Tribunal Administratif de VERSAILLES — Décision N° TA78-2104954

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 10 juin 2021 et le 2 janvier 2023, Mme C A, représentée par Me Hélias, doit être regardée comme demandant au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté no 69/2021 du 14 janvier 2021 par lequel le maire de la commune de Linas a mis fin à son détachement sur l'emploi fonctionnel de directrice générale des services ;

2°) d'annuler l'arrêté n° 71/2021 du 14 janvier 2021 par lequel le maire de la commune de Linas lui a attribué les fonctions de responsable du service des études à la transition énergétique et au développement durable à compter du 1er février 2021 au sein du centre technique municipal ;

3°) d'annuler les arrêtés nos 72/2021 et 73/2021 du 14 janvier 2021 par lesquels le maire de la commune de Linas a modifié son indemnité de fonction, de sujétions et d'expertise ainsi que l'indemnité complémentaire à compter du 1er février 2021 ;

4°) d'annuler la décision explicite de rejet du 7 avril 2021 par lequel le maire de la commune de Linas a rejeté son recours administratif ;

5°) de mettre à la charge de la commune de Linas la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

S'agissant de l'arrêté no 69/2021 du 14 janvier 2021, elle soutient que :

- il est entaché d'une insuffisance de motivation et de deux vices de procédure en ce que le conseil municipal n'a pas été informé de la fin de son détachement sur l'emploi fonctionnel de directrice générale des services et en ce que l'entretien préalable n'a pas été mené ;

- il est entaché d'une erreur de qualification juridique des faits ainsi que d'un détournement de pouvoir.

S'agissant de l'arrêté no 71/2021 du 14 janvier 2021, elle soutient que :

- il est entaché d'un vice de forme et d'un vice de procédure ;

- il est entaché d'une erreur de droit et d'un détournement de pouvoir.

S'agissant des arrêtés nos 72/2021 et 73/2021 du 14 janvier 2021, elle soutient que :

- ils sont entachés d'une insuffisance de motivation ;

- ils sont illégaux en ce qu'ils portent atteinte au principe d'égalité de traitement des agents publics.

Par un mémoire en défense et des pièces complémentaires enregistrés le 14 novembre 2022, la commune de Linas, représentée par Me Batôt, conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens exposés sont infondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;

- le décret n° 2016-201 du 26 février 2016 portant statut particulier du cadre d'emplois des ingénieurs territoriaux ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Après avoir entendu au cours de l'audience :

- le rapport de Mme Gosselin, président-rapporteur,

- les conclusions de Mme Ozenne, rapporteure publique,

- et les observations de Me Cado substituant Me Batôt.

Considérant ce qui suit :

1. Titularisée dans le grade d'ingénieur territorial, Mme C A a occupé l'emploi fonctionnel de directrice générale des services de la commune de Linas à compter du 1er juin 2009. Par la présente requête, l'intéressée demande au tribunal d'annuler les quatre arrêtés du 14 janvier 2021 par lesquels le maire de la commune de Linas a mis fin à son détachement sur l'emploi fonctionnel de directrice générale des services de cette collectivité, lui a attribué les fonctions de responsable du service des études à la transition énergétique et au développement durable au sein du centre technique municipal et a modifié son indemnité de fonction, de sujétions et d'expertise ainsi que l'indemnité complémentaire à compter du 1er février 2021.

Sur la légalité de l'arrêté no 69/2021 mettant fin à son détachement sur l'emploi fonctionnel de directrice générale des services :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ". Selon l'article L. 211-5 de ce même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ". La décision déchargeant de ses fonctions un fonctionnaire territorial occupant un emploi fonctionnel au sens de l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984 est au nombre des décisions individuelles défavorables qui abrogent une décision créatrice de droits et doit, par suite, être motivée.

3. L'arrêté en date du 14 janvier 2021 déchargeant Mme A de ses fonctions de directrice générale des services fait état de multiples griefs à son encontre et de la " perte de confiance " permettant cette décharge. Contrairement à ce que relève la requérante, le maire de la commune de Linas a ainsi assorti son arrêté d'une motivation en fait qui est suffisante au regard des exigences des articles précités du code des relations entre le public et l'administration.

