Tribunal Administratif de VERSAILLES — Décision N° TA78-2105604

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires enregistrés le 2 juillet 2021, le 26 septembre 2022 et le 20 février 2023, M. A B, représenté par Me Rochefort, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision du 3 juillet 2020 du maire de Draveil ;

2°) de condamner la commune de Draveil à lui verser la somme de 83 954,99 euros au titre du préjudice qu'il estime avoir subi ;

3°) d'enjoindre à la ville de Draveil de le réintégrer en lui proposant un contrat à durée indéterminée avec reconstitution de carrière et de ses droits à pension et sociaux, en application de l'article L. 911-1 du code de justice administrative ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Draveil la somme de 3 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991.

Il soutient que :

- la décision du 3 juillet 2020 est entachée d'incompétence ;

- elle doit être qualifiée de décision de licenciement dès lors qu'il aurait dû bénéficier d'un contrat à durée indéterminée ;

- ce licenciement est entaché d'un défaut de motivation ;

- il est entaché de vices de procédure dès lors qu'il méconnait le principe des droits de la défense puisqu'il n'a pas eu communication de son dossier administratif, n'a pas été convoqué à un entretien préalable et n'a pu présenter ses observations ; en outre, il n'a pas été précédé d'un avis de la commission administrative paritaire ; enfin, il ne respecte pas le délai de préavis de deux mois ;

- il est également entaché d'une erreur de droit puisqu'il n'a pas fait l'objet d'une proposition de reclassement ;

- il est entaché d'une erreur d'appréciation ;

- dans l'hypothèse où la décision attaquée ne serait pas qualifiable d'un licenciement mais d'un refus de renouvellement de son contrat, elle est illégale :

- elle est entachée d'un vice de procédure et méconnait le principe des droits de la défense puisqu'il n'a pas eu communication de son dossier administratif et n'a pu présenter ses observations ;

- elle est entachée d'une erreur de droit et d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- la commune de Draveil a commis plusieurs fautes engageant sa responsabilité :

- la décision du 3 juillet 2020 le licenciant est illégale ;

- la décision du 3 juillet 2020 refusant de le renouveler est également illégale ;

- la commune a commis une faute en s'abstenant de lui proposer un contrat à durée indéterminée ainsi qu'en s'abstenant de lui proposer un reclassement ;

- elle a commis une faute par son recours abusif à des contrats à durée déterminée (CDD) ;

- les fautes ainsi commises par la commune de Draveil lui ont causé plusieurs préjudices :

- il aurait dû percevoir une indemnité de licenciement d'un montant de 6 464,32 euros ;

- il a subi un préjudice financier chiffré à 37 191 euros en raison de la perte de son traitement ainsi qu'un préjudice de 4 848,27 euros en raison de l'irrespect de la durée de préavis ;

- il a subi un préjudice de 15 000 euros en raison du recours abusif aux CDD, de l'absence de reclassement et de sa situation de précarité en découlant ;

- son préjudice moral doit être évalué à 20 000 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 janvier 2023, la commune de Draveil, représentée par Me Béguin, conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- la décision attaquée ne constitue pas un licenciement mais un refus de renouvellement du contrat à durée déterminée ;

- les moyens soulevés à l'encontre d'une décision supposée de licenciement sont donc inopérants ;

- le signataire de la décision attaquée est intervenu en raison de l'empêchement du maire, en application de l'article L. 2122-17 du code général des collectivités territoriales ;

- le refus de renouvellement attaqué est régulier en l'absence de droit au renouvellement et dès lors que cette décision est fondée sur l'intérêt du service ;

- la décision de non renouvellement étant régulière, elle ne peut engager la responsabilité de la commune ;

- le requérant n'établit pas avoir subi des préjudices dès lors qu'il a perçu l'allocation de retour à l'emploi ;

- il n'occupait pas un emploi permanent de sorte que la commune ne peut être regardée comme ayant eu un recours abusif aux contrats à durée déterminée le concernant ;

- en tout état de cause, les préjudices allégués doivent être amoindris ;

- les autres moyens soulevés ne sont pas fondés.

La clôture de l'instruction a été fixée au 28 mars 2023.

M. B a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 27 janvier 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;

- la loi n°91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique modifiée ;

- le décret n°88-145 du 15 février 1988 relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Geismar, première conseillère,

- les conclusions de Mme Ozenne, rapporteure publique,

- les observations de Me Rochefort,

- et les observations de Me Béguin.

Considérant ce qui suit :

1. M. B a été recruté par la commune de Draveil, en tant qu'agent non titulaire, pour effectuer des missions d'animation à compter du 30 mai 2012. Son contrat a ensuite été reconduit sans interruption, excepté pour la période du 1er janvier au 28 avril 2013, jusqu'au 31 août 2020. Par une décision du 3 juillet 2020, le maire de Draveil a décidé de ne pas renouveler son engagement. M. B demande l'annulation de cette décision.

2. En outre, estimant que la commune a commis plusieurs fautes dans la gestion de sa situation, notamment en raison de l'illégalité de la décision du 3 juillet 2020 ainsi qu'en ayant un recours abusif à des contrats à durée déterminée pour l'engager, M. B demande la condamnation de la ville de Draveil à l'indemniser à hauteur de 83 954,99 euros.

Sur les conclusions en annulation :

3. En premier lieu, les dispositions des articles 3 et suivants de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 alors applicables prévoient que la durée totale de contrats à durée déterminée successifs ne peut excéder six ans et que, si l'autorité compétente entend les reconduire à l'issue d'une telle période, elle doit prendre une décision expresse et ne peut conclure avec l'agent qu'un contrat à durée indéterminée. Un contrat à durée déterminée conclu, en méconnaissance de ces dispositions, pour une durée qui, compte tenu de la durée des contrats successifs précédemment conclus avec le même agent, conduit, en cours d'exécution du contrat, à dépasser la durée maximale d'emploi de six années n'est pas tacitement transformé en contrat à durée indéterminée. Dès lors, en l'absence de contrat à durée indéterminée conclu avec la commune de Draveil, M. B n'est pas fondé à soutenir que la décision du 3 juillet 2020 l'informant que son engagement ne serait pas renouvelé devrait être requalifié en une décision de licenciement.

4. En deuxième lieu, en l'absence de décision de licenciement, les moyens soulevés par le requérant, tenant au défaut de motivation, aux vices de procédure, à l'erreur de droit et à l'erreur d'appréciation, entachant une décision de licenciement sont inopérants et ne peuvent qu'être écartés.

5. En troisième lieu, l'article L. 2122-17 du code général des collectivités territoriales prévoit que : " En cas d'absence, de suspension, de révocation ou de tout autre empêchement, le maire est provisoirement remplacé, dans la plénitude de ses fonctions, par un adjoint, dans l'ordre des nominations et, à défaut d'adjoint, par un conseiller municipal désigné par le conseil ou, à défaut, pris dans l'ordre du tableau. ". Il résulte de ces dispositions législatives, qui n'ont pas pour vocation de suppléer les délégations que le maire peut consentir à ses adjoints en vertu de l'article L. 2122-18 du même code, qu'elles ne donnent compétence au suppléant que pour les actes dont l'accomplissement, au moment où il s'impose, serait empêché par l'absence du maire et ne permettrait donc pas un fonctionnement normal de l'administration municipale.

6. En l'espèce, la décision attaquée a été signée par le 3ème adjoint, Laurent Rousset, dont il ne ressort d'aucune pièce du dossier qu'il disposait d'une délégation de fonctions consentie par le maire en vertu de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales. Pour soutenir qu'il pouvait valablement signer la décision en cause, la commune de Draveil se borne à indiquer qu'il agissait pour le maire, empêché, ainsi que les deux premiers adjoints dans l'ordre du tableau, et se prévaut de la période estivale. Toutefois, la commune, qui ne fournit pas d'allégations étayées sur ce point, ne produit aucun élément susceptible d'établir que le maire ainsi que les deux premiers adjoints dans l'ordre du tableau ne pouvaient signer la décision du 3 juillet 2020 informant M. B que son contrat ne serait pas renouvelé. Dès lors, le requérant est fondé à soutenir que cette décision a été signée d'une autorité incompétente.

7. En quatrième lieu, une décision de non renouvellement à son terme d'un contrat à durée déterminée d'un agent public, même prise pour des raisons tirées de la manière de servir de l'intéressé, n'est pas au nombre des décisions qui doivent être précédées de la communication du dossier dès lors qu'elle n'est pas intervenue pour des motifs disciplinaires.

8. En l'espèce, à supposer que M. B soit regardé comme soutenant que la décision attaquée serait intervenue pour des motifs disciplinaires car il aurait fait l'objet d'une sanction disciplinaire en 2018 et que la commune lui reprochait de ne pas avoir suivi de formation, ces allégations ne sont pas confirmées par les pièces du dossier. A cet égard, le courrier de la commune évoquant l'utilité pour l'agent de suivre davantage de formations date du 28 décembre 2018 alors que le contrat de M. B a été renouvelé à deux reprises, le 10 octobre 2019 et le 21 janvier 2020, depuis. Dès lors, le requérant ne peut utilement soutenir que la décision du 3 juillet 2020 serait entachée d'un vice de procédure à défaut pour lui d'avoir pu prendre connaissance, préalablement, de son dossier administratif.

9. En cinquième lieu, un agent public qui a été recruté par un contrat à durée déterminée ne bénéficie pas d'un droit au renouvellement de son contrat. Toutefois, l'administration ne peut légalement décider, au terme de son contrat, de ne pas le renouveler que pour un motif tiré de l'intérêt du service. Un tel motif s'apprécie au regard des besoins du service ou de considérations tenant à la personne de l'agent.

10. La commune de Draveil soutient que la décision de ne pas renouveler le requérant est fondée sur l'intérêt du service, au motif que la maison de quartier au sein de laquelle il était affecté, en tant qu'agent d'animation, faisait face à une baisse de la fréquentation en raison de l'épidémie dite du Covid-19. Elle précise également que l'équipe municipale a été renouvelée en juin 2020 et démontre par la production de courriels, s'agissant de cette maison de quartier, qu'un nouvel organigramme comprenant uniquement des " animateurs occasionnels " était à l'étude. Ce faisant, la commune justifie que la décision attaquée a été prise pour un motif tiré de l'intérêt du service, et les moyens tirés de l'erreur de droit et de l'erreur manifeste d'appréciation doivent être écartés.

11. Il résulte de ce qui précède que M. B est fondé à soutenir que la décision du 3 juillet 2020, par laquelle le maire de Draveil a refusé de renouveler son contrat, est illégale au seul motif qu'elle est entachée d'incompétence.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne les fautes de la commune de Draveil :

12. D'une part, la décision attaquée n'étant pas constitutive d'un licenciement, M. B ne peut utilement invoquer l'illégalité d'une telle décision, ni l'absence de proposition d'un reclassement. De même, en l'absence de droit à la conclusion d'un contrat à durée indéterminée, le requérant n'est pas fondé à soutenir qu'en s'abstenant de lui proposer un tel contrat, la commune aurait commis une faute dans la gestion de sa situation.

13. D'autre part, il résulte de ce qui a été dit au point 11, que la décision du 3 juillet 2020 refusant le renouvellement du contrat à durée déterminée de M. B est illégale, en raison de l'incompétence de son signataire. Toute illégalité étant fautive, elle est susceptible d'engager la responsabilité de la commune de Draveil.

14. Enfin, aux termes de l'article L. 311-1 du code général de la fonction publique, qui reprend les dispositions de l'article 3 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " Sauf dérogation prévue par une disposition législative, les emplois civils permanents () des communes et de leurs établissements publics à caractère administratif sont () occupés soit par des fonctionnaires régis par le présent code () ". En outre, aux termes de l'article L. 332-13 du même code, qui reprend les dispositions de l'article 3-1 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " Par dérogation au principe énoncé à l'article L. 311-1, pour répondre à des besoins temporaires, des agents contractuels territoriaux peuvent occuper des emplois permanents des collectivités et établissements mentionnés à l'article L. 4 pour assurer le remplacement d'agents publics territoriaux : 1° Autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ; 2° Indisponibles en raison : a) D'un détachement de courte durée, d'une disponibilité de courte durée prononcée d'office, de droit ou sur demande pour raisons familiales, d'un détachement pour l'accomplissement d'un stage ou d'une période de scolarité préalable à la titularisation dans un corps ou un cadre d'emplois de fonctionnaires ou pour suivre un cycle de préparation à un concours donnant accès à un corps ou un cadre d'emplois ; b) D'un congé régulièrement accordé en application du présent code ou de tout autre congé régulièrement octroyé en application des dispositions réglementaires applicables aux agents contractuels territoriaux. Le contrat est conclu pour une durée déterminée. Il peut prendre effet avant le départ de l'agent faisant l'objet du remplacement. Le contrat peut être renouvelé par décision expresse, dans la limite de la durée de l'absence de l'agent public territorial à remplacer.". De plus, selon l'article L. 332-14 du même code, qui reprend les dispositions de l'article 3-2 de la loi du 26 janvier 1984 : " Par dérogation à la règle énoncée à l'article L. 311-1, pour des besoins de continuité du service, des agents contractuels territoriaux peuvent être recrutés pour occuper des emplois permanents des collectivités et établissements afin de faire face à une vacance temporaire d'emploi dans l'attente du recrutement d'un fonctionnaire territorial, sous réserve que cette vacance ait donné lieu aux formalités prévues à l'article L. 313-4. / Le contrat de ces agents est conclu pour une durée déterminée dans la limite d'un an. / Le contrat peut être prolongé dans la limite d'une durée totale de deux ans si, au terme de la durée mentionnée au deuxième alinéa, la procédure de recrutement pour pourvoir l'emploi concerné par un fonctionnaire n'a pu aboutir. ".

15. Il incombe au juge, pour apprécier si le recours, en application des dispositions mentionnées au point précédent, à des contrats à durée déterminée successifs, présente un caractère abusif, de prendre en compte l'ensemble des circonstances de fait qui lui sont soumises, notamment la nature des fonctions exercées, le type d'organisme employeur ainsi que le nombre et la durée cumulée des contrats en cause.

16. Il résulte de l'instruction que le contrat du requérant a été renouvelé à compter du 30 mai 2012 et jusqu'au 31 août 2020, sans interruption excepté la période du 1er janvier au 28 avril 2013, en tant qu'animateur. Il ressort des différents arrêtés et contrats de recrutement que la commune a fait appel à lui, soit pour remplacer un fonctionnaire temporairement indisponible selon les dispositions de l'ancien article 3-1 de la loi du 26 janvier 1984 repris par l'article L. 332-13 du code général de la fonction publique, soit pour assurer la continuité du service dans l'attente du recrutement d'un fonctionnaire territorial selon les dispositions de l'ancien article 3-2 de la loi du 26 janvier 1984 repris par l'article L. 332-14 du code général de la fonction publique. Or ces dispositions n'ouvrent pas droit à un contrat à durée indéterminée. Cependant, il résulte de ces dispositions que le recrutement d'un agent contractuel sur un emploi permanent, pour faire face à une vacance temporaire d'emploi dans l'attente du recrutement d'un fonctionnaire territorial, ne peut se faire que par des contrats à durée déterminée conclus pour une durée d'un an prolongée dans la limite maximale de deux ans si la procédure de recrutement d'un fonctionnaire territorial n'a pu aboutir.

17. En l'espèce, il ne résulte pas de l'instruction que la commune de Draveil avait engagé des procédures de recrutement d'un fonctionnaire territorial pour le poste d'agent d'animation, en dépit des visas figurant dans les contrats de recrutement de M. B les 2 septembre 2016 et 11 janvier 2017. Ainsi, il ne résulte pas de l'instruction ni que la commune de Draveil aurait vainement recherché à recruter un agent titulaire, ni qu'un ou plusieurs fonctionnaires occupant l'emploi d'animateur aient dû être remplacés. Il s'ensuit que l'engagement du requérant par 14 contrats à durée déterminée pour une durée de plus de huit ans a méconnu les dispositions citées au point précédent et présente, dans les circonstances de l'espèce, un caractère abusif.

18. Il résulte de ce qui précède que M. B est fondé à soutenir que la commune a commis une faute de nature à engager sa responsabilité en renouvelant de manière abusive ses contrats de travail à durée déterminée.

En ce qui concerne l'indemnisation des préjudices subis :

S'agissant du préjudice matériel tenant à la perte de l'indemnité de licenciement :

19. Aux termes de l'article 45 de du décret du 15 février 1988 relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale : " La rémunération servant de base au calcul de l'indemnité de licenciement est la dernière rémunération nette des cotisations de la sécurité sociale et, le cas échéant, des cotisations d'un régime de prévoyance complémentaire, effectivement perçue au cours du mois civil précédant le licenciement. Elle ne comprend ni les prestations familiales, ni le supplément familial de traitement, ni les indemnités pour travaux supplémentaires ou autres indemnités accessoires (). ". De plus, aux termes de l'article 46 du même décret : " L'indemnité de licenciement est égale à la moitié de la rémunération de base définie à l'article précédent pour chacune des douze premières années de services () ".

20. En cas de renouvellement abusif de contrats à durée déterminée, l'agent concerné peut se voir reconnaître un droit à l'indemnisation du préjudice éventuellement subi lors de l'interruption de sa relation d'emploi, évalué en fonction des avantages financiers auxquels il aurait pu prétendre en cas de licenciement s'il avait été employé dans le cadre d'un contrat à durée indéterminée.

21. Il résulte de l'instruction que le requérant bénéficiait d'une rémunération, hors primes et cotisations, de 1 083,58 euros par mois, en août 2020. Il a ainsi droit à une indemnité calculée sur la base de la moitié de sa rémunération, soit 541,79 euros sur huit ans. Par suite, il sera fait une exacte appréciation de son préjudice en l'évaluant à la somme de 4 334,32 euros.

S'agissant du préjudice financier :

22. M. B fait état d'un préjudice lié à la perte de son traitement qu'il chiffre à 37 191 euros ainsi qu'à l'absence de préavis, correspondant à trois mois de salaires qu'il fixe à 4 848,27 euros. Toutefois, d'une part, ainsi que cela a été dit au point 3, M. B n'a pas été licencié et ne peut donc se prévaloir d'un délai de préavis et de la rémunération correspondante. D'autre part, si la décision du 3 juillet 2020 l'informant du non renouvellement de son contrat est illégale, cette illégalité, qui résulte de l'incompétence de son signataire et non d'une erreur de droit ou d'une erreur manifeste d'appréciation, ne peut être regardée comme entrainant de manière directe et certaine les préjudices financiers qu'il allègue puisque son bien-fondé n'est pas remis en cause par le présent jugement.

S'agissant du préjudice moral et des troubles dans les conditions d'existence :

23. Il sera fait une juste appréciation du préjudice moral et des troubles dans les conditions d'existence subis par M. B, du fait de la précarité dans laquelle il a été illégalement maintenu pendant une période de huit ans, en le fixant à la somme de 2 000 euros.

24. Il résulte de ce qui précède que l'indemnité totale due à M. B par la commune de Draveil s'élève à la somme de 6 334,32 euros.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

25. L'annulation de la décision du 3 juillet 2020 par laquelle le maire de Draveil a refusé de renouveler l'engagement de M. B implique seulement qu'il soit enjoint à cette dernière, en application de l'article L. 911-2 du code de justice administrative, de réexaminer la situation du requérant dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais liés au litige :

26. M. B a obtenu le bénéfice de l'aide juridictionnelle. Par suite, son avocate peut se prévaloir des dispositions des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, et sous réserve que Me Rochefort, avocate de Me B, renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'État, de mettre à la charge de la commune de Draveil le versement à Me Rochefort de la somme de 1 800 euros.

27. En revanche, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. B, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la commune de Draveil demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 3 juillet 2020 du maire de Draveil est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au maire de Draveil de réexaminer la situation de M. B dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La commune de Draveil versera à M. B une somme de 6 334,32 euros en réparation des préjudices subis.

Article 4 : La commune de Draveil versera à Me Rochefort une somme de 1 800 euros en application des dispositions du deuxième alinéa de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991, sous réserve que celle-ci renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'Etat.

Article 5: Le surplus des conclusions de la requête de M. B est rejeté.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à M. A B, à la commune de Draveil et à Me Rochefort.

Délibéré après l'audience du 12 mai 2023, à laquelle siégeaient :

- Mme Gosselin, président,

- Mme Vincent, première conseillère,

- Mme Geismar, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 mai 2023.

La rapporteure,

signé

M. Geismar

Le président,

signé

C. GosselinLa greffière,

signé

S. Lamarre

La République mande et ordonne au préfet de l'Essonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.