Tribunal Administratif de VERSAILLES — Décision N° TA78-2104567

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 1er juin 2021 et le 22 novembre 2021, M. et Mme A et E B, représentés par Me Tasciyan, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 7 décembre 2020 par laquelle le conseil municipal de Crespières a approuvé la révision du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Crespières la somme de 3 000 euros, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- il n'est pas établi que la convocation à la séance du 7 décembre 2020 du conseil municipal a été adressée aux conseillers municipaux trois jours francs avant cette date ni qu'elle mentionnait les questions portées à l'ordre du jour, comme l'exigent les articles L. 2121-10 et L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales ;

- la commissaire enquêtrice n'a pas examiné dans son rapport les avis des personnes publiques associées, notamment celui très circonstancié du préfet des Yvelines ; elle n'a pas non plus répondu au courrier de M. C qui estimait que le classement de leurs parcelles en zone agricole n'était pas justifié ; elle n'a pas davantage émis d'avis personnel sur leurs observations et s'est bornée à reprendre les observations du maire, en se méprenant en outre sur les termes du débat ;

- les conclusions de la commissaire enquêtrice ne sont ni motivées ni de nature à refléter un avis personnel ;

- le rapport de présentation n'a pas procédé à une analyse exacte et sincère des capacités de densification des espaces bâtis ni expliqué la nécessité d'étendre l'urbanisation de la commune sur des surfaces aussi importantes ; le rapport de présentation ne comporte aucune évaluation des incidences sur l'environnement de l'ouverture à l'urbanisation du secteur des Mathurins, zone pour l'essentiel agricole et cultivée et reconnue pour partie " d'intérêt écologique " ; il méconnait ainsi l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme ;

- le classement d'une partie de leur propriété en zone agricole est entaché d'erreur manifeste d'appréciation et d'erreur de droit ; il est également incohérent avec l'ouverture à l'urbanisation du secteur des Mathurins ;

- l'ouverture à l'urbanisation de ce secteur est incompatible avec le schéma directeur de la région Ile-de-France (SDRIF) ;

- elle est également incohérente avec les principes relatifs à la préservation des espaces agricoles énoncés dans le projet d'aménagement et de développement durables (PADD).

Par des mémoires en défense, enregistrés les 20 septembre 2021 et 10 décembre 2021, la commune de Crespières, représentée par Me Capiaux, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge des requérants la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés dans la requête n'est fondé.

Par une ordonnance du 13 décembre 2021, la clôture d'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 4 janvier 2022, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme D ;

- les conclusions de M. Maitre, rapporteur public ;

- les observations de Me Tasciyan, représentant les requérants et de Me Bernard-Chatelot, pour la commune de Crespières.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération en date du 7 décembre 2020, le conseil municipal de Crespières a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune. M. et Mme B demandent au tribunal l'annulation de cette délibération.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur :

2. Aux termes de l'article L. 123-15 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l'enquête. (). / Le rapport doit faire état des contre-propositions qui ont été produites durant l'enquête ainsi que des réponses éventuelles du maître d'ouvrage. / Le rapport et les conclusions motivées sont rendus publics (). ". Aux termes de l'article R. 123-19 du même code : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. () ".

3. Il résulte de ces dispositions que les conclusions énoncées par le commissaire enquêteur dans son rapport doivent être motivées. Si cette règle n'implique pas que le commissaire enquêteur soit tenu de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête, elle l'oblige néanmoins à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis.

4. D'une part, il ressort des pièces du dossier que dans le paragraphe 3.2.1 de son rapport, la commissaire enquêtrice fait état des avis des différentes personnes publiques associées à la procédure de révision du PLU de Crespières, des réponses apportées par le maire aux observations et réserves formulées par celles-ci, avant de donner son propre avis. Le rapport reproduit, en particulier, les réserves émises par le préfet des Yvelines dans son avis du 11 août 2020 et les propositions de ce dernier en vue de les lever ainsi que la réponse du maire de Crespières. La commissaire enquêtrice expose ensuite les motifs pour lesquels la position de ce dernier de ne pas modifier le périmètre des zones AUm et UR 1 à 3 lui semble justifiée et prend acte des modifications que le maire s'est engagé à apporter au projet de PLU arrêté pour répondre à certaines des réserves émises par le préfet. Il ressort par ailleurs de son rapport que la commissaire enquêtrice, dans le cadre de l'examen des avis des personnes publiques associées à la procédure de révision du PLU, a demandé au maire de produire un tableau explicitant les surfaces ouvertes à l'urbanisation par le PLU adopté en 2014 et le projet de PLU révisé ainsi que celles effectivement consommées. Ce tableau qui est annexé au rapport d'enquête constitue également une forme de réponse aux observations et réserves émises, entre autres, par le préfet des Yvelines sur la consommation d'espaces agricoles ou naturels.

