Tribunal Administratif de VERSAILLES — Décision N° TA78-2200581

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 25 janvier 2022 et le 24 septembre 2023, M. A B, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite par laquelle l'établissement public d'aménagement Paris-Saclay (EPAPS) a refusé de communiquer certains passages des procès-verbaux de ses conseils d'administration du 12 novembre 2020 et du 11 mars 2021 ;

2°) d'enjoindre à l'établissement public d'aménagement Paris-Saclay de lui communiquer ces documents dans un délai de 10 jours à compter de la notification du jugement et sous astreinte de 200 euros par jour de retard.

Il soutient que :

- en ce qui concerne les pages 4, 6 et 12 du procès-verbal du 12 novembre 2020 et de la page 16 du procès-verbal du 11 mars 2021, l'établissement public d'aménagement Paris-Saclay n'est pas fondé, en tant qu'établissement public de l'Etat chargé d'une mission de service public, à se prévaloir du secret des affaires relatifs à la situation économique d'une entreprise ;

- en tout état de cause, le secret des affaires n'est pas opposable s'agissant d'un établissement public administratif exerçant une mission de service public, ainsi que l'a déjà jugé la commission d'accès aux documents administratifs ;

- en ce qui concerne le premier paragraphe de la page 12 du procès-verbal du 12 novembre 2020 et les pages 21 et 22 du procès-verbal du 11 mars 2021, la circonstance que ces passages soient relatifs à des projets de convention ou d'avenant inachevés ne fait pas obstacle à la communication des procès-verbaux les mentionnant, qui constituent quant à eux des documents achevés ;

- en ce qui concerne les mentions occultées en page 16 du procès-verbal du 11 mars 2021, l'EPAPS n'a apporté aucune information ni argument au soutien de son information selon laquelle les informations occultées reflètent sa stratégie industrielle et commerciale ;

- la décision d'occultation de l'EPAPS n'est pas suffisamment motivée s'agissant des autres passages occultés ;

- les occultations opérées par l'EPAPS sont massives et privent le propos d'intelligibilité.

Par un mémoire en défense, enregistré le 26 mai 2023, l'établissement public Paris-Saclay, représenté par Me Eric Sagalovitsch conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. B une somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 25 septembre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 10 octobre 2023.

L'EPAPS a été invité, en application de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative, à produire des éléments ou des pièces en vue de compléter l'instruction.

Vu :

- l'avis n°20215712 du 4 novembre 2021 de la commission d'accès aux documents administratifs ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné M. Lutz, premier conseiller, en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Lutz, premier conseiller,

- les conclusions de Mme Cerf, rapporteure publique,

- et les observations de M. B et de Me Richardeau, représentant l'établissement public d'aménagement Paris-Saclay.

Considérant ce qui suit :

1. M. A B a sollicité par courriel du 6 juillet 2021 adressé au directeur général de l'établissement public d'aménagement Paris-Saclay (EPAPS) la communication de l'ensemble des procès-verbaux des conseils d'administration de cet établissement, depuis août 2020 jusqu'à juillet 2021. Sa demande étant dans un premier temps restée sans réponse, M. B a saisi la commission d'accès aux documents administratifs par courrier du 13 septembre 2021. Le 6 octobre 2021, l'EPAPS lui a cependant fait parvenir les procès-verbaux des séances du conseil d'administration de l'EPAPS du 12 novembre 2020 et du 11 mars 2021. Toutefois, plusieurs passages de ces documents ont été occultés. Suite à sa réclamation, une nouvelle version du procès-verbal du 12 novembre 2020, comprenant moins d'occultation, lui a été adressée le 26 octobre 2021. La commission d'accès aux documents administratifs a rendu le 4 novembre 2021 un avis constatant que la demande de M. B était devenue sans objet quant aux documents sollicités, et, s'agissant des occultations effectuées, a invité l'EPAPS à réexaminer la demande de M. B et, dans l'éventualité où elle estimerait ces occultations justifiées, a émis un avis favorable à la communication des documents non occultés, sous réserve de possibles atteintes, notamment, à la protection de la vie privée ou au secret des affaires. Par sa requête, M. B doit être regardé comme demandant l'annulation de la décision implicite de l'EPAPS de refuser de lui communiquer les passages non occultés de ces procès-verbaux.

Sur le cadre juridique du litige :

2. D'une part, aux termes de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ". Aux termes de l'article L. 300-2 du même code : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargés d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. () ". Selon l'article L. 311-2 du même code : " Le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés. ". Aux termes de son article L. 311-6 : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical et au secret des affaires, lequel comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles et est apprécié en tenant compte, le cas échéant, du fait que la mission de service public de l'administration mentionnée au premier alinéa de l'article L. 300-2 est soumise à la concurrence () ". Aux termes de l'article L. 151-1 du code de commerce : " Est protégée au titre du secret des affaires toute information répondant aux critères suivants : / 1° Elle n'est pas, en elle-même ou dans la configuration et l'assemblage exacts de ses éléments, généralement connue ou aisément accessible pour les personnes familières de ce type d'informations en raison de leur secteur d'activité ; / 2° Elle revêt une valeur commerciale, effective ou potentielle, du fait de son caractère secret ; / 3° Elle fait l'objet de la part de son détenteur légitime de mesures de protection raisonnables, compte tenu des circonstances, pour en conserver le caractère secret. "

3. D'autre part, aux termes de l'article L. 321-37 du code de l'urbanisme : " L'Etablissement public d'aménagement de Paris-Saclay est un établissement public de l'Etat qui est régi par les dispositions applicables aux établissements publics d'aménagement créés en application de l'article L. 321-14, sous réserve des dispositions de la présente section. / Il a pour objet l'impulsion et la coordination du développement du pôle scientifique et technologique de Paris-Saclay, ainsi que son rayonnement international. A ce titre, il est placé sous la tutelle conjointe des ministres chargés de l'urbanisme, de l'enseignement supérieur et de la recherche. ()". Aux termes de son article L. 321-38 : " L'établissement est chargé de conduire toute action susceptible de favoriser les activités d'enseignement, de recherche et d'innovation et leur valorisation industrielle, et de réaliser des opérations d'aménagement du pôle scientifique et technologique de Paris-Saclay. "

4. Il résulte de ces dispositions que l'établissement public d'aménagement Paris-Saclay, à caractère industriel et commercial, constitue un organisme chargé d'une mission de service public en ce qui concerne les activités qu'il déploie. Par suite, les procès-verbaux de ses conseils d'administration ont le caractère de documents administratifs communicables, en vertu des articles L. 300-2 et L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve de l'occultation des éléments couverts, notamment, par le secret des affaires.

5. En application des articles R.412-2-1 et R. 611-10 combinés du code de justice administrative, le tribunal a sollicité de la partie défenderesse la communication, hors contradictoire, des documents faisant l'objet du litige. Ces documents n'ont pas été produits par l'EPAPS.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne le procès-verbal du 12 novembre 2020 :

6. En premier lieu, s'agissant des mentions occultées aux pages 4 et 6 de ce procès-verbal, l'EPAPS a initialement justifié son refus par la circonstance que la divulgation de ces passages n'est pas " nécessaire " en ce qu'ils font état d'un " problème interne " ou de " situations internes " à l'EPA Paris-Saclay. Une telle circonstance n'est pas au nombre des motifs de refus figurant aux articles L. 311-5 ou L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration et ne pouvait, dès lors, légalement justifier les occultations à laquelle l'établissement public défendeur a procédé.

7. Toutefois, l'administration peut faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

8. L'EPAPS invoque, dans son mémoire en défense, un autre motif de refus, tiré de ce que les passages occultés comportent des mentions relatives aux informations économiques et financières de l'établissement, notamment s'agissant de ses emprunts bancaires et de sa stratégie économique, dont la divulgation porterait atteinte au secret des affaires. Contrairement à ce que soutient le requérant, il résulte des dispositions citées au point 3 que l'activité de l'établissement en cause revêt un caractère industriel et commercial. Toutefois, l'EPAPS n'indique pas que son activité s'exercerait, dans le ressort territorial de sa compétence, en concurrence avec d'autres personnes morales, et le secret en matière commerciale et industrielle n'est pas susceptible de s'appliquer à la concurrence entre des territoires. Dès lors, il n'est pas établi que l'activité de l'EPAPS se situerait dans un milieu concurrentiel. Par ailleurs, l'EPAPS n'a pas indiqué que cette communication dévoilerait la situation économique et financière, la stratégie commerciale ou le savoir-faire d'autres personnes que lui-même. Il résulte de ce qui précède que M. B est fondé à soutenir que le refus de lui communiquer en clair ces passages est entaché d'erreur de droit.

9. En deuxième lieu, pour justifier l'occultation du premier paragraphe de la page 12 de ce procès-verbal, l'EPAPS s'est fondé sur la circonstance qu'il était relatif à un projet d'avenant non définitif et qui n'était encore qu'au stade de projet. Il résulte de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration déjà cité au point 2 que ne peuvent être communiqués des documents inachevés en la forme ni des documents préparatoires qui, s'ils ont acquis leur forme définitive, sont subordonnés à l'intervention d'une décision administrative qu'ils préparent. Le passage en cause du procès-verbal s'inscrit ainsi dans un processus décisionnel et revêt, par suite, un caractère préparatoire à l'avenant dont il fait référence, qui constitue une fois achevé la seule décision administrative communicable. Dès lors, l'EPAPS était fondé à refuser de communiquer ce passage à M. B.

10. En troisième lieu, s'agissant des mentions occultées à la dernière phrase du deuxième paragraphe et à l'avant-dernier paragraphe de la page 12 de ce procès-verbal, l'EPAPS a indiqué que ces passages concernent les potentiels projets de l'établissement en matière d'innovation et reflètent ainsi sa stratégie industrielle et commerciale. Toutefois, ainsi qu'il a été dit au paragraphe 8 du présent jugement, il n'est pas établi que l'EPAPS déploierait son activité dans un milieu concurrentiel, ni que la communication demandée porterait atteinte au secret des affaires d'un tiers. Par suite, il ne pouvait légalement se fonder sur la protection du secret des affaires pour refuser de communiquer ce passage à M. B.

11. Il résulte de ce qui précède que la décision de l'EPAPS de procéder à l'occultation des mentions du procès-verbal du 12 novembre 2020 préalablement à sa communication à M. B doit être annulée en tant qu'elle a occulté les pages 4 et 6 ainsi que la dernière phrase du deuxième paragraphe et l'avant-dernier paragraphe de la page 12 du procès-verbal.

En ce qui concerne le procès-verbal du 11 mars 2021 :

12. En premier lieu, s'agissant des mentions occultées en page 16 du procès-verbal, l'EPAPS a initialement indiqué que ce passage faisait mention d'un " problème interne " et relève de son " domaine privé ". Ainsi qu'il a été dit au point 6 du présent jugement, un tel motif n'est pas de nature à fonder un refus de communication. Si, dans ses écritures en défense, l'EPAPS sollicite une substitution de motifs, elle se borne à indiquer, sans plus de précision, que le passage occulté contient des informations reflétant sa stratégie industrielle et commerciale. L'EPAPS n'a pas fourni ce procès-verbal au tribunal, malgré la demande qui lui a été adressée en ce sens. Ainsi qu'il a été dit au point 8 du présent jugement, il n'est par ailleurs pas établi que l'EPAPS déploierait son activité dans un milieu concurrentiel, ni que la communication demandée porterait atteinte au secret des affaires d'un tiers. L'EPAPS ne pouvait, dans ces conditions, valablement opposer le secret des affaires à M. B. Celui-ci est donc fondé à obtenir la communication de ces éléments.

13. En second lieu, s'agissant des mentions occultées en page 21 et en page 22, ainsi qu'il a été dit au point 10 du présent jugement, il ressort des pièces du dossier que les mentions occultées font état d'un projet de convention non définitif, et que le procès-verbal s'inscrit donc dans le processus décisionnel devant aboutir à la signature de ces conventions. Il ne présente dès lors pas un caractère achevé. Par suite, l'EPAPS a pu à bon droit en refuser la communication.

