'ensemble de ces moyens, qui concernent la légalité de la délibération du 11 mars 2016, sont inopérants à l'encontre de la décision refusant d'abroger la délibération du 25 janvier 2019, et doivent par conséquent être écartés.

10. En second lieu, si dans le cadre de la contestation d'un acte réglementaire intervenant après l'expiration du délai de recours contentieux contre cet acte, par la voie de l'exception ou sous la forme d'un recours pour excès de pouvoir contre le refus de l'abroger, la légalité des règles qu'il fixe, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux.

11. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent que la SAS Signal Service ne peut utilement invoquer, à l'appui de ses conclusions dirigées contre la décision du 11 mars 2021 portant refus d'abroger la délibération du 25 janvier 2019, les moyens tirés du caractère vicié de la procédure relative à l'enquête publique.

En ce qui concerne la légalité interne :

12. D'une part, aux termes de l'article L. 581-14 du code de l'environnement : " L'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, la métropole de Lyon ou, à défaut, la commune peut élaborer sur l'ensemble du territoire de l'établissement public ou de la commune un règlement local de publicité qui adapte les dispositions prévues aux articles L. 581-9 et L. 581-10. / Sous réserve des dispositions des articles L. 581-4, L. 581-8 et L. 581-13, le règlement local de publicité définit une ou plusieurs zones où s'applique une réglementation plus restrictive que les prescriptions du règlement national. () ". Ces dispositions confèrent aux autorités locales, en vue de la protection du cadre de vie et sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, un large pouvoir de réglementation de l'affichage, qui leur permet notamment d'interdire dans ces zones toute publicité ou certaines catégories de publicité en fonction des procédés ou des dispositifs utilisés. Il leur appartient cependant d'exercer ce pouvoir de police dans le respect du principe d'égalité et sans porter une atteinte excessive à la liberté du commerce et de l'industrie et à la concurrence, ainsi qu'à la liberté de l'affichage et la publicité.

13. Aux termes de l'article R.581-42 du code de l'environnement : " Le mobilier urbain peut, à titre accessoire eu égard à sa fonction et dans les conditions définies par la présente sous-section, supporter de la publicité non lumineuse ou de la publicité éclairée par projection ou par transparence. Il ne peut pas supporter de la publicité numérique dans les agglomérations de moins de 10 000 habitants et dans les espaces définis aux 3°, 7° et 8° de l'article L. 581-8. Il respecte les conditions applicables aux dispositifs publicitaires prévues par les articles R. 581-30, R. 581-31, R. 581-34, R. 581-35 et R. 581-41. Lorsqu'il supporte de la publicité numérique il ne peut être placé à moins de 10 mètres d'une baie d'habitation située sur un fonds voisin lorsque la publicité numérique est visible de la baie et située parallèlement à celle-ci. La distance se mesure de la partie inférieure de la baie jusqu'à la partie supérieure de l'écran numérique. Dans les autres cas, il est placé conformément aux prescriptions du règlement local de publicité, ou, à défaut, celles de l'autorité compétente en matière de police. ". Aux termes de l'article R. 581-43 du même code : " Les abris destinés au public peuvent supporter des publicités d'une surface unitaire maximale de 2 mètres carrés, sans que la surface totale de ces publicités puisse excéder 2 mètres carrés, plus 2 mètres carrés par tranche entière de 4,50 mètres carrés de surface abritée au sol. L'installation de dispositifs publicitaires surajoutés sur le toit de ces abris est interdite ". Aux termes de l'article R. 581-44 du même code : " Les kiosques à journaux et autres kiosques à usage commercial édifiés sur le domaine public peuvent supporter des publicités d'une surface unitaire maximale de 2 mètres carrés, sans que la surface totale de la publicité puisse excéder 6 mètres carrés. L'installation de dispositifs publicitaires surajoutés sur le toit de ces kiosques est interdite ". Aux termes de l'article R. 581-46 du même code : " Les mâts porte-affiches ne peuvent comporter plus de deux panneaux situés dos à dos et présentant une surface maximale unitaire de 2 mètres carrés utilisable exclusivement pour l'annonce de manifestations économiques, sociales, culturelles ou sportives ".

14. Si le règlement local de publicité ne peut définir des règles moins restrictives que les prescriptions du règlement national, il ne résulte toutefois pas des dispositions citées au point 12 du présent jugement qu'il est tenu d'adopter, pour tout le territoire qu'il couvre et pour l'ensemble des supports publicitaires, des règles plus restrictives que le règlement national. Ainsi, la circonstance que le règlement local de publicité de Villabé ne fixe aucune règle de densité plus restrictive que celles prévues par le règlement national pour la publicité apposée sur le mobilier urbain ne méconnait pas les dispositions de l'article L. 581-14 du code de l'environnement.

15. D'autre part, le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un comme dans l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la norme qui l'établit.

16. Il ressort des dispositions du règlement local de publicité litigieux que la publicité est autorisée dans les zones de publicité restreinte n° 1 et 2 sur le mobilier urbain alors que toute autre type de publicité est interdite en zone de publicité restreinte n° 2. Néanmoins, le mobilier urbain se distingue des autres dispositifs pouvant accueillir de la publicité en ce qu'il n'a qu'une vocation publicitaire accessoire, et a pour objet principal de fournir des informations d'intérêt général destinés aux administrés. Compte tenu de ses caractéristiques propres, qui rend un service public en permettant d'informer ou d'abriter le public, et qui est régi spécifiquement par les dispositions des articles R. 581-42 et suivants du code de l'environnement, la commune de Villabé pouvait légalement exclure la publicité sur le mobilier urbain de l'interdiction prévue en zone de publicité restreinte n° 2. Dans ces conditions, en s'abstenant de fixer une règle de densité pour la publicité sur mobilier urbain, le règlement local de publicité ne méconnaît pas le principe d'égalité ni, compte tenu des objectifs poursuivis, ne porte une atteinte excessive à la liberté du commerce et de l'industrie, à la concurrence et à la liberté de l'affichage et de la publicité.

