Tribunal Administratif de VERSAILLES — Décision N° TA78-2108522

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 1er octobre 2021 et 14 avril 2022, la commune d'Evry-Courcouronnes, représentée par Me Bineteau, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté interministériel du 20 avril 2021 par lequel le ministre de l'économie et des finances et de la relance, le ministre de l'intérieur et le ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance chargé des comptes publics, ont rejeté la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle au titre du phénomène de sécheresse réhydratation des sols du 1er janvier 2020 au 15 décembre 2020 ;

2°) d'annuler la décision du 2 août 2021 par laquelle le ministre de l'intérieur a expressément rejeté le recours gracieux de la ville tendant au retrait de l'arrêté interministériel du 20 avril 2020 publié au Journal Officiel le 7 mai 2021 ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté interministériel du 20 avril 2021 est entaché d'un vice d'incompétence ;

- il a été pris au terme d'une procédure irrégulière, la circulaire n°84-90 du 27 mars 1984 qui prévoit les modalités de saisine et la procédure à suivre n'ayant pas été publiée ;

- les ministres se sont sentis en situation de compétence liée par l'avis de la commission interministérielle ;

- il est entaché d'erreur de droit, le caractère non assurable des dommages n'ayant jamais été pris en compte, en méconnaissance de l'article L. 125-1 du code des assurances ;

- il est entaché d'erreur d'appréciation ;

Par un mémoire en défense enregistré le 15 mars 2022, le ministre de l'intérieur représenté par Me Fergon, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la commune requérante la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Le ministre de l'intérieur fait valoir que les moyens sont non fondés.

Par une ordonnance du 17 juillet 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 28 août 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des assurances ;

- le décret n°2005-850 du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du gouvernement ;

- la circulaire n°84-90 du 27 mars 1984 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Mathou,

- les conclusions de Mme Benoit, rapporteure publique,

- et les observations de Me Di Stéphano, représentant la commune d'Evry-Courcouronnes.

Considérant ce qui suit :

1. Le 30 décembre 2020, la commune d'Evry-Courcouronnes a adressé au préfet de l'Essonne une demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, pour la période allant du 1er janvier 2020 au 15 décembre 2020, en raison du phénomène de sécheresse-réhydratation des sols, 43 bâtiments ayant été, selon la commune, endommagés. Lors de sa réunion du 15 juin 2021, la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles, a émis un avis défavorable sur la demande de la commune d'Evry-Courcouronnes, au motif qu'aucune période de sécheresse et de réhydratation des sols d'intensité anormale n'avait pu être relevée par Météo France. Par un arrêté interministériel du 20 avril 2021, le ministre de l'économie, des finances et de la relance, le ministre de l'intérieur et le ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics, ont refusé de reconnaître la commune d'Evry-Courcouronnes en état de catastrophe naturelle pour les mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols du 1er janvier 2020 au 15 décembre 2020. La commune d'Evry-Courcouronnes a demandé le retrait de cet arrêté, par courrier du 2 juillet 2021. Le ministre de l'intérieur a rejeté son recours gracieux le 2 août 2021. La commune d'Evry-Courcouronnes demande l'annulation de l'arrêté du 20 avril 2021 ainsi que de la décision du 2 août 2021.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne l'incompétence des signataires de l'arrêté attaqué :

2. Aux termes de l'article 1er du décret 2005-850 du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité:/ 1° Les secrétaires généraux des ministères, les directeurs d'administration centrale, les chefs des services à compétence nationale mentionnés au premier alinéa de l'article 2 du décret du 9 mai 1997 susvisé et les chefs des services que le décret d'organisation du ministère rattache directement au ministre ou au secrétaire d'Etat ; / 2° Les chefs de service, directeurs adjoints, sous-directeurs () / () Cette délégation s'exerce sous l'autorité du ou des ministres et secrétaires d'Etat dont relèvent les agents, ainsi que, le cas échéant, de leur supérieur hiérarchique immédiat. / Le changement de ministre ou de secrétaire d'Etat ne met pas fin à cette délégation, sous réserve des dispositions de l'article 4. / Les agents chargés, par un acte publié au Journal officiel de la République française, de la suppléance ou de l'intérim des agents mentionnés aux 1° et 3° disposent de la même délégation dans les mêmes conditions. ".

