Tribunal Administratif de VERSAILLES — Décision N° TA78-2203023

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 15 avril et 3 mai 2022 et 18 mars 2024, le groupement des usagers de l'aérodrome de Saint-Cyr l'Ecole (GUAS), représenté par Me Mialot et Me Julié, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite de rejet née le 15 février 2022 du silence gardé par le maire de Saint-Cyr-l'École sur sa demande du 13 décembre 2021 tendant à dresser un procès-verbal d'infractions au code de l'urbanisme, à édicter un arrêté interruptif de travaux entrepris sur les parcelles cadastrées 000AI 13, 000AI 14 et 000AI 91 situées aux 75 et 77 de la rue du docteur B à Saint-Cyr-l'Ecole et à informer le ministère public d'une infraction environnementale ;

2°) d'enjoindre au maire de Saint-Cyr-l'École ou à l'Etat de dresser un procès-verbal des infractions au code de l'urbanisme portées à sa connaissance, d'édicter un arrêté interruptif de travaux et d'informer le ministère public des infractions environnementales portées à sa connaissance, à défaut, de procéder à une nouvelle instruction de ses demandes, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- il a intérêt à agir à l'encontre de la décision attaquée ;

- la décision du maire de Saint-Cyr-l'École refusant de dresser un procès-verbal d'infraction est illégale, dès lors qu'en vertu des dispositions combinées des articles L. 480-1 et L. 610-1 du code de l'urbanisme, il était tenu de constater, d'une part, la réalisation de travaux d'exhaussement sans aucune autorisation d'urbanisme, d'autre part, la réalisation de ces travaux en méconnaissance des prescriptions du permis de construire du 19 septembre 2019, des dispositions de l'article UI 2.9 du plan local d'urbanisme et de l'article L. 214-1 du code de l'environnement ;

- le refus de dresser un arrêté interruptif de travaux méconnaît l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme, dès lors que le maire était tenu d'édicter un tel arrêté afin d'interrompre des travaux d'exhaussement réalisés sans autorisation ;

- le refus de porter à la connaissance du procureur de la République une infraction environnementale méconnaît l'article 40 du code de procédure pénale.

Par un mémoire en défense, enregistré le 15 février 2024, la commune de Saint-Cyr-l'Ecole, représentée par M. A, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge du requérant la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 20 février 2024, le préfet des Yvelines conclut à titre principal au non-lieu à statuer, à titre subsidiaire, au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- il n'y a plus lieu de statuer sur les demandes présentées par le requérant qui sont devenues sans objet dès lors que les travaux d'exhaussement irrégulièrement réalisés ont été régularisés par la délivrance d'un permis de construire modificatif ; il n'est pas établi que les exhaussements sont constitutifs d'un délit justifiant que le maire en informe le procureur de la République ;

- la requête est irrecevable dès lors qu'il n'est pas établi que le président du GUAS a été habilité par l'assemblée générale à agir en justice en son nom et que, eu égard à son objet social, le GUAS n'a pas intérêt à agir à l'encontre de la décision attaquée ;

- les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Par une lettre du 16 décembre 2024 et en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, les parties ont été informées de ce que le tribunal était susceptible de relever d'office le moyen d'ordre public tiré de l'irrecevabilité des conclusions aux fins d'annulation de la décision en litige en tant qu'elle emporte rejet de la demande tendant à ce que le maire informe le ministère public d'une infraction aux dispositions du code de l'environnement, faute d'intérêt à agir du GUAS au regard de son objet statutaire.

Des observations en réponse à ce moyen d'ordre public ont été successivement présentées pour le GUAS le 31 décembre 2024, et pour le préfet des Yvelines le 3 janvier 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Silvani,

- les conclusions de Mme Benoit, rapporteure publique,

- les observations de Me Garrigue, substituant Me Mialot et Me Julié, représentant le GUAS,

- et les observations de Me Hauville, substituant Me A, représentant la commune.