5. D'autre part, il ressort du rapport d'enquête qu'en réponse aux observations formulées par les requérants qui contestaient le classement d'une partie de leur propriété en zone agricole, la commissaire enquêtrice a indiqué que ce classement était compensé, en termes de droits à construire, par la suppression de la servitude d'espace paysager à protéger identifiée par le PLU approuvé en 2014 sur la partie de leur propriété maintenue en zone urbaine. La commissaire enquêtrice a ainsi exprimé un avis sur leurs observations, quand bien même il concorde avec celui du maire. S'il ressort par ailleurs des pièces du dossier que dans le cadre de l'enquête publique, un agriculteur exploitant des terres sur la commune a adressé à la commissaire enquêtrice, au soutien des observations formulées par M. et Mme B, un courrier indiquant que les parcelles dont ces derniers sont propriétaires " ne sont pas exploitées en terre agricole ", la teneur de ce courrier n'appelait pas de réponse particulière de la commissaire enquêtrice qui n'était pas tenue de répondre à chacune des observations formulées et qui a en outre donné son avis sur les observations formulées par M. et Mme B.

6. Enfin, il ressort des pièces du dossier que, dans ses conclusions, la commissaire enquêtrice a émis un avis favorable au projet de PLU révisé, assorti de 3 recommandations, après avoir constaté que le projet modifié conformément aux engagements pris par le maire en réponse aux observations formulées dans le cadre de l'enquête publique est compatible avec le schéma directeur de la région Ile-de-France (SDRIF) et le schéma de cohérence territoriale (SCOT) de Gally-Mauldre, notamment en ce qu'il prévoit la diversification du parc de logements de la commune et la réduction des zones à urbaniser par le reclassement de surfaces en zone agricole ou naturelle. Ainsi, contrairement à ce qui est soutenu, la commissaire enquêtrice ne s'est pas bornée à résumer la procédure d'élaboration du PLU et a suffisamment précisé les motifs justifiant le sens de son avis. Les moyens tirés de l'irrégularité du rapport et des conclusions de la commissaire enquêtrice doivent, par suite, être écartés.

En ce qui concerne l'insuffisance du rapport de présentation :

7. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. () / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. () ".

8. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation procède à une analyse de la consommation passée et projetée d'espaces naturels et agricoles et à un examen du potentiel de densification du tissu urbain existant, notamment par une identification des " dents creuses " au sein de ce périmètre. Le rapport de présentation indique, au vu de ce recensement, que les espaces déjà urbanisés de la commune offrent un potentiel théorique de réalisation de 120 logements supplémentaires, correspondant à un potentiel de 90 logements réalisables à l'horizon 2030, après application d'un coefficient de réfaction de 30% pour tenir compte de l'indisponibilité de certains terrains. Il identifie, par ailleurs, à cette même date, un besoin de construction d'environ 160 logements dans la commune pour tenir compte de l'évolution démographique projetée, d'un besoin de diversification de l'offre de logements et des opérations déjà en cours. Le rapport en déduit une insuffisance du potentiel de densification du tissu urbain existant pour satisfaire ces prévisions et justifie ainsi de la nécessité d'ouvrir à l'urbanisation une zone de 2,7 hectares sur le secteur des Mathurins, déjà classée en zone à urbaniser dans le précédent PLU et située en bordure de la zone agglomérée, permettant de réaliser une cinquantaine de logements dont 10% de logements sociaux et un pôle médical et ainsi d'atteindre par la même occasion les objectifs fixés par le SCOT de Gally-Mauldre en matière de mixité sociale et d'offre de soins. En se bornant à soutenir que leur propriété ainsi que la parcelle AC 232 sont entourées de constructions ou situées dans des compartiments urbanisés, M. et Mme B ne démontrent pas que c'est à tort que le rapport de présentation ne les a pas recensées au titre des terrains susceptibles d'être densifiés dans le tissu urbain existant et que l'analyse des capacités de densification des espaces bâtis ci-dessus résumée serait de ce fait inexacte et insincère.