14. Il résulte de ce qui précède que la décision de l'EPAPS de procéder à l'occultation des mentions du procès-verbal du 11 mars 2021 préalablement à sa communication à M. B doit être annulée en ce qu'elle a procédé à l'occultation de la page 16 du procès-verbal.

En ce qui concerne le moyen tiré du caractère excessif des occultations réalisées :

15. Aux termes de l'article L. 311-7 du code des relations entre le public et l'administration : " Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions. ".

16. Il ressort des pièces du dossier que, si les procès-verbaux transmis à M. B contiennent plusieurs passages occultés, la majeure partie de ces deux documents demeure en clair. Ces occultations n'ont ainsi pas eu pour effet de priver d'intelligibilité les documents transmis ni, eu égard à l'objet général de la demande initiale de M. B, à priver leur communication de tout intérêt. Par suite, le moyen tiré du caractère excessif de ces occultations doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré du défaut de motivation de la décision :

17. Aux termes de l'article L. 311-14 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision de refus d'accès aux documents administratifs est notifiée au demandeur sous la forme d'une décision écrite motivée comportant l'indication des voies et délais de recours. ". Toutefois, aux termes de l'article L. 232-4 du même code : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. / Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués. ".

18. En communiquant à M. B, en dernier lieu le 6 octobre 2021, les procès-verbaux qu'il a sollicités mais dont certaines mentions ont été occultées, l'EPAPS doit être regardé comme lui ayant implicitement opposé un refus de communication des information contenues dans les passages occultés. M. B a sollicité la communication des motifs de ce refus par courriel du 7 octobre 2021. L'EPAPS lui a répondu par courriel du même jour que le refus de communication était fondé sur l'article L. 311-7 du code des relations entre le public et l'administration. M. B a ensuite sollicité par courriel du 8 octobre 2021 des précisions uniquement quant aux passages évoqués aux points 5 à 12 du présent jugement, et l'EPAPS a par courriel du 26 novembre 2021 précisé les motifs de fait et de droit de ces refus quant à ces passages. L'EPAPS doit, dans ces conditions, être regardé comme ayant satisfait à son obligation de motivation, dans la mesure des demandes de communication de motifs effectuées par M. B. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation doit être écarté.

19. Il résulte de tout ce qui précède que M. B est seulement fondé à demander l'annulation de la décision de refus de communication de l'EPAPS en tant qu'elle porte, d'une part, sur les pages 4 et 6 ainsi que sur la dernière phrase du deuxième paragraphe et sur l'avant-dernier paragraphe de la page 12 du procès-verbal du procès-verbal de la séance de son conseil d'administration du 12 novembre 2020, et d'autre part sur la page 16 du procès-verbal de la séance de son conseil d'administration du 11 mars 2021.

Sur l'injonction :

20. Compte-tenu de ce qui précède, l'exécution du présent jugement implique seulement mais nécessairement que soit communiqué à M. B les procès-verbaux qu'il a sollicités sans que les passages mentionnés au point 19 du présent jugement ne soient occultés. Il y a lieu d'enjoindre à l'EPAPS d'y procéder dans le délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. Il n'y a en revanche pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

21. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de l'EPAPS présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La décision de l'établissement public d'aménagement Paris-Saclay de refuser de communiquer à M. B les mentions figurant aux pages 4, 6, à la dernière phrase du deuxième paragraphe et à l'avant-dernier paragraphe de la page 12 du procès-verbal de la séance de son conseil d'administration du 12 novembre 2020 ainsi que celles figurant aux pages 16 du procès-verbal de la séance de son conseil d'administration du 11 mars 2021 est annulée.

Article 2 : Il est enjoint à l'établissement public d'aménagement Paris-Saclay de communiquer à M. B une copie des procès-verbaux des séances de son conseil d'administration du 12 novembre 2020 et du 11 mars 2021, sans que les mentions définies à l'article 1er ne soient occultées, dans le délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Les conclusions présentées par l'établissement public d'aménagement Paris-Saclay au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et au directeur général de l'établissement public d'aménagement Paris-Saclay.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 février 2025.

Le magistrat désigné,

Signé

F. Lutz

La greffière,

Signé

A. Attia

La République mande et ordonne à la préfète de l'Essonne en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N°2200581