3. L'arrêté interministériel du 20 avril 2021 a été signé par M. D C, sous-directeur des assurances, pour le ministre de l'économie, des finances et de la relance, M. A F, directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises, pour le ministre de l'intérieur, M. E B, sous-directeur de la 5ème sous-direction de la direction du budget au ministère du budget, pour le ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, comme le prévoit la circulaire interministérielle du 27 mars 1984 susvisée.

4. M. D C a été nommé sous-directeur des assurances au ministère de l'économie, par arrêté du 22 décembre 2017 publié le 6 janvier 2018 au journal officiel de la République française (JORF), et renouvelé dans cet emploi par un arrêté du premier ministre et du ministre de l'économie, des finances et de la relance du 23 novembre 2020, publié au JORF du 25 novembre 2020. Aux termes du IV de l'article 4 de l'arrêté du 18 décembre 2019 portant organisation de la direction générale du Trésor, relatif au service du financement de l'économie au sein de la direction générale du Trésor : " La sous-direction des assurances est chargée de la préparation et du suivi de la mise en œuvre de la législation et de la réglementation relatives à l'exercice de l'activité d'assurance en France (). / Elle () est chargée des questions concernant la couverture et la prévention des risques majeurs et la réassurance avec garantie de l'Etat (risques naturels et d'attentats notamment). Elle () instruit les dossiers d'indemnisation des catastrophes naturelles (). () ". M. A F a été nommé directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises au ministère de l'intérieur, par décret du 17 juillet 2019, publié au journal officiel de la République française (JORF) le 18 juillet 2019, à compter du 26 août 2019. La direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises comprend parmi ses attributions, au terme de l'arrêté du 6 avril 2021 portant organisation interne de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises, publié au JORF du 17 avril 2021, " la coordination et la mise en œuvre de la procédure de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle ". Enfin, M. E B a été nommé sous-directeur de la 5ème sous-direction de la direction du budget au ministère du budget, par arrêté du 22 septembre 2020 publié au JORF le 24 septembre 2020, à compter du 1er octobre 2020, pour une durée de trois ans. La 5ème sous-direction avait notamment pour attribution, aux termes de l'arrêté du 27 mars 2007 alors en vigueur, les relations avec les collectivités territoriales et le suivi du régime d'assurance des catastrophes naturelles. Les cosignataires bénéficiaient ainsi d'une délégation régulière pour signer l'arrêté interministériel litigieux, le changement de ministre n'ayant pas mis fin à cette délégation et aucun arrêté n'ayant, à la date de la décision litigieuse, mis fin à ces délégations. Dès lors, le moyen tiré de l'incompétence des signataires de la décision du 20 avril 2021 doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré d'un vice de procédure et de l'erreur de droit :

5. D'une part, les ministres, à qui il incombe de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement des administrations placées sous leur autorité, ont la faculté, même en l'absence de disposition le prévoyant expressément, de s'entourer avant de prendre les décisions relevant de leur compétence, des avis qu'ils estiment utile de recueillir. Dès lors, le moyen tiré de ce que la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles, instituée par la circulaire du 27 mars 1984 pour donner aux ministres compétents des avis sur le caractère de catastrophe naturelle que peuvent présenter certains événements, n'aurait pas été légalement créée et de ce que, par conséquent, sa consultation aurait vicié la procédure, ne peut qu'être écarté.

6. D'autre part, la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles, créée par une circulaire interministérielle des ministres chargés de la tutelle des assurances et de la sécurité civile du 24 mars, a pour seule fonction d'émettre des avis relatifs à la constatation de l'état de catastrophe naturelle. Elle est chargée d'éclairer les ministres compétents sur l'application à chaque commune des méthodologies et paramètres scientifiques permettant de caractériser les phénomènes naturels en cause, notamment ceux issus des travaux de Météo France. Les avis qu'elle émet ne lient pas les autorités compétentes. En l'espèce, alors même que le ministre de l'intérieur se serait référé à l'avis défavorable de cette commission, qui s'est réunie le 13 avril 2021, dans le courrier adressé à la commune, il ressort des pièces du dossier que le ministre de l'intérieur a entendu faire sien cet avis sans pour autant méconnaître l'étendue de la compétence qu'il exerce conjointement avec le ministre de l'économie.