4. En deuxième lieu, en vertu de l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984 alors en vigueur, la fin des fonctions des agents occupant les emplois fonctionnels mentionnés par cet article est précédée d'un entretien avec l'autorité territoriale. Ni ces dispositions ni aucune autre disposition législative ou réglementaire ne fixent les conditions dans lesquelles doit avoir lieu l'entretien qui doit être accordé à un fonctionnaire détaché pour occuper un emploi fonctionnel d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public en dépendant avant qu'il ne puisse être mis fin à son détachement. Aucune disposition ne fixe, notamment, les formes et délais de la convocation de l'intéressé à cet entretien. Il incombe cependant, en principe, à l'autorité compétente de cette collectivité ou de cet établissement, dans les cas où la mesure est prise en considération de la personne, de veiller à ce qu'il n'existe aucun risque d'ambiguïté quant à l'objet de l'entretien auquel est convoqué l'intéressé afin notamment de mettre ce dernier à même de prendre communication de son dossier. Cet entretien constitue pour l'agent concerné une garantie dont la privation entache d'illégalité la décision mettant fin au détachement sur l'emploi fonctionnel.

5. En l'espèce, Mme A a été convoquée une première fois à un entretien prévu le 16 novembre 2020. Étant hospitalisée du 12 novembre 2020 au 3 décembre 2020, elle n'a pu légitimement se rendre à cet entretien. Par conséquent, le maire de la commune de Linas l'a, à nouveau, convoqué par un courrier du 10 décembre 2020 à un entretien prévu le 6 janvier 2021 à 15h30. Si Mme A fait valoir qu'elle était toujours, à cette date, une personne à risque pour la Covid-19 et qu'elle aurait envoyé un courriel le 4 janvier 2021 à la mairie de la commune de Linas proposant la tenue de l'entretien par visioconférence, cette seule circonstance ne permet pas de démontrer qu'elle était effectivement dans l'impossibilité de sortir de chez elle et de se rendre à l'entretien dès lors qu'elle n'a reçu aucune confirmation que celui-ci pouvait se tenir par visioconférence et alors qu'elle n'établit par aucune pièce son indisponibilité physique. De surcroît, il ressort des pièces du dossier que Mme A connaissait parfaitement l'objet de ces divers entretiens. Dans ces circonstances, le moyen tiré de l'absence d'entretien préalable doit être écarté.

6. En troisième lieu, aux termes du dixième alinéa de l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984 alors en vigueur : " () / Il ne peut être mis fin aux fonctions des agents occupant les emplois mentionnés ci-dessus, sauf s'ils ont été recrutés directement en application de l'article 47, qu'après un délai de six mois suivant soit leur nomination dans l'emploi, soit la désignation de l'autorité territoriale. La fin des fonctions des agents mentionnés aux troisième à huitième alinéas du présent article est précédée d'un entretien de l'autorité territoriale avec les intéressés et fait l'objet d'une information de l'assemblée délibérante et du Centre national de la fonction publique territoriale ou du centre de gestion ; la fin des fonctions de ces agents prend effet le premier jour du troisième mois suivant l'information de l'assemblée délibérante ".

7. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que, lors d'une séance du conseil municipal du 19 novembre 2020, le maire ainsi que M. B, adjoint au maire, ont informé les membres du conseil municipal de la décision de mettre fin au détachement de Mme A sur l'emploi fonctionnel de directrice générale des services. Par suite, le moyen tiré de l'absence d'information du conseil municipal manque en fait et doit donc être écarté.

8. En quatrième lieu, en vertu des dispositions de l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984 précitées alors en vigueur, il peut être mis fin au détachement des agents occupant les emplois fonctionnels mentionnés à l'article 53 précité pour des motifs tirés de l'intérêt du service. Eu égard à l'importance du rôle des titulaires de ces emplois et à la nature particulière des responsabilités qui leur incombent, le fait pour le directeur général des services d'une commune de plus de 2 000 habitants de s'être trouvé placé dans une situation ne lui permettant plus de disposer de la part de l'autorité territoriale de la confiance nécessaire au bon accomplissement de ses missions peut légalement justifier qu'il soit, pour ce motif, déchargé de ses fonctions.