9. D'autre part, si les requérants font valoir que les incidences sur l'environnement de l'ouverture à l'urbanisation du secteur des Mathurins n'ont pas été évaluées, il ressort des pièces du dossier que la révision du PLU de Crespières a été dispensée d'évaluation environnementale par une décision du 11 octobre 2019 de la mission régionale d'autorité environnementale. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que les terrains agricoles concernés présenteraient une sensibilité écologique particulière. Le rapport de présentation justifie, par ailleurs, l'ouverture à l'urbanisation de ce secteur et dresse un bilan de la consommation des espaces agricoles, naturels et forestiers, notamment dans sa cinquième partie dédiée aux incidences du PLU sur l'environnement, dont il ressort que la superficie des zones agricoles résultant du plan révisé est légèrement supérieure à celle résultant du PLU adopté en 2014, y compris si l'on ne tenait pas compte de la fraction de la propriété des requérants et de celle de leur voisin classées en zone A. Dans ces conditions, M. et Mme B ne sont pas fondés à se prévaloir de l'insuffisance du rapport de présentation en ce qui concerne la nécessité du classement du secteur des Mathurins en zone à urbaniser et les incidences de celui-ci sur l'environnement.

En ce qui concerne la convocation des conseillers municipaux :

10. Aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ". Aux termes de l'article L. 2121-11 du même code : " Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion. () ".

11. Il ressort des pièces du dossier que, par un courriel en date du 1er décembre 2020 complété par un second daté du lendemain, le maire de Crespières a fait adresser aux membres du conseil municipal une convocation pour la séance du 7 décembre 2020. Le courriel daté du 2 décembre 2020 était accompagné d'une pièce jointe intitulée " Convocation CM 07-12-2020.pdf " que la commune verse au dossier et qui mentionne, parmi les questions portées à l'ordre du jour de cette séance, l'" approbation du PLU 2020 ". Par suite, le moyen tiré de ce que les conseillers municipaux n'auraient pas été convoqués trois jours francs avant la séance du 7 décembre 2020 manque en fait et doit être écarté.

En ce qui concerne le classement en zone agricole d'une partie de leur propriété :

12. Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. Par ailleurs, il résulte de l'article R. 151-22 précité ainsi que des articles L. 151-5, L. 151-9 et R. 151-23 du code de l'urbanisme qu'une zone agricole, dite "zone A", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

13. Le PLU contesté classe partiellement en zone agricole la propriété de M. et Mme B, à savoir la parcelle cadastrée AD n°1 et une partie de la parcelle AD n°4, et maintient en zone urbaine le reste de cette parcelle qui abrite la maison de ces derniers et une piscine ainsi que la parcelle AD n°3 sur laquelle est édifiée une dépendance à usage de garage et de remise en bordure de la route départementale. D'une part, si l'ensemble de cette unité foncière était auparavant classé en zone U, les auteurs d'un PLU ne sont pas liés, pour déterminer le zonage futur, par les modalités existantes d'utilisation des sols. D'autre part, si les requérants se prévalent de l'absence de potentiel agricole de leur terrain, la seule attestation d'un agriculteur voisin qui se borne à indiquer que celui-ci n'est pas exploité en terre agricole ne permet pas de l'établir alors au demeurant qu'au vu des photographies aériennes produites au dossier, une partie substantielle de la parcelle AD n°1 semble cultivée. En tout état de cause, l'absence de potentiel agricole d'un terrain ne fait pas, à elle seule, obstacle à son classement en zone A si, du fait de ses caractéristiques, celui-ci participe à la cohérence de la zone agricole dans laquelle il s'inscrit. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que la partie de l'unité foncière des requérants classée en zone A est bordée au nord et à l'ouest par de vastes terres agricoles et immédiatement à l'est et au sud par des constructions présentant une faible densité. Elle est, en outre, séparée du tissu urbain aggloméré situé plus au sud par la route départementale 307 qui crée une coupure d'urbanisation. Il ressort également des pièces du dossier que la fraction de terrain concernée n'est pas artificialisée et ne supporte aucune construction. Ainsi, bien qu'elle fasse partie d'une unité foncière plus vaste supportant une construction à usage d'habitation et soit partiellement clôturée, cette fraction de terrain s'insère de manière cohérente dans le vaste secteur à caractère agricole qui la borde au nord et à l'ouest. Par ailleurs, son classement en zone A s'inscrit dans les objectifs fixés par le PADD tendant à limiter l'étalement urbain et à assurer la protection des espaces agricoles identifiés par le SCOT de Gally-Mauldre. Le document d'orientation et d'objectifs de ce schéma identifie, en effet, les terrains litigieux comme espaces agricoles pérennes, lesquels ont vocation à être classés en zone A et à ne pas être urbanisés à l'échéance de ce document, à l'inverse des zones blanches délimitées par ce dernier, telles que le secteur des Mathurins, destinées à être classées par les auteurs du PLU en zone AU, U ou N. Dans ces conditions et quand bien même la propriété des requérants est raccordée aux différents réseaux, le classement en zone A de la fraction ouest de celle-ci doit être regardé comme participant à la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles voisines et n'apparait, dès lors, pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation ni d'erreur de droit. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier qu'il serait incohérent avec le classement en zone AUm du secteur des Mathurins qui représente, en continuité du secteur urbain aggloméré, un potentiel de construction de plus de 50 logements et d'un pôle médical, essentiel pour atteindre l'objectif fixé à l'horizon 2030 de réalisation de 160 nouveaux logements dont 10% de logements sociaux qui ne peuvent être réalisés que partiellement dans l'enveloppe urbaine existante.