En ce qui concerne la compétence du maire pour refuser d'abroger le règlement local de publicité :

17. Aux termes de l'article L. 581-14-1 du code de l'environnement : " Le règlement local de publicité est élaboré, révisé ou modifié conformément aux procédures d'élaboration, de révision ou de modification des plans locaux d'urbanisme () ". Aux termes de l'article R. 153-19 du code de l'urbanisme : " L'abrogation d'un plan local d'urbanisme est prononcée par l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou par le conseil municipal () ". En vertu de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, toute convocation est faite par le maire et indique les questions portées à l'ordre du jour.

18. Il résulte de la combinaison de ces dispositions, que si le conseil municipal est seul compétent pour abroger tout ou partie du règlement local de publicité, c'est au maire qu'il revient d'inscrire cette question à l'ordre du jour d'une réunion du conseil municipal. Par suite, le maire a compétence pour rejeter une demande tendant à l'abrogation du règlement local de publicité ou de certaines de ses dispositions. Toutefois, il ne peut légalement prendre une telle décision que si les dispositions dont l'abrogation est sollicitée sont elles-mêmes légales. Dans l'hypothèse inverse, en effet, il est tenu d'inscrire la question à l'ordre du jour du conseil municipal, pour permettre à celui-ci, seul compétent pour ce faire, de prononcer l'abrogation des dispositions illégales.

19. Compte tenu de ce qui a été dit aux points 4 à 17, le maire de Villabé pouvait légalement refuser d'inscrire l'abrogation du règlement de publicité local à l'ordre du jour du conseil municipal. Par suite, le refus d'abrogation du règlement local de publicité opposé à la société requérante le 11 mars 2021 n'est pas entaché d'incompétence. Par suite, ce moyen doit être écarté.

20. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que la SAS Signal Service n'est pas fondée à demander l'annulation, à titre principal, de la décision du 11 mars 2021 par laquelle le maire de Villabé a refusé d'abroger le règlement local de publicité approuvé par le conseil municipal le 25 janvier 2019 ni, à titre subsidiaire, celle des articles 7 et 11 du règlement local de publicité relatif aux zones de publicité restreinte n° 1 et 2.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la mise en demeure du 27 février 2023 :

21. Aux termes de l'article L. 581-27 du code de l'environnement : " Dès la constatation d'une publicité, d'une enseigne ou d'une préenseigne irrégulière au regard des dispositions du présent chapitre ou des textes réglementaires pris pour son application, et nonobstant la prescription de l'infraction ou son amnistie, l'autorité compétente en matière de police prend un arrêté ordonnant, dans les cinq jours, soit la suppression, soit la mise en conformité avec ces dispositions, des publicités, enseignes ou préenseignes en cause, ainsi que, le cas échéant, la remise en état des lieux. / Cet arrêté est notifié à la personne qui a apposé, fait apposer ou maintenu après mise en demeure la publicité, l'enseigne ou la préenseigne irrégulière. / Si cette personne n'est pas connue, l'arrêté est notifié à la personne pour le compte de laquelle ces publicités, enseignes ou préenseignes ont été réalisées ".

22. En premier lieu, si la société requérante soutient que l'arrêté attaqué est entaché d'illégalité au motif que ses articles 1, 2 et 4 désignent son directeur et non la société elle-même, cette circonstance, qui constitue une simple erreur de plume, est dépourvue d'incidence sur la légalité de l'arrêté dès lors que l'ensemble des motifs visent sans ambiguïté la SAS Signal Services en tant que personne morale et non son représentant légal. Par suite, ce moyen ne peut qu'être écarté.

23. En second lieu, le moyen tiré, par voie d'exception, de l'illégalité du règlement local de publicité de la commune de Villabé n'est pas assorti des précisions suffisantes pour permettre au tribunal d'en apprécier le bien-fondé.

24. Il résulte de tout ce qui précède que la SAS Signal Service n'est pas fondée à solliciter l'annulation de l'arrêté du 27 février 2023 par lequel le maire de Villabé l'a mise en demeure de supprimer un dispositif publicitaire non conforme au règlement local de publicité de Villabé.

Sur les frais liés au litige :

25. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Villabé, qui n'est pas la partie perdante dans les présentes instances, les sommes demandées par la société requérante au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SAS Signal Service, au titre de ces deux instances, la somme de 2 000 euros à verser à la commune de Villabé au titre de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes présentées par la SAS Signal Service sous les nos 2103027 et 2301833 sont rejetées.

Article 2 : La SAS Signal Service versera la somme de 2 000 euros à la commune de Villabé au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SAS Signal Service et à la commune de Villabé.

Copie en sera adressée, pour information, au préfet de l'Essonne.

Délibéré après l'audience du 12 décembre 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Rollet-Perraud, présidente,

Mme Caron, première conseillère,

M. Maljevic, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 décembre 2023.

Le rapporteur,

signé

S. Maljevic

La présidente,

signé

C. Rollet-Perraud

La greffière,

signé

B. Bartyzel

La République mande et ordonne au préfet de l'Essonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Nos 2103027, 2301833