En ce qui concerne l'erreur de droit et l'erreur d'appréciation :

7. Aux termes de l'article L. 125-1 du code des assurances dans sa rédaction alors applicable : " Les contrats d'assurance, souscrits par toute personne physique ou morale autre que l'Etat et garantissant les dommages d'incendie ou tous autres dommages à des biens situés en France, ainsi que les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur, ouvrent droit à la garantie de l'assuré contre les effets des catastrophes naturelles (). Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises. L'état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s'est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la décision des ministres. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l'Etat dans le département, assortie d'une motivation. L'arrêté doit être publié au Journal officiel dans un délai de trois mois à compter du dépôt des demandes à la préfecture. De manière exceptionnelle, si la durée des enquêtes diligentées par le représentant de l'État dans le département est supérieure à deux mois, l'arrêté est publié au plus tard deux mois après la réception du dossier par le ministre chargé de la sécurité civile ".

8. Il résulte des dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances que le législateur a entendu confier aux ministres concernés la compétence pour se prononcer sur les demandes des communes tendant à la reconnaissance, sur le territoire, de l'état de catastrophe naturelle. Il leur appartient, à cet effet, d'apprécier l'intensité et l'anormalité des agents naturels en cause sur le territoire des communes concernées. Ils peuvent légalement, même en l'absence de dispositions législatives ou réglementaires le prévoyant, s'entourer, avant de prendre les décisions relevant de leurs attributions, des avis qu'ils estiment utiles de recueillir et s'appuyer sur des méthodologies et paramètres scientifiques, sous réserve que ceux-ci apparaissent appropriés, en l'état des connaissances, pour caractériser l'intensité des phénomènes en cause et leur localisation, qu'ils ne constituent pas une condition nouvelle à laquelle la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle serait subordonnée ni ne dispensent les ministres d'un examen particulier des circonstances propres à chaque commune. Il incombe enfin aux ministres concernés de tenir compte de l'ensemble des éléments d'information ou d'analyse dont ils disposent, le cas échéant à l'initiative des communes concernées.

9. En premier lieu, la commune soutient que l'arrêté en litige méconnaît les dispositions précitées dès lors que le caractère non assurable des dommages n'a pas été pris en compte. Toutefois, il résulte des dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances que plusieurs critères doivent être remplis pour qu'une commune puisse se voir reconnaître l'état de catastrophe naturel, à savoir, l'existence de dommages matériels directs non assurables, l'intensité anormale d'un agent naturel lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises, et l'existence d'un lien de causalité entre les deux. De tels critères sont cumulatifs et non alternatifs. Or en l'espèce, les ministres concernés ont considéré que l'intensité anormale de l'agent naturel n'était pas caractérisée. Par suite, un des critères cumulatifs faisant défaut, c'est sans commettre d'erreur de droit que les ministres concernés se sont abstenus de rechercher si des dommages matériels directs non assurables s'étaient produits, si les mesures habituelles pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises et n'ont pas mentionné précisément la nature des dommages.

10. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier, que, pour instruire les demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle à raison des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols constatés au cours de l'année 2020, les ministres compétents se sont appuyés sur des données fournies par Météo France ainsi que sur celles du Bureau de recherche géologique et minière (BRGM) pour l'évaluation du critère géologique, ainsi que sur l'avis précité de la commission interministérielle prévue par la circulaire interministérielle du 27 mars 1984. Pour chaque commune et pour l'aléa relatif aux mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols, la méthodologie retenue est fondée sur deux critères cumulatifs, un critère géotechnique relatif à la présence d'argiles sensibles au phénomène de retrait-gonflement, et un second critère météorologique, caractérisé par une seule variable hydrométéorologique, soit le niveau d'humidité des sols superficiels, un seuil unique pour qualifier une sécheresse géotechnique d'anormale, et une appréciation du critère saison par saison. Pour analyser ce second critère, qui, au demeurant, a pour seul objet d'évaluer le caractère intense et anormal de l'épisode de sécheresse, les ministres ont utilisé la méthode développée par Météo France, dite " SIM ", qui utilise l'ensemble des données pluviométriques et permet de réaliser une modélisation du bilan hydrique des sols argileux sur l'ensemble du territoire français, divisé en mailles carrées de 8 kilomètres de côté, pour chacune desquelles est évalué le seuil à partir duquel le phénomène de retrait-gonflement issu de la sécheresse est considéré comme intense et anormal. Par ailleurs, pour apprécier l'humidité du sol, Météo France se fonde sur un index baptisé " SWI ", permettant d'établir les moyennes d'humidité du sol auquel est comparée la mesure de la période en cause, à partir des données issues de ses 4 500 postes répartis sur le territoire. Il ressort des écritures en défense et il n'est pas utilement contesté qu'il n'existe pas d'autre donnée statistique pour apprécier l'état et l'histoire d'un sol, notamment lors des études préalables à une construction. Pour déterminer si un épisode de sécheresse présente un caractère exceptionnel au sens de l'article L. 125-1 du code précité, il est procédé à une comparaison de l'indicateur d'humidité des sols superficiel établi pour un mois donné, avec les indicateurs établis pour ce même mois au cours des cinquante dernières années. La comparaison des indicateurs d'humidité des sols sur des périodes de temps comparables au cours des cinquante dernières années, permet de qualifier de manière scientifique l'intensité d'un épisode de sécheresse-réhydratation des sols. Si la commune d'Evry-Courcouronnes critique la méthodologie employée, elle n'apporte aucune précision sur les méthodes alternatives qui auraient pu être utilisées et ne remet pas utilement en cause la pertinence de ladite méthode.

11. Il ressort des pièces du dossier, notamment de l'avis de la commission interministérielle catastrophes naturelles et du courrier de notification de l'arrêté interministériel que, s'agissant de la commune d'Evry-Courcouronnes, qui s'étend sur trois mailles du territoire, les mailles 1803, 1927 et 1928, la présence importante d'argiles sensibles au phénomène de sécheresse et de réhydratation des sols est avérée. En revanche, au regard des données recueillies par Météo-France, il apparaît que les niveaux d'humidité des sols superficiels ne révèlent pas de sécheresse anormale en 2020, pour les mailles de rattachement géographique de la commune. Ainsi, les indicateurs d'humidité de la sécheresse hivernale, printanière, estivale et automnale n'ont pas permis de mettre en évidence le caractère exceptionnel de cette sécheresse, y compris de la sécheresse d'été dont la réalité n'est toutefois pas remise en cause. La commune, par les documents qu'elle produits, ne permet pas de contredire cette appréciation. Il suit de là, et quelle que soit la décision prise pour la commune voisine de Corbeil-Essonne, laquelle se trouve d'ailleurs dans une situation différente de celle d'Evry-Courcouronnes, et n'est pas située sur le même périmètre de mailles, que c'est sans méconnaître les dispositions précitées et sans commettre d'erreur d'appréciation que les ministres ont refusé de reconnaître l'état de catastrophe naturelle sur la commune d'Evry-Courcouronnes.

12. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la requête ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

13. Le présent jugement, qui rejette les conclusions d'annulation de la requête, n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte doivent être rejetées.

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

14. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune d'Evry-Courcouronnes une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, ces dispositions font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas la partie perdante, soit condamné à verser à la commune d'Evry-Courcouronnes la somme qu'elle demande à ce titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la commune d'Evry-Courcouronnes est rejetée.

Article 2 : La commune d'Evry-Courcouronnes versera à l'Etat une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune d'Evry-Courcouronnes, au ministre de l'intérieur et des outre-mer, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et au ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics.

Délibéré après l'audience du 27 octobre 2023, à laquelle siégeaient :

- Mme Rollet-Perraud, présidente,

- Mme Mathou, première conseillère,

- Mme Milon, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 novembre 2023.

La rapporteure,

signé

C. Mathou

La présidente,

signé

C. Rollet-Perraud La greffière,

signé

K. Dupré

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution du présent jugement.