Tribunal Administratif de VERSAILLES — Décision N° TA78-2103876

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 10 mai 2021 et 1er juin 2022, la société Altarea Cogedim IDF, représentée par Mes Brenot et Billery, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 11 décembre 2020 par lequel le maire de la commune de Vigneux-sur-Seine lui a refusé la délivrance d'un permis de construire modificatif PC 91657 15 10053 M02, ainsi que la décision du 15 mars 2021 par laquelle le même maire a rejeté son recours gracieux ;

2°) d'enjoindre au maire de la commune de Vigneux-sur-Seine de faire droit à sa demande de permis de construire modificatif ou, à titre subsidiaire, à la demande de régularisation prononcée par le Conseil d'Etat ;

3°) à titre encore subsidiaire, de prononcer le sursis à statuer dans l'attente de l'arrêt à intervenir du Conseil d'Etat sur le pourvoi formé contre le jugement du 12 juillet 2021 du tribunal administratif de Versailles ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Vigneux-sur-Seine la somme de 5 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est recevable au regard de l'article L. 600-5-2 du code de l'urbanisme ;

- le maire de la commune de Vigneux-sur-Seine a entaché les décisions attaquées d'une erreur d'interprétation de l'arrêt du Conseil d'Etat n°426139 du 22 juillet 2020 en ce que, en premier lieu, la commune a bien commis un vice de forme en ne motivant pas la dérogation accordée dans le permis de construire initial en matière d'aire de stationnement, en deuxième lieu, le maire est mal fondé à retenir que la commune ne disposait pas des informations suffisantes pour pouvoir justifier un refus de permis de construire, en troisième lieu, le permis de construire initial ne méconnait pas le principe de sécurité publique, en quatrième lieu, le permis de construire initial était devenu de nouveau applicable à la date de la décision attaquée et que la demande de permis de construire modificatif de régularisation litigieuse démontre que le projet peut bénéficier de la dérogation du 4° de l'article L. 152-6 du code de l'urbanisme, en cinquième lieu, le maire a commis une erreur d'appréciation et de droit en estimant que le permis de construire initial ne peut pas être régularisé en raison du risque qu'il présente pour la sécurité publique ;

- le refus de permis de construire modificatif est entaché d'une erreur d'appréciation et d'une erreur de droit, dès lors que le projet sollicité dans le cadre de la demande de permis modificatif est conforme au plan de prévention des risques naturels d'inondation (PPRI) puisque le projet est une opération d'aménagement au sens du PPRI dont la construction est autorisée en zone ciel sur le fondement de l'article C.-A 11 du règlement du PPRI :

- les éléments notifiés par le préfet de l'Essonne, sur lesquels s'appuie la décision attaquée, ne sont pas nouveaux, ce qui entache la décision attaquée de détournement de pouvoir dès lors que le but recherché est d'abroger le permis de construire initial au-delà du délai imparti pour pouvoir le faire ;

- le maire ne se fonde sur aucun élément probant pour démontrer les risques dont il se prévaut pour considérer que le projet n'est pas régularisable, dès lors que le projet respecte les prescriptions du PPRI, ainsi que le démontre, d'une part, l'étude hydraulique jointe au dossier d'autorisation " loi sur l'eau " délivrée par le préfet le 5 avril 2018 et, d'autre part, la notice technique du PPRI jointe au dossier de demande de permis de construire ; la responsabilité pénale du maire ne peut être engagée dans le cadre de l'autorisation sollicitée.

Par un mémoire en défense, enregistré le 23 mai 2022, la commune de Vigneux-sur-Seine, représentée par Me Thirion, conclut au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à ce qu'il soit sursis à statuer dans l'attente de la décision du Conseil d'Etat à l'encontre du jugement du 12 juillet 2021 et, en toute hypothèse, à la mise à la charge de la société requérante de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable dès lors que le permis initial a été annulé par le tribunal administratif de Versailles dans un jugement du 12 juillet 2021 ;

- il est de bonne administration de la justice que de sursoir à statuer dans l'attente de la décision à intervenir du Conseil d'Etat sur le pourvoi formé contre ce jugement du 12 juillet 2021.

Par une ordonnance du 6 septembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 10 octobre 2022 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Boukheloua, présidente-rapporteure,

- les conclusions de M. Fraisseix, rapporteur public,

- et les observations de Me Thirion, représentant la commune de Vigneux-sur-Seine.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté en date du 18 septembre 2017, la commune de Vigneux-sur-Seine a délivré à la société Altarea Cogedim IDF un permis de construire pour la réalisation d'un ensemble immobilier comportant 758 logements abritant environ 2 000 personnes, de plusieurs commerces et des services, dont une crèche de 60 berceaux, sur un site situé 12-14 rue Pierre Marin à Vigneux-sur-Seine. Par un arrêté du 11 décembre 2020, le maire de la commune de Vigneux-sur-Seine a refusé de délivrer à la société Altarea Cogedim IDF un permis de construire modificatif n°2 ayant pour objet de déroger partiellement aux obligations de création d'aires de stationnement applicables aux logements, en vue de la régularisation du permis de construire initial. Par une décision du 15 mars 2021, le maire de Vigneux-sur-Seine a rejeté le recours gracieux de la société Altarea Cogedim IDF. Par la présente requête, la société requérante demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 11 décembre 2020 et la décision du 15 mars 2021.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la légalité de la décision du 15 mars 2021 :

2. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative.