9. Il ressort des termes mêmes de l'arrêté attaqué que la décision de mettre fin au détachement de Mme A en tant que directrice générale des services est motivée par une " perte de confiance ". Ainsi, le maire de la commune de Linas s'est notamment fondé sur " un mail de février 2020, rendu public le 26 avril 2020, [de] Madame C A [qui] a ouvertement critiqué un nombre important d'agents directement placés sous son autorité, étant précisé qu'aucun de ces agents n'aient été convoqués au préalable par Madame C A ", ajoutant " que les propos tenus par Madame C A, au demeurant non vérifiables et non fondés, ne s'inscrivent pas dans l'exercice normal de son pouvoir hiérarchique et ne permettent plus d'envisager sereinement un pilotage des services, la rupture de confiance étant totale entre ces agents et l'intéressée ", ce qui, au demeurant, ressort de l'octroi de la protection fonctionnelle accordée à ces agents par plusieurs arrêtés en date du 4 mai 2020. De surcroît, même si tous les griefs ne sont pas établis, le seul motif de tensions persistantes entre la directrice générale des services et les chefs de services suffit à caractériser une perte de confiance indispensable qui doit exister entre le maire et son plus proche collaborateur. Par conséquent, contrairement à ce que soutient Mme A, ce motif sur lequel le maire de la commune de Linas s'est fondé pour décider de mettre fin à son détachement est suffisamment établi par les pièces du dossier et n'est ainsi entaché d'aucune erreur de fait.

10. En cinquième et dernier lieu, dans les circonstances précédemment rappelées caractérisant la détérioration des relations et la perte de confiance des élus à l'égard de Mme A, le moyen tiré du détournement de pouvoir ne saurait être établi.

11. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 14 janvier 2021 par lequel le maire de la commune de Linas a mis fin à son détachement sur l'emploi fonctionnel de directrice générale des services à compter du 1er février 2021.

Sur la légalité de l'arrêté no 71/2021 portant changement d'emploi suite à une fin de détachement sur emploi fonctionnel :

12. En premier lieu, aux termes de l'article 34 de la loi du 26 janvier 1984, alors applicable : " Les emplois de chaque collectivité ou établissement sont créés par l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement. / La délibération précise le grade ou, le cas échéant, les grades correspondant à l'emploi créé. Elle indique, le cas échéant, si l'emploi peut également être pourvu par un agent contractuel sur le fondement de l'article 3-3. Dans ce cas, le motif invoqué, la nature des fonctions, les niveaux de recrutement et de rémunération de l'emploi créé sont précisés. / Aucune création d'emploi de peut intervenir si les crédits disponibles au chapitre budgétaire correspondant ne le permettent. ". Il résulte de ce qui précède qu'un agent doit être nommé sur un emploi existant.

13. Par la décision en litige, le maire de la commune de Linas a affecté la requérante aux fonctions de responsable de service des études à la transition énergétique et au développement durable au sein du centre technique municipal. L'intéressée fait valoir qu'elle a été affectée sur un emploi inexistant et qu'aucun élément ne permet d'établir que celui-ci aurait été créé au terme d'une délibération du conseil municipal de la commune. Or, il ressort des pièces du dossier et notamment du procès-verbal du conseil municipal du 19 novembre 2020 que le poste de Mme A a été créé par la délibération n° 67/2020 conformément aux dispositions précitées. Dès lors, le moyen tiré de l'affectation à un emploi non créé par le conseil municipal de la commune de Linas n'est pas établi en fait et doit être écarté.

14. En deuxième lieu, aux termes de l'article 41 de la loi du 26 janvier 1984, alors applicable : " Lorsqu'un emploi permanent est créé ou devient vacant, l'autorité territoriale en informe le centre de gestion compétent qui assure la publicité de cette création ou de cette vacance () ". Ces dispositions subordonnent tout recrutement effectué par une collectivité territoriale, y compris d'un agent non titulaire, pour pourvoir un emploi vacant ou nouvellement créé à l'accomplissement de mesures de publicité.

15. Toutefois, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et les règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou s'il a privé les intéressés d'une garantie.

16. En tout état de cause, au regard des pièces du dossier, la requérante n'établit pas que l'absence de toute publication de l'emploi sur lequel elle a été réintégrée a eu une influence sur le sens de la décision prise ou l'a privée d'une garantie. Dès lors, le moyen tiré de l'absence de publicité doit être écarté.

17. En troisième lieu, aux termes de l'article 2 du décret du 26 février 2016 : " Les ingénieurs territoriaux exercent leurs fonctions dans tous les domaines à caractère scientifique et technique entrant dans les compétences d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public territorial, notamment dans les domaines relatifs : / 1° A l'ingénierie ; / 2° A la gestion technique et à l'architecture ; / 3° Aux infrastructures et aux réseaux ; / 4° A la prévention et à la gestion des risques ; / 5° A l'urbanisme, à l'aménagement et aux paysages ; / 6° A l'informatique et aux systèmes d'information. ".