En ce qui concerne le classement en zone à urbaniser du secteur des Mathurins :

14. En premier lieu, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme dans sa version applicable : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; () ". En application des articles L. 131-7 et L. 131-1 du même code dans leur version applicable, au sein de la région d'Ile-de-France, les schémas de cohérence territoriale et, en leur absence, les plans locaux d'urbanisme, les documents en tenant lieu et les cartes communales sont soumis à une obligation de comptabilité avec le schéma directeur de cette région.

15. Il résulte de ces dispositions que ce n'est qu'en l'absence de schéma de cohérence territoriale qu'un plan local d'urbanisme doit être compatible avec le SDRIF. En l'espèce, compte tenu de l'existence du SCOT de Gally-Mauldre couvrant le territoire de la commune de Crespières, les requérants ne peuvent utilement soutenir que le PLU attaqué n'est pas compatible avec le SDRIF.

16. En second lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme (PLU) entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

17. En l'espèce, si le PADD prône la préservation des espaces agricoles de la commune, il vise également, par son axe 1, la poursuite de la croissance démographique de la commune à un rythme modéré et maîtrisé et la diversification de l'offre de logements à destination des jeunes ménages comme des personnes âgées et des personnes en difficulté, en fixant pour y parvenir un objectif de réalisation de 160 logements à l'horizon 2030, lesquels ne peuvent être réalisés en totalité dans l'enveloppe urbaine existante. En outre, si la création de la zone AUm ouvre à l'urbanisation 2,7 hectares dont 2,2 hectares de terres agricoles exploitées, il ressort des pièces du dossier que cette extension urbaine est prévue en deux temps et est compensée par le reclassement en zone A ou N de 1,582 hectares de surfaces anciennement classées en zones U ou AU. Il ressort ainsi de la comparaison des zonages des PLU adoptés en 2014 et 2020 que la surface des zones agricoles, et d'ailleurs naturelles, est relativement stable d'un plan à l'autre. D'ailleurs, le préfet des Yvelines, qui dans son avis du 11 août 2020 avait émis une réserve sur la création de la zone AUm et demandé la réduction de sa surface, a finalement " validé ", aux termes d'un courrier du 19 février 2021 adressé à la commune dans le cadre du contrôle de légalité, le PLU adopté, compte tenu des modifications apportées au projet arrêté. Ainsi, au vu de l'ensemble de ces éléments, la seule ouverture à l'urbanisation du secteur des Mathurins n'apparait pas contraire aux orientations et objectifs du PADD pris dans leur ensemble.

18. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la requête doivent être rejetées.

Sur les frais d'instance :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Crespières, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demandent les requérants au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de ces derniers, en application de ces mêmes dispositions, une somme de 1 000 euros à verser à la commune de Crespières.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. et Mme B est rejetée.

Article 2 : M. et Mme B verseront à la commune de Crespières une somme de 1 000 euros, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. et Mme A et E B, à la commune de Crespières et à la Communauté de communes Gally Mauldre.

Délibéré après l'audience du 16 septembre 2022, à laquelle siégeaient :

- Mme Rollet-Perraud, présidente,

- Mme Milon, première conseillère,

- Mme Amar-Cid, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 septembre 2022.

La rapporteure,

Signé

J. D

La présidente,

Signé

C. Rollet-Perraud

La greffière,

Signé

A. Lloria

La République mande et ordonne au préfet des Yvelines en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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