Tribunal Administratif de VERSAILLES — Décision N° TA78-2200249

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 12 janvier 2022, l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme (CCDH), représentée par Me Jacquot, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le directeur de l'établissement public de santé Barthélémy Durand a refusé de lui communiquer le rapport annuel pour 2019 rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention et la copie du registre de contention et d'isolement de l'établissement établi au titre de cette même année ;

2°) d'enjoindre à l'établissement public de santé Barthélémy Durand de lui communiquer les documents en cause, sans les mentions permettant d'identifier les personnels hospitaliers, mais sans occultation de l'identifiant anonymisé des patients et des mentions quant au début, à la fin et à la durée des mesures d'isolement et de contention, ni de toute autre mention, à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 200 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l'établissement public de santé Barthélémy Durand la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable ;

- la décision attaquée porte atteinte à la liberté d'accès aux documents administratifs ; le rapport annuel sur l'isolement et la contention, que l'établissement est tenu d'élaborer en application de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, est communicable ; il s'agit d'un document administratif et il n'existe aucun motif de ne pas le communiquer in extenso et sans la moindre occultation ; ce rapport ne contient en général aucune donnée permettant d'identifier les patients ou les personnels de santé ; le registre des isolements et contentions est également communicable ; elle sollicite la communication de ce document sans les mentions permettant d'identifier les personnels et sans mention de l'identifiant permanent patient qu'il est interdit d'y faire figurer ; en revanche, l'identifiant patient anonymisé ne doit pas être occulté dès lors que la protection de la vie privée des patients et la traçabilité des mesures d'isolement et de contention sont assurées par l'identifiant anonymisé ; en outre, l'identifiant anonymisé est institué pour garantir la poursuite de l'objectif du législateur qui est d'assurer la traçabilité des mesures d'isolement ; par ailleurs, l'occultation de l'identifiant anonymisé du patient et des mentions relatives aux durées d'isolement et de contention contreviendrait à l'objectif constitutionnel de permettre aux citoyens de demander des comptes à tout agent public de son administration ;

- la décision attaquée porte une atteinte injustifiée à sa liberté d'expression, protégée par les stipulations de l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, compte tenu notamment de son objet statutaire ;

- il existe une obligation de communiquer immédiatement ces documents, sans attendre le jugement du tribunal administratif.

Par un mémoire en défense, enregistré le 5 octobre 2023, l'établissement public de santé Barthélémy Durand conclut au rejet de la requête en faisant valoir que :

- les moyens sont infondés ;

- le registre demandé n'existe pas ;

- la communication des documents sollicités méconnaîtrait les dispositions du règlement du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données (RGPD).

Vu :

- l'avis n° 20211633 du 15 avril 2021 de la commission d'accès aux documents administratifs ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code de la santé publique ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné M. Gibelin pour statuer sur les litiges mentionnés à l'article R. 222-13 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Gibelin, magistrat désigné,

- les conclusions de M. Chavet, rapporteur public,

- les observations de M. B, représentant la CCDH,

- et les observations de M. A, représentant l'établissement public de santé Barthélémy Durand.

Considérant ce qui suit :

1. Par un courriel du 21 décembre 2020, l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme (CCDH) a adressé à l'établissement public de santé Barthélémy Durand une demande de communication de la copie du registre de contention et d'isolement de l'établissement établi pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2019, et du rapport annuel rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention établi au titre de l'année 2019. En l'absence de réponse, l'association CCDH a saisi, le 25 février 2021, la commission d'accès aux documents administratifs qui, le 15 avril 2021, a rendu un avis favorable à la communication de ces documents sous les réserves prévues aux articles L. 311-5 et L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration. Une décision implicite confirmant le refus de communication initialement opposé à l'intéressée est née à la suite du silence gardé pendant deux mois par le directeur de l'établissement public de santé Barthélémy Durand à compter de la notification de la saisine de la commission d'accès aux documents administratifs. Par sa requête, l'association CCDH demande l'annulation de cette décision.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ". Aux termes de l'article L. 300-2 de ce code : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargés d'une telle mission ". Aux termes de l'article L. 311-6 du même code : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical () / 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice () ". Aux termes de l'article L. 311-7 de ce même code : " Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions. ".

3. Aux termes de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique : " L'isolement et la contention sont des pratiques de dernier recours. Il ne peut y être procédé que pour prévenir un dommage immédiat ou imminent pour le patient ou autrui, sur décision d'un psychiatre, prise pour une durée limitée. Leur mise en œuvre doit faire l'objet d'une surveillance stricte confiée par l'établissement à des professionnels de santé désignés à cette fin et tracée dans le dossier médical. / Un registre est tenu dans chaque établissement de santé autorisé en psychiatrie et désigné par le directeur général de l'agence régionale de santé pour assurer des soins psychiatriques sans consentement en application du I de l'article L. 3222-1. Pour chaque mesure d'isolement ou de contention, ce registre mentionne le nom du psychiatre ayant décidé cette mesure, sa date et son heure, sa durée et le nom des professionnels de santé l'ayant surveillée. Le registre, qui peut être établi sous forme numérique, doit être présenté, sur leur demande, à la commission départementale des soins psychiatriques, au Contrôleur général des lieux de privation de liberté ou à ses délégués et aux parlementaires. L'établissement établit annuellement un rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention, la politique définie pour limiter le recours à ces pratiques et l'évaluation de sa mise en œuvre. Ce rapport est transmis pour avis à la commission des usagers prévue à l'article L. 1112-3 et au conseil de surveillance prévu à l'article L. 6143-1. "

4. Il résulte de la combinaison des dispositions précitées que le registre des mesures d'isolement et de contention ainsi que le rapport annuel rendant compte de ces pratiques, qui sont produits et détenus par les établissements de santé dans le cadre de leur mission de service public, constituent des documents administratifs et sont donc communicables en application des dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration sous réserve, le cas échéant, et conformément à l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration, de l'occultation des mentions dont la communication porterait atteinte au secret médical, à la protection de la vie privée de personnes physiques ou qui feraient apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice, tels que les éléments permettant d'identifier les patients concernés ou les soignants.

5. S'agissant des patients, il résulte des dispositions de l'article L.3222-5-1 du code de la santé publique que le registre des mesures d'isolement et de contention comporte un identifiant du patient concerné ainsi que son âge, son mode d'hospitalisation, la date et l'heure de début de la mesure et sa durée. Compte tenu de la nature des informations en cause, qui touchent à la santé mentale des patients, et du nombre restreint de personnes pouvant faire l'objet d'une mesure de contention et d'isolement, facilitant ainsi leur identification, alors au demeurant que les autorités énumérées à l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique peuvent accéder à l'ensemble des informations figurant sur les registres et contrôler l'activité des établissements concernés, l'identifiant dit " anonymisé " figurant dans ces registres, qu'il s'agisse, selon la pratique du centre hospitalier, de " l'identifiant permanent du patient " (IPP) ou d'un identifiant spécialement défini, doit être regardé comme une information dont la communication est susceptible de porter atteinte à la protection de la vie privée et au secret médical. Cet identifiant n'est donc communicable qu'au seul intéressé en vertu des dispositions de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration.

En ce qui concerne le registre de contention et d'isolement de l'année 2019 :

6. Si une autorité administrative est tenue de communiquer les documents administratifs qu'elle détient aux personnes qui en font la demande, ce droit à communication ne s'applique toutefois qu'à des documents existants, dès lors que le code des relations entre le public et l'administration n'a ni pour objet ni pour effet de contraindre l'administration à établir un document qui n'existe pas, l'administration n'étant pas davantage tenue d'établir un document en vue de procurer les renseignements ou l'information souhaités. La communication d'un document inexistant est toutefois imposée, dans l'hypothèse où celui-ci peut être obtenu par un traitement automatisé d'usage courant. Tel est le cas lorsque le document peut être établi par extraction des bases de données dont l'administration dispose, si cela ne fait pas peser sur elle une charge de travail déraisonnable, c'est-à-dire lorsque les informations demandées peuvent être obtenues par un traitement automatisé de données, sans retraitements successifs, en particulier par des interventions manuelles. Lorsque les informations sollicitées doivent, pour être extraites d'un fichier informatique, faire l'objet de requêtes informatiques complexes ou d'une succession de requêtes particulières qui diffèrent de l'usage courant pour lequel le fichier informatique dans lequel elles sont contenues a été créé, l'ensemble des informations sollicitées ne peut alors être regardé comme constituant un document administratif existant.

7. En l'espèce, l'établissement public de santé Barthélémy Durand fait valoir qu'en dépit de l'obligation légale de tenir un tel registre, il n'a jamais tenu de registre des mesures d'isolement et de contention, et que les informations qu'il doit contenir peuvent seulement être extraites à partir des données des dossiers médicaux de chaque patient, ce qui nécessiterait d'importantes interventions. L'association CCDH ne faisant état d'aucun élément de nature à démontrer que l'établissement aurait été en possession de ce document à la date de la décision attaquée, ni que celui-ci aurait pu être obtenu par un traitement automatisé d'usage courant, l'établissement public de santé Barthélémy Durand doit être regardé comme étant dans l'impossibilité matérielle de communiquer ce document administratif. Par suite, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête concernant ce document, l'association requérante n'est pas fondée à demander l'annulation du refus de lui communiquer ce document.

En ce qui concerne le rapport annuel de l'année 2019 :

8. Il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que le rapport annuel contiendrait des mentions dont la divulgation serait de nature à révéler le comportement de l'établissement public de santé Barthélémy Durand dans des conditions pouvant lui porter préjudice au sens du 3° de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration, porterait atteinte à la protection de la vie privée et au secret médical au sens du 1° de l'article L. 311-6 du même code, ou, en tout état de cause, au secret professionnel, ni des données constituant des données personnelles au sens et pour l'application du règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données. Par suite, le refus de communiquer ce document administratif est entaché d'illégalité.

9.Il résulte de tout ce qui précède que l'association CCDH est seulement fondée à demander l'annulation de la décision implicite du directeur de l'établissement public de santé Barthélémy Durand en tant que celui-ci a refusé de lui communiquer le rapport annuel de l'année 2019.

Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte :

10. L'exécution du jugement implique nécessairement qu'il soit enjoint à l'établissement public de santé Barthélémy Durand de communiquer à l'association requérante, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, une copie du rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention établi pour l'année 2019 par l'établissement. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais du litige :

11. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'établissement public de santé Barthélémy Durand le versement de la somme de 1 000 euros à la CCDH en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La décision implicite par laquelle le directeur de l'établissement public de santé Barthélémy Durand a refusé de communiquer à l'association CCDH la copie du rapport annuel établi pour l'année 2019 relatif aux pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention au sein de cet établissement, est annulée.

Article 2 : Il est enjoint à l'établissement public de santé Barthélémy Durand de procéder à la communication à l'association CCDH du document visé à l'article 1er dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : L'établissement public de santé Barthélémy Durand versera à l'association CCDH la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme et à l'établissement public de santé Barthélémy Durand.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 octobre 2023.

Le magistrat désigné,

signé

F. GibelinLa greffière,

signé

A. Gateau

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.