3. Par suite, les moyens de la requérante, en tant qu'ils portent sur la décision du 15 mars 2021 par laquelle le maire de Vigneux-sur-Seine a rejeté son recours gracieux sont inopérants.

En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 11 décembre 2020 :

4. Le refus de permis de construire modificatif n°2, attaqué dans le présent litige, se fonde sur un premier motif tiré de l'illégalité du permis de construire initial du 18 septembre 2017 et sur un second motif tiré du caractère insuffisant, de la demande de dérogation aux obligations de création d'aires de stationnement présentée par la demande de permis de construire modificatif n°2, pour régulariser cette illégalité. L'arrêté attaqué fait référence en premier lieu, au jugement n°1800713 par lequel le présent tribunal, saisi par le préfet de l'Essonne, avait annulé le permis de construire initial au motif qu'il méconnaissait les articles L. 152-6 du code de l'urbanisme, en tant qu'il ne motivait pas la dérogation qu'il accordait, et R. 111-2 du même code. Il se réfère, en deuxième lieu, à l'arrêt du Conseil d'Etat n°426139 du 22 juillet 2020, qui a renvoyé au même tribunal cette affaire, après cassation de ce jugement en raison de l'erreur de droit commise par le tribunal en retenant la méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et dès lors que le seul motif tiré de la méconnaissance de l'article L. 152-6 du même code ne pouvait faire obstacle à une mesure de régularisation en application des articles L. 600-5 et L. 600-5-1 du code de l'urbanisme. Cet arrêté énonce, en troisième lieu, que la demande de dérogation aux obligations de création d'aires de stationnement applicables aux logements, objet de la demande de permis de construire modificatif litigieuse, est insuffisante pour régulariser la méconnaissance, par le projet autorisé par le permis de construire initial, de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme dès lors que ce projet n'entre pas dans le cadre des autorisations sous conditions du règlement du plan de prévention contre les risques d'inondation (PPRI) de la Seine, le maire étant susceptible d'engager sa responsabilité pénale s'il délivre le permis de construire modificatif ainsi sollicité.

S'agissant du motif tiré de l'illégalité du permis de construire initial du 18 septembre 2017 :

5. En premier lieu, l'arrêté attaqué ne se fonde pas sur la circonstance que la commune n'aurait pas commis de vice de forme en ne motivant pas la dérogation accordée dans le permis de construire initial en matière d'aire de stationnement. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision attaquée serait entachée d'une erreur d'interprétation de l'arrêt du Conseil d'Etat n°426139 du 22 juillet 2020 en ce que la commune a bien commis un vice de forme en ne motivant pas la dérogation accordée dans le permis de construire initial en matière d'aire de stationnement, est inopérant.

6. En second lieu, et d'une part, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ".

7. Il appartient à l'autorité d'urbanisme compétente et au juge de l'excès de pouvoir, pour apprécier si les risques d'atteintes à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis d'aménager sur le fondement de ces dispositions, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s'ils se réalisent. Par ailleurs, en vertu de ces dispositions, lorsqu'un projet de construction est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique, le permis d'aménager ne peut être refusé que si l'autorité compétente estime, sous le contrôle du juge, qu'il n'est pas légalement possible, au vu du dossier et de l'instruction de la demande de permis, d'accorder le permis en l'assortissant de prescriptions spéciales qui, sans apporter au projet de modifications substantielles nécessitant la présentation d'une nouvelle demande, permettraient d'assurer la conformité de la construction aux dispositions législatives et réglementaires dont l'administration est chargée d'assurer le respect.

8. D'autre part, aux termes du chapitre IV du règlement du PPRI de la Seine, relatif aux dispositions applicables dans la zone ciel : " Pourront être autorisées les opérations d'aménagement sous certaines conditions ". Aux termes de l'article C.-A.11 de ce règlement : " Les opérations d'aménagement (ZAC, lotissements ) comportant des constructions à usage d'habitation et/ou à usage d'activités, dans le respect des règles du PLU, sous réserve que les mesures compensatoires soient prises et de respecter les règles suivantes : / 1) pour les bâtiments à usage d'habitation : le premier plancher habitable devra être situé au-dessus de la cote de la PHEC, / 2) pour les bâtiments à usage d'activités : le niveau où s'exerce l'activité devra être situé au minimum, à la cote la plus haute entre celle de la voirie et celle du terrain naturel. Les équipements, les biens et les produits polluants, toxiques, dangereux ou vulnérables aux inondations devront être situés au-dessus de la cote de la PHEC, qu'ils soient à l'intérieur ou à l'extérieur des constructions ".

9. En vertu de l'article L. 562-1 du code de l'environnement, l'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles, en particulier pour les inondations, qui ont notamment pour objet de délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de leur nature et de leur intensité, d'y interdire les constructions ou la réalisation d'aménagements ou d'ouvrages ou de prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités. L'article L. 562-4 du même code précise que " le plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé vaut servitude d'utilité publique. Il est annexé au plan d'occupation des sols, conformément à l'article L. 126-1 du code de l'urbanisme () ".

10. Les prescriptions d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles, destinées notamment à assurer la sécurité des personnes et des biens exposés aux risques en cause et valant servitude d'utilité publique, s'imposent directement aux autorisations de construire, sans que l'autorité administrative soit tenue de reprendre ces prescriptions dans le cadre de la délivrance du permis de construire. Il incombe à l'autorité compétente pour délivrer une autorisation d'urbanisme de vérifier que le projet respecte les prescriptions édictées par le plan de prévention et, le cas échéant, de préciser dans l'autorisation les conditions de leur application. Si les particularités de la situation l'exigent et sans apporter au projet de modifications substantielles nécessitant la présentation d'une nouvelle demande, il peut subordonner la délivrance du permis de construire sollicité à des prescriptions spéciales, s'ajoutant aux prescriptions édictées par le plan de prévention dans cette zone, si elles lui apparaissent nécessaires pour assurer la conformité de la construction aux dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. Ce n'est que dans le cas où l'autorité compétente estime, au vu d'une appréciation concrète de l'ensemble des caractéristiques de la situation d'espèce qui lui est soumise et du projet pour lequel l'autorisation de construire est sollicitée, y compris d'éléments déjà connus lors de l'élaboration du plan de prévention des risques naturels, qu'il n'est pas légalement possible d'accorder le permis en l'assortissant de prescriptions permettant d'assurer la conformité de la construction aux dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, qu'elle peut refuser, pour ce motif, de délivrer le permis.

11. Il ressort des pièces du dossier que le projet autorisé par le permis de construire initial du 18 septembre 2017, tel que modifié par le permis modificatif tacite accordé à la société pétitionnaire, consiste en la réalisation de 737 logements devant accueillir environ 2 000 personnes, de plusieurs commerces et d'une crèche de 60 berceaux, sur un terrain situé au bord du bras de la Darse, long d'environ 850 mètres, dans la zone " ciel " du PPRI de la vallée de la Seine correspondant à un aléa " moyen ". Il ressort de l'étude hydraulique produite au dossier qu'en cas de forte crue, équivalente à la crue centennale, le site serait intégralement inondé, avec une hauteur d'eau moyenne d'un mètre. En cas de crue moins importante, l'îlot central serait inondé, ainsi qu'une grande partie des parcelles voisines.

12. Il ressort certes des pièces du dossier que, d'une part, le PPRI prévoit diverses mesures compensatoires applicables aux constructions réalisées en zone ciel, qui s'imposent donc au projet, même en l'absence de reprise de ces dispositions dans l'arrêté de permis de construire. A ce titre notamment, les matériaux utilisés sous la cote des plus hautes eaux connues (PHEC) seront hydrofuges et hydrophobes, le premier plancher habitable sera situé au-dessus de cette cote, la construction sera dimensionnée pour supporter la poussée correspondante à la cote de la PHEC et résister aux effets d'érosion résultant de la crue de référence. D'autre part, le projet lui-même précisait diverses mesures supplémentaires de " résilience " vis-à-vis des inondations, permettant de limiter les dégâts d'une crue éventuelle aux espaces verts, ou aux parkings souterrains en cas de crue plus importante, et la conception du projet rendant parallèlement possible la résistance du gros œuvre et de la voirie en cas d'inondation.

13. Toutefois, ainsi que l'a relevé le présent tribunal dans son jugement nos 1908525 et 2004571 du 12 juillet 2021, revêtu de l'autorité de la chose jugée pour les motifs qui constituent le fondement nécessaire de l'annulation du permis de construire initial qu'il a prononcé, alors même que ce jugement ne serait pas devenu définitif, dans son avis du 16 septembre 2016 rendu sur le dossier de permis de construire initial, l'Agence régionale de santé (ARS) a souligné qu'étant donné la situation du projet en zone inondable, " toutes les recommandations de cette zone doivent être scrupuleusement suivies ", alors qu'au contraire, " le projet, compte tenu de son envergure, est peu compatible avec le risque de submersion en cas de crue ", notant en particulier que " les parkings souterrains sont inondables, ce qui peut poser des problèmes de sécurité en cas de crue ". L'agence régionale de santé a ainsi émis un avis défavorable au projet compte tenu notamment de l'envergure du projet et du caractère inondable du site. Dans ces circonstances, étant donné d'une part l'importance du projet, qui prévoit l'installation sur le site d'un établissement accueillant de très jeunes enfants, et d'autre part, l'impossibilité d'assortir l'autorisation d'urbanisme de prescriptions suffisantes pour faire disparaître le risque créé pour la sécurité publique en cas de crue importante, notamment du fait de l'inondation des parkings souterrains, le maire de Vigneux-sur-Seine pouvait, sans entacher sa décision d'erreur de droit ou d'erreurs d'appréciation, retenir que le permis de construire initial du 18 septembre 2017 méconnaissait l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme.

S'agissant du motif tiré du caractère non régularisable de ce vice par la demande de permis de construire modificatif litigieuse :

14. D'une part, lorsqu'une autorisation d'urbanisme a été délivrée en méconnaissance des dispositions législatives ou réglementaires relatives à l'utilisation du sol ou sans que soient respectées des formes ou formalités préalables à la délivrance de l'autorisation, l'illégalité qui en résulte peut être régularisée par la délivrance d'une autorisation modificative dès lors que celle-ci assure le respect des règles de fond applicables au projet en cause, répond aux exigences de forme ou a été précédée de l'exécution régulière de la ou des formalités qui avaient été omises.

15. D'autre part, l'autorité compétente, saisie d'une demande en ce sens, peut délivrer au titulaire d'un permis de construire en cours de validité un permis modificatif, tant que la construction que ce permis autorise n'est pas achevée, dès lors que les modifications envisagées n'apportent pas à ce projet un bouleversement tel qu'il en changerait la nature même.

16. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la demande de permis de construire modificatif n°2, ayant pour objet de déroger partiellement aux obligations de création d'aires de stationnement applicables aux logements, en application des dispositions de l'article L. 152-6 du code de l'urbanisme, était de nature, compte tenu de ce qui est dit aux points 6 à 12, à régulariser l'illégalité du permis de construire initial. La circonstance que le projet est une opération d'aménagement au sens du PPRI dont la construction est autorisée en zone ciel sur le fondement de l'article C.-A 11 du règlement du PPRI, et l'allégation selon laquelle le maire n'aurait pas engagé sa responsabilité pénale en délivrant ce permis de construire modificatif, sont sans incidence sur cette appréciation.

17. Dans ces conditions, le second motif de la décision attaquée, tiré du caractère insuffisant de la demande de permis de construire modificatif n°2 pour régulariser l'illégalité du permis de construire initial est fondé. Par suite, les moyens tirés de l'erreur de droit et de l'erreur d'appréciation sur ce point doivent être écartés.

S'agissant du moyen tiré du détournement de pouvoir :

18. Compte tenu de ce qui est dit précédemment, la circonstance que l'arrêté mentionne que la commune ne disposait pas des informations suffisantes pour pouvoir justifier un refus de permis de construire initial au stade de son instruction, et celle que les éléments sur lesquels s'appuie cet arrêté ne sont pas nouveaux, ne sont pas, en tout état de cause, de nature à démontrer que le maire aurait recherché à abroger le permis de construire initial au-delà du délai imparti pour pouvoir le faire. Par suite, le moyen tiré du détournement de pouvoir doit être écarté.

19. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation doivent être rejetées, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense et sans qu'il soit besoin de surseoir à statuer dans l'attente que le Conseil d'Etat se prononce sur le pourvoi formé contre le jugement du présent tribunal nos 1908525 et 2004571 du 12 juillet 2021.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

20. Le présent jugement, qui rejette les conclusions tendant à l'annulation de la décision attaquée, n'implique aucune mesure d'exécution. Les conclusions précitées ne peuvent, dès lors, qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

21. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Altarea Cogedim IDF la somme que la commune de Vigneux-sur-Seine demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les dispositions du même article font par ailleurs obstacle à ce que les sommes demandées à ce titre par la société Altarea Cogedim IDF soient mises à la charge de la commune de Vigneux-sur-Seine, qui n'est pas la partie perdante.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Altarea Cogedim IDF est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Vigneux-sur-Seine au fin de sursis à statuer et au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Altarea Cogedim IDF et à la commune de Vigneux-sur-Seine.

Délibéré après l'audience du 14 mars 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Boukheloua, présidente-rapporteure,

Mme Marc, première conseillère,

M. Maljevic, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 mars 2023.

La présidente-rapporteure,

signé

N. Boukheloua

L'assesseure la plus ancienne,

signé

E. Marc

La greffière,

signé

B. Bartyzel

La République mande et ordonne au préfet de l'Essonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.