Considérant ce qui suit :

1. Par un courrier du 13 décembre 2021, le Groupement des Usagers de l'Aérodrome de Saint-Cyr-l'Ecole (GUAS) a demandé au maire de Saint-Cyr l'Ecole, d'une part, de dresser, en application de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme, un procès-verbal des infractions au code de l'urbanisme commises dans le cadre des travaux entrepris par la société BNB Saint Cyr sur les parcelles OOOAI 13, OOOAI 14 et OOOAI 91, en méconnaissance des prescriptions du permis de construire délivré le 19 septembre 2019, ainsi que des dispositions du plan local d'urbanisme (PLU) et d'en informer le procureur de la République, d'autre part, de prendre un arrêté interruptif de travaux. Le GUAS demande au tribunal d'annuler la décision implicite de rejet née le 15 février 2022 du silence gardé sur sa demande par le maire de Saint-Cyr-l'École, agissant en qualité d'autorité de l'Etat.

Sur le cadre juridique :

2. Aux termes de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme : " Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l'Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l'urbanisme suivant l'autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu'à preuve du contraire. () Lorsque l'autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d'une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1, ils sont tenus d'en faire dresser procès-verbal () ". Aux termes de l'article L. 480-2 du même code : " L'interruption des travaux peut être ordonnée soit sur réquisition du ministère public agissant à la requête du maire, du fonctionnaire compétent ou de l'une des associations visées à l'article L. 480-1, soit, même d'office, par le juge d'instruction saisi des poursuites ou par le tribunal correctionnel.() Dès qu'un procès-verbal relevant l'une des infractions prévues à l'article L. 480-4 a été dressé, le maire peut également, si l'autorité judiciaire ne s'est pas encore prononcée, ordonner par arrêté motivé l'interruption des travaux. Copie de cet arrêté est transmise sans délai au ministère public. () Dans le cas de constructions sans permis de construire ou d'aménagement sans permis d'aménager, ou de constructions ou d'aménagement poursuivis malgré une décision de la juridiction administrative suspendant le permis de construire ou le permis d'aménager, le maire prescrira par arrêté l'interruption des travaux ainsi que, le cas échéant, l'exécution, aux frais du constructeur, des mesures nécessaires à la sécurité des personnes ou des biens ; copie de l'arrêté du maire est transmise sans délai au ministère public. () ". Aux termes de l'article L. 610-1 du même code : " En cas d'infraction aux dispositions des plans locaux d'urbanisme, les articles L. 480-1 à L. 480-9 sont applicables, les obligations mentionnées à l'article L. 480-4 s'entendant également de celles résultant des plans locaux d'urbanisme () ".

3. Il résulte de ces dispositions que le maire est tenu de dresser un procès-verbal en application de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme lorsqu'il a connaissance d'une infraction mentionnée à l'article L. 480-4, résultant soit de l'exécution de travaux sans les autorisations prescrites par le livre IV du code, soit de la méconnaissance des autorisations délivrées. Si, après établissement d'un procès-verbal, le maire peut, dans ce dernier cas, prescrire par arrêté l'interruption des travaux, il est en revanche tenu de le faire dans le cas de constructions sans permis de construire ou d'aménagement sans permis d'aménager, ou de constructions ou d'aménagement poursuivis malgré une décision de la juridiction administrative suspendant le permis de construire ou le permis d'aménager. En outre, le maire est également tenu de dresser un procès-verbal lorsqu'il a connaissance d'une infraction mentionnée à l'article L. 610-1 du même code, résultant de la méconnaissance des dispositions du plan local d'urbanisme. Il ne saurait cependant, dans cette hypothèse, prendre un arrêté interruptif pour des travaux exécutés conformément aux autorisations d'urbanisme en vigueur à la date de sa décision, même s'il estime que les travaux en cause méconnaissent les règles d'urbanisme et notamment le plan local d'urbanisme.

Sur les exceptions de non-lieu à statuer opposées par le préfet des Yvelines :

4. D'une part, si le préfet des Yvelines fait valoir que les conclusions aux fins d'annulation de la décision implicite de rejet de la demande du GUAS tendant à dresser un procès-verbal d'infractions d'urbanisme et à édicter un arrêté interruptif des travaux entrepris sur les parcelles cadastrées 000AI 13, 000AI 14 et 000AI 91 ont perdu leur objet dès lors que les irrégularités constatées ont été régularisées par la délivrance le 29 novembre 2022 d'un permis de construire modificatif, une telle circonstance est en toute hypothèse sans incidence sur la constitution de l'infraction qui s'apprécie à la date à laquelle celle-ci est commise et sur l'obligation faite au maire par les dispositions citées au point 2, lorsqu'il a connaissance d'une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1, d'en faire dresser un procès-verbal. Dans ces conditions, et alors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la décision en litige aurait été retirée et qu'un tel procès-verbal aurait été dressé, les conclusions à fin d'annulation de la décision par laquelle le maire de Saint-Cyr-l'Ecole a, au nom de l'Etat, refusé de faire dresser un procès-verbal d'infraction au code de l'urbanisme, n'ont pas perdu leur objet. L'exception de non-lieu à statuer opposée par le préfet des Yvelines ne peut, par suite, être accueillie.

5. D'autre part, contrairement à ce que soutient le préfet des Yvelines, ni la circonstance qu'il ne serait pas établi que les travaux d'exhaussements constitueraient un délit, pour l'application des articles L. 214-1 et suivants du code de l'environnement imposant l'information du ministère public en application de l'article 40 du code de procédure pénale, ni celle selon laquelle la société BNB Saint-Cyr a été mise en demeure de régulariser les manquements constatés par le dépôt d'un dossier de régularisation au titre de la loi sur l'eau ou une remise en état des parcelles concernées ne sont de nature à établir que la requête aurait perdu son objet, alors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le maire aurait avisé le procureur de la République de l'infraction en cause dans les conditions énoncées à l'article 40 du code de procédure pénale. L'exception de non-lieu à statuer sur les conclusions aux fins d'annulation de la décision implicite de rejet de la demande tendant à ce que le maire informe le ministère public d'une infraction aux dispositions des articles L. 214-1 et suivants du code de l'environnement ne peut, par suite, être accueillie.

Sur la recevabilité de la requête :

6. En premier lieu, par une délibération en date du 30 avril 2022, l'assemblée générale du GUAS a donné mandat à son président, conformément aux statuts de l'association, de la représenter en justice dans la présente instance. L'autorisation ainsi donnée a eu pour effet de régulariser la requête présentée par le président, au nom du GUAS, sans disposer du mandat requis par les statuts. La fin de non-recevoir tirée de l'absence de qualité pour agir du président du GUAS au nom de l'association ne peut, par suite, être accueillie.

7. En deuxième lieu, le GUAS, qui a pour objet statutaire d'assurer la représentation et la défense des intérêts des utilisateurs de l'aérodrome de Saint-Cyr-l'Ecole et de l'activité aéronautique, d'assurer la pérennité de cet aérodrome et le maintien de l'activité aéronautique qui s'y exerce et de s'opposer à toute décision d'aménagement ou d'urbanisme jugée incompatible avec cette activité, justifie d'un intérêt lui donnant qualité pour agir à l'encontre de l'acte attaqué en ce qu'il emporte refus de dresser un procès-verbal d'infraction et d'édicter un arrêté interruptif de travaux ayant conduit à un exhaussement du terrain d'assiette des constructions autorisées dans des conditions susceptibles de compromettre l'activité aéronautique. La fin de non-recevoir tirée de l'absence d'intérêt à agir du GUAS à l'encontre des conclusions aux fins d'annulation de la décision en litige, en tant qu'elle refuse de dresser un procès-verbal d'infraction et d'édicter un arrêté interruptif de travaux, ne peut, par suite, être accueillie.

8. En troisième lieu, en revanche, le GUAS, dont l'objet statutaire ne porte pas sur la défense des intérêts environnementaux, ne justifie pas d'un intérêt lui donnant qualité pour agir à l'encontre de la décision en tant qu'elle emporte refus du maire d'informer le ministère public d'une infraction aux dispositions des articles L. 214-1 et suivants du code de l'environnement. Il en résulte que les conclusions à fin d'annulation de la décision en litige sont, dans cette seule mesure, irrecevables et doivent, par suite, être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision refusant de dresser un procès-verbal d'infraction :

9. Il résulte des principes rappelés aux points 2 et 3 que le maire est tenu de dresser un procès-verbal en application de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme lorsqu'il a connaissance d'une infraction mentionnée à l'article L. 480-4, résultant de l'exécution de travaux sans les autorisations d'urbanisme requises ou de la méconnaissance des autorisations d'urbanisme délivrées.

10. Il ressort des pièces du dossier qu'à la suite d'une visite du chantier réalisée le 6 décembre 2021, les services de la commune ont constaté la réalisation sur les parcelles OOOAI 13, OOOAI 14 et OOOAI 91 d'un merlon ainsi que de mouvements de terre qui résultaient de travaux d'exhaussement. Il ressort, en outre, des photographies produites par le GUAS, ainsi que du procès-verbal d'huissier de justice du 14 avril 2022, que ces exhaussements présentaient une hauteur supérieure à deux mètres et s'étendaient sur une largeur d'environ 67 mètres et une profondeur de plus de 100 mètres à partir de la voie publique.

11. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le permis de construire délivré par le maire de Saint-Cyr-l'Ecole le 19 septembre 2019 autorisait la réalisation de plusieurs bâtiments après démolition de deux constructions. Il ne ressort ni de la notice du projet architectural, qui faisait uniquement état des exhaussements nécessaires à la réalisation d'aménagements liés aux aires de stationnement ou à la rétention des eaux pluviales, ni de la comparaison entre les cotes NGF du plan de masse de l'état existant et celles du plan de masse du projet, ni enfin du plan de coupe du terrain n°37 que le permis de construire initial autorisait la réalisation de ces exhaussements, ce qui n'est par ailleurs contesté ni par la commune de Saint-Cyr-l'Ecole, ni par le préfet des Yvelines. Par ailleurs, si la commune de Saint-Cyr-l'Ecole et le préfet des Yvelines soutiennent que la réalisation de ces exhaussements n'a pas pour autant conduit à méconnaître les règles de hauteur prescrites par le plan local d'urbanisme et la servitude aéronautique grevant le terrain d'assiette des constructions autorisées, une telle circonstance est sans incidence sur la méconnaissance par la société BNB Saint-Cyr du permis de construire qui n'autorisait pas leur réalisation.

12. D'autre part, aux termes de l'article R. 421-18 du code de l'urbanisme : " Les travaux, installations et aménagements autres que ceux exécutés sur des constructions existantes sont dispensés de toute formalité au titre du code de l'urbanisme à l'exception : / a) De ceux, mentionnés aux articles R. 421-19 à R. 421-22, qui sont soumis à permis d'aménager ; / b) De ceux, mentionnés aux articles R. 421-23 à R. 421-25, qui doivent faire l'objet d'une déclaration préalable ". Aux termes de l'article R. 421-19 de ce code : " Doivent être précédés de la délivrance d'un permis d'aménager : () k) A moins qu'ils ne soient nécessaires à l'exécution d'un permis de construire, les affouillements et exhaussements du sol dont la hauteur, s'il s'agit d'un exhaussement, ou la profondeur dans le cas d'un affouillement, excède deux mètres et qui portent sur une superficie supérieure ou égale à deux hectares ; () ". Aux termes de l'article R. 421-23 de ce code : " Doivent être précédés d'une déclaration préalable les travaux, installations et aménagements suivants : () f) A moins qu'ils ne soient nécessaires à l'exécution d'un permis de construire, les affouillements et exhaussements du sol dont la hauteur, s'il s'agit d'un exhaussement, ou la profondeur dans le cas d'un affouillement, excède deux mètres et qui portent sur une superficie supérieure ou égale à cