Tribunal Administratif de VERSAILLES — Décision N° TA78-2106840

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 2 août 2021, Mme B et M. C demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté interministériel du 20 avril 2021 par lequel le ministre de l'économie et des finances et de la relance, le ministre de l'intérieur et le ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance chargé des comptes publics et ont rejeté la demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle de la commune de Flexanville pour les dommages causés par des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols sur la période du 1er janvier 2020 au 23 novembre 2020 ;

2°) d'enjoindre à l'Etat de réexaminer la demande de la commune de Flexanville dans un délai d'un mois à compter du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- l'arrêté interministériel est insuffisamment motivé ;

- il est entaché d'un vice de procédure en ce que la commission interministérielle chargée d'émettre un avis sur le caractère de catastrophe naturelle a méconnu les dispositions de la circulaire n°84-90 du 27 mars 1984 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles en ne procédant pas à un examen particulier de la demande de commune de Flexanville faute d'un délai suffisant compte tenu du nombre de dossier à traiter et en ce que la station météorologique la plus proche n'a pas été consultée ;

- il est entaché d'une erreur de droit au regard des dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances en ce que les ministres se sont crus liés par une méthode inadaptée au phénomène sans exercer leur pouvoir d'appréciation ;

- il est entaché d'une erreur d'appréciation en ce qu'il est établi que le phénomène climatique de 2020 est intense et anormal, et en l'absence de prise en compte suffisante des données objectives correspondant à la situation du territoire.

Par un mémoire en défense, enregistré le 27 décembre 2021, le ministère de l'intérieur, représenté par Me Fergon, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 1 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 14 avril 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 17 mai 2023.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code des assurances ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Deharo,

- et les conclusions de Mme Benoit, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit

1. La commune de Flexanville a adressé le 24 novembre 2020, une demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle pour les dommages causés par des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols survenus sur son territoire entre le 1er janvier et le 23 novembre 2020. Par un arrêté interministériel du 20 avril 2021 portant reconnaissance de catastrophe naturelle, publié au journal officiel le 7 mai 2021, le ministre de l'économie et des finances et de la relance, le ministre de l'intérieur, le ministre délégué auprès du ministre de l'économie et des finances et de la relance, chargé des comptes publics ont rejeté la demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle de la commune de Flexanville. Mme B et M. C, propriétaires d'une maison à Flexanville, demandent l'annulation de cet arrêté.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

En ce qui concerne la légalité externe

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 125-1 du code de assurances dans sa rédaction alors en vigueur : " Les contrats d'assurance, souscrits par toute personne physique ou morale autre que l'Etat et garantissant les dommages d'incendie ou tous autres dommages à des biens situés en France, ainsi que les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur, ouvrent droit à la garantie de l'assuré contre les effets des catastrophes naturelles (). / Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises. L'état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s'est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la décision des ministres. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l'Etat dans le département, assortie d'une motivation. L'arrêté doit être publié au Journal officiel dans un délai de trois mois à compter du dépôt des demandes à la préfecture. () ". Et aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. "

3. L'arrêté par lequel l'Etat refuse de reconnaître à une commune l'état de catastrophe naturelle ne présente pas le caractère d'une décision administrative individuelle et n'entre dès lors pas dans la catégorie des décisions devant être motivées au titre des dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration. Si les dispositions précitées du code des assurances exigent que la décision des ministres, assortie de sa motivation, soit, postérieurement à la publication de l'arrêté, notifiée par le représentant de l'État dans le département à chaque commune concernée, elles ne sauraient être interprétées comme imposant une motivation en la forme de l'arrêté de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle qui serait une condition de légalité de ce dernier. Ainsi, le moyen tiré du défaut de motivation de la décision attaquée doit être écarté comme inopérant.

4. En second lieu, d'une part la circulaire n° 84-90 du 27 mars 1984 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles fixe notamment les conditions de mise en jeu de la garantie et du règlement des sinistres et la composition de la commission chargée d'émettre un avis consultatif sur le caractère de catastrophe naturelle sans pour autant prévoir de règle applicable à l'examen des dossiers notamment une durée d'étude de chacun d'eux. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que les membres de la commission auxquels avaient été communiqués les tableaux synthétiques établis par Météo-France récapitulant pour chaque commune, sa situation au regard des critères climatologiques et de l'agent naturel en cause, n'auraient pas disposé du temps nécessaire pour étudier la situation de chaque commune et en particulier celle de Flexanville. Par suite les requérants ne sont pas fondés à soutenir qu'eu égard au nombre important de communes formulant une demande classement de reconnaissance de l'état de catastrophes naturelles, la commune n'a pas disposé de suffisamment de temps pour examiner la situation de chacune d'elle.

5. D'autre part, si les requérants soutiennent que l'arrêté en litige ne pouvait être pris sans que les relevés de la station météorologique la plus proche de la commune de Flexanville soient consultés, les dispositions de la circulaire du 19 mai 1998 relative à la constitution des dossiers concernant des demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle ne prévoit pas cette obligation mais seulement qu'un rapport météorologique départemental pour l'ensemble des dossiers relatifs au même évènement soit établi. Il en résulte que ce moyen doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne :

S'agissant de l'erreur de droit

6. Il résulte des dispositions précitées de l'article L. 125-1 du code des assurances que le législateur a entendu confier aux ministres concernés la compétence pour se prononcer sur les demandes des communes tendant à la reconnaissance sur leur territoire de l'état de catastrophe naturelle. Il leur appartient, à cet effet, d'apprécier l'intensité et l'anormalité des agents naturels en cause sur le territoire des communes concernées. Ils peuvent légalement, même en l'absence de dispositions législatives ou réglementaires le prévoyant, s'entourer, avant de prendre les décisions relevant de leurs attributions, des avis qu'ils estiment utiles de recueillir et s'appuyer sur des méthodologies et paramètres scientifiques, sous réserve que ceux-ci apparaissent appropriés, en l'état des connaissances, pour caractériser l'intensité des phénomènes en cause et leur localisation, qu'ils ne constituent pas une condition nouvelle à laquelle la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle serait subordonnée ni ne dispensent les ministres d'un examen particulier des circonstances propres à chaque commune. Il incombe enfin aux ministres concernés de tenir compte de l'ensemble des éléments d'information ou d'analyse dont ils disposent, le cas échéant à l'initiative des communes concernées.

7. Ainsi qu'il a été dit plus haut, la circulaire n°84-90 du 27 mars 1984 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes a institué une commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles pour donner aux ministres compétents un avis sur les demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle dont ils sont saisis. La commission interministérielle a pour seule mission d'éclairer les ministres sur l'application, à chaque commune, des méthodologies et paramètres scientifiques permettant de caractériser les phénomènes naturels en cause, les avis qu'elle émet ne liant pas les autorités compétentes. Il est donc loisible aux ministres décisionnaires de s'appuyer sur l'avis de la commission et même de s'en approprier le contenu dans leur appréciation de l'existence d'un état de catastrophe naturelle au sein des communes concernées. Il ne ressort pas des pièces du dossier que les ministres se seraient crus liés par la position adoptée par la commission interministérielle ou l'utilisation de la méthode de Météo-France et auraient ainsi méconnu l'étendue de leur compétence.

S'agissant de l'erreur d'appréciation :

8. Il résulte également des dispositions précitées de l'article L. 125-1 du code des assurances qu'il appartient aux ministres compétents, pour constater par arrêté interministériel l'état de catastrophe naturelle, ainsi qu'il a été dit, de déterminer l'agent naturel à l'origine des dommages constatés par les assurés sur les communes pour lesquelles la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle est demandée ainsi que d'apprécier si les dommages résultant de ladite catastrophe ont eu pour cause déterminante l'intensité anormale de l'agent naturel en cause. Par ailleurs, l'agent naturel à l'origine des dommages n'est pas le sol argileux qui, en lui-même et en l'absence de sécheresse, reste stable, mais les épisodes de sécheresse et de réhydratation des sols qui contractent et décontractent le sol argileux et entraînent ainsi des désordres sur les constructions. Dès lors, la constatation de l'état de catastrophe naturelle n'est pas subordonnée à la démonstration de la survenance ou de l'aggravation de dommages constatés par les assurés, ni même à la démonstration des mouvements de terrains différentiels, mais à la variation de l'intensité de l'agent qui est à l'œuvre, à savoir en l'espèce la sécheresse, qui doit être d'une intensité anormale. Dans l'hypothèse où la sécheresse constitue l'agent naturel, il appartient également aux ministres compétents pour circonscrire les zones géographiques qui ont subi des dommages en raison de l'intensité anormale de l'agent naturel en cause, de s'assurer de la nature argileuse des sols des communes concernées qui, par leurs mouvements différentiels sous l'effet des épisodes de sécheresse et de réhydratation des sols, entraînent des dommages sur le bâti ;

9. En l'espèce, la méthodologie retenue pour reconnaître ou non une commune en état de catastrophe naturelle suite aux mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols s'appuie sur des critères techniques fondés sur des études approfondies réalisées par les services d'expertise de l'administration : Météo-France pour les données météorologiques et le Bureau de Recherches Géologiques et Minières (BRGM) pour les données géologiques. Les critères retenus pour qu'une commune soit reconnue en état de catastrophe naturelle sont d'une part, un facteur géologique de prédisposition des sols à ce phénomène et, d'autre part, un facteur météorologique déclenchant : une sécheresse anormale. Ces critères sont cumulatifs et systématiquement mis en œuvre de manière combinée. Chaque commune touchée par le phénomène ayant déposé une demande de reconnaissance fait l'objet d'un examen particulier pour chaque type de données. Le critère géologique pris en compte est la présence sur le territoire de la commune de sols sensibles aux mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols. Le critère est analysé comme rempli lorsqu'au moins 3% du territoire communal est composé de ce type de sols. La variable hydrométéorologique prise en compte est le niveau d'humidité des sols superficiels. La méthode mise en œuvre pour caractériser le niveau d'humidité des sols est basée sur les données recueillies et traitées par un modèle hydrométéorologique, Météo-France établit un indice d'humidité des sols superficiel. Si l'indice est proche de 1, le sol est considéré comme humide. À l'inverse, une valeur proche de 0 révèle un sol sec. Le modèle hydrométéorologique utilisé par Météo-France représente le bilan hydrique des sols superficiels à 2 mètres de profondeur à partir de multiples données (température, niveau de précipitation, ensoleillement). Le modèle utilisé permet de représenter les échanges entre le sol et l'atmosphère et prend en compte l'évapotranspiration (évaporation des eaux et transpiration des végétaux), l'infiltration, le ruissèlement, le drainage et les débits des cours d'eau. L'indice d'humidité des sols superficiels est établi de manière journalière pour chacune des 8 981 mailles géographiques couvrant le territoire. Pour établir l'indicateur d'humidité des sols superficiels d'un mois donné, Météo-France s'appuie sur la moyenne des indices d'humidité des sols superficiels journaliers évaluée au cours de ce mois et des deux précédents. Cette méthode permet de tenir compte de la cinétique lente des phénomènes de sécheresse géotechnique qui se manifestent sur plusieurs mois. Pour chacune des quatre saisons d'une année civile, trois indicateurs d'humidité des sols superficiels mensuels moyens sont donc définis. Pour déterminer si un épisode de sécheresse géotechnique présente un caractère anormal au sens de l'article L. 125-1 du code des assurances, l'autorité administrative compare l'indicateur d'humidité des sols superficiel établi pour un mois donné avec les indicateurs établis pour ce même mois au cours des cinquante dernières années. Cette méthode, qui considère une période " glissante " de cinquante ans et intègre les années les plus récentes, permet de tenir compte de l'évolution du climat. La méthode décrite conduit à l'établissement pour une année civile de douze indicateurs d'humidité des sols superficiels (un pour chaque mois de l'année). Chacun de ces indicateurs est comparé avec les indices du même mois sur cinquante ans. Météo-France établit sur la base de cette comparaison une durée de retour pour chacun des douze indicateurs d'humidité calculés pour l'année civile étudiée. Le phénomène de sécheresse est considéré comme revêtant une intensité anormale lorsque la durée de retour de la valeur moyenne de l'indice d'humidité du sol superficiel est supérieure à 25 ans. Si l'indice d'un seul mois présente une durée de retour de 25 années au moins, toute la saison sera considérée comme subissant un épisode de sécheresse-réhydratation anormal sur le territoire de la commune concernée.

10. En premier lieu, si les requérants font valoir que les critères retenus sont arbitraires, injustifiés et en parfaite inadéquation avec le phénomène climatique de 2020, ils ne proposent pas toutefois de méthode alternative, alors que cette méthode et ces critères apparaissent, en l'état des connaissances à la date de l'arrêté attaqué, appropriés pour mesurer, en application de l'article L. 125-1 du code des assurances, l'intensité et l'anormalité du phénomène de sécheresse en fonction des saisons. Dès lors, les ministres concernés ont pu légalement, même en l'absence de dispositions législatives ou réglementaires les prévoyant, s'appuyer sur cette méthode et ces critères d'évaluation, pour estimer que la commune de Flexanville ne satisfaisait pas aux conditions légales pour reconnaître sur son territoire l'état de catastrophe naturelle.

11. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que le critère géologique était rempli, le territoire de la commune de Flexanville étant composé à 99,69 % de sols sensibles au phénomène de retrait-gonflement, mais que tel n'était, en revanche, pas le cas du critère météorologique au regard des mesures relevées par Météo-France sur son territoire pendant la période concernée, la durée de retour de la valeur moyenne de l'indicateur d'humidité du sol superficiel étant estimée à une durée de douze ans. Les requérants soutiennent en conséquence que la méthode employée est critiquable en considérant que la dimension des mailles retenues n'est pas justifiée, que la station météorologique la plus proche de la commune n'a été prise en compte et que les bonnes données de l'index dit E) n'auraient pas été prises en compte, l'ensemble étant de nature à ne pas tenir compte des particularités du territoire et à fausser l'appréciation qui peut être portée sur la réalité de la situation. A l'appui de leurs allégations, les requérants joignent au dossier un rapport d'expertise sécheresse mandaté par leur assurance pour faire constater les désordres sur leur habitation, qui conclut que la cause des désordres est indéterminée même si la dessification des sols est rendue possible sous l'effet de la sécheresse et du tassement différentiel. Les requérants produisent également un document tiré du site gouvernemental " géorisques " qui indique que la commune de Flexanville est soumise à des risques liés au retrait-gonflement des sols de manière significative et une synthèse climatologique de Magnanville, station météo de la plus proche de leur domicile. Toutefois, ces éléments ne permettent pas d'établir que les désordres occasionnés à leur habitation résulteraient de l'intensité anormale d'un agent naturel à l'origine de ceux-ci, l'aggravation des désordres de fissuration observés au cours de l'année 2020 ne permettant pas d'établir, à eux seuls, le caractère exceptionnel ou anormal de l'intensité du phénomène de sécheresse invoqué par la commune au cours de l'été 2020. Par ailleurs la synthèse climatique produite ne permet pas de remettre en cause les données connues et intégrées dans le cadre de la méthode SWI au demeurant plus précise au regard du maillage territorial pratiqué. Il n'est en outre ni établi ni même n'allégué qu'il y aurait une station météorologique plus proche qui aurait détenu ces mêmes informations ou des informations plus adaptées. Les éléments apportés par les requérants ne permettent pas davantage de démontrer l'existence d'une erreur concernant les données de SWI faute de précision suffisante sur la méthode de calcul adoptée. Il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les ministres auraient commis une erreur d'appréciation au regard des dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances quand bien même une commune limitrophe a bénéficié du classement en état de catastrophe naturelle en application du même arrêté.

12. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions en annulation présentées par Mme B et M. C sont rejetées ainsi que, par voie de conséquences, les conclusions à fin d'injonction.

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, verse à Mme B et M. C la somme que ceux-ci réclament au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de Mme B et M. C la somme de 1 000 euros demandée par l'Etat au titre des mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme B et M. C est rejetée.

Article 2 : Mme B et M. C verseront à l'Etat une somme de 1 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié Mme D B et M. A C, au ministre de l'intérieur et des outre-mer, au ministre de l'économie et des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et au ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics.

Copie en sera adressée à la commune de Flexanville.

Délibéré après l'audience du 29 septembre 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Rollet-Perraud, présidente,

Mme Mathou, première conseillère,

M. Deharo, premier conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 octobre 2023.

Le rapporteur,

signé

G. Deharo

La présidente,

signé

C. Rollet-PerraudLa greffière,

signé

K. Dupré

La République mande et ordonne ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution du présent jugement.