18. Il ressort des pièces du dossier que Mme A a exercé les fonctions de directrice du pôle patrimoine et développement territorial à la commune de Montesson entre mars 2021 et mai 2022, qu'à cette occasion, elle a notamment supervisé et animé les directions de l'environnement, de la transition écologique et du développement économique, commercial et touristique. Aussi, si l'intéressée fait valoir qu'elle n'aurait eu aucune compétence spécialisée dans la transition énergétique et le développement durable pour l'emploi de responsable de service des études à la transition énergétique et au développement durable de la commune de Linas à compter du 1er février 2021, d'une part, il ressort de son parcours professionnel que, dès le mois de mars 2021, Mme A a exercé des fonctions en rapport avec la transition énergétique par la supervision et l'animation de la direction de la transition écologique et en rapport avec le développement durable par la supervision et l'animation des directions de l'environnement et du développement économique, commercial et touristique, d'autre part, des compétences dans la transition énergétique et le développement durable sont rattachables à des domaines relatifs notamment aux infrastructures, aux réseaux ou encore à l'urbanisme, à l'aménagement et aux paysages, conformément aux dispositions précitées. Par conséquent, le moyen tiré de l'erreur de droit n'est pas établi.

19. En quatrième et dernier lieu, Mme A fait également valoir que la décision litigieuse est manifestement entachée d'un détournement de pouvoir en ce qu'elle n'aurait été décidée qu'en vue de lui faire quitter les effectifs de la commune de Linas. Toutefois, il résulte de l'instruction et de ce qui a été précédemment exposé que l'intéressée a fait l'objet d'un changement d'emploi correspondant à son grade et à ses compétences afin de remplir l'obligation de réaffectation à la suite de la fin de son détachement sur l'emploi fonctionnel de directrice générale des services. Dès lors, le moyen tiré du détournement de pouvoir n'est pas établi.

20. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 14 janvier 2021 par lequel le maire de la commune de Linas a fixé comme nouvelles fonctions pour la requérante celles de responsable de service des études à la transition énergétique et au développement durable au sein du centre technique municipal à compter du 1er février 2021.

Sur la légalité des arrêtés nos 72/2021 et 73/2021 portant attribution de l'indemnité de fonction, de sujétions et d'expertise et de l'indemnité complémentaire :

21. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () 2° Infligent une sanction ; / () 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ".

22. Une décision individuelle fixant le régime indemnitaire d'un agent n'est ni une sanction disciplinaire, ni une décision statuant sur un avantage constituant un droit, et n'a pas à être motivée. Par suite, le moyen tiré d'une absence de motivation des arrêtés du 14 janvier 2021 fixant le régime indemnitaire de Mme A ne peut qu'être écarté.

23. En second et dernier lieu, Mme A soutient que le maire de la commune de Linas aurait méconnu le principe d'égalité de traitement des agents publics dès lors que plusieurs agents de la commune bénéficieraient d'un niveau de rémunération lié au régime indemnitaire beaucoup plus favorable. Toutefois, le principe d'égalité de traitement des fonctionnaires n'est applicable qu'aux fonctionnaires d'un même corps ou d'un même cadre d'emplois et aux agents se trouvant dans la même situation de droit et de fait. À cet égard, il résulte des pièces du dossier que les agents de la commune de Linas bénéficiant d'un régime indemnitaire plus favorable soit n'appartiennent au même cadre d'emplois que Mme A, soit ne se trouvent dans une situation de droit et de fait similaire. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité de traitement des agents publics ne peut qu'être écarté.

24. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A n'est pas fondée à demander l'annulation des arrêtés du 14 janvier 2021 par lesquels le maire de la commune de Linas a fixé son nouveau régime indemnitaire à compter du 1er février 2021.

Sur les frais de l'instance :

25. Les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative par Mme A, la partie perdante, doivent ainsi être rejetées. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de faire droit aux conclusions de la commune de Linas tendant à l'application des dispositions de l'article précité et de mettre à la charge de Mme A une somme de 900 euros au titre des frais exposés par la commune de Linas dans la présente instance.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de Mme A est rejetée.

Article 2 : Mme A versera à la commune de Linas la somme de 900 (neuf cents) euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme C A et à la commune de Linas.

Délibéré après l'audience du 6 janvier 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Gosselin, président,

Mme Vincent, première conseillère,

Mme Geismar, première conseillère.

Fait à Versailles, le 27 janvier 2023

Le président - rapporteur,

Signé

C. Gosselin L'assesseur le plus ancien,

Signé

L. Vincent

La greffière,

Signé

S. Lamarre

La République mande et ordonne au préfet de l'Essonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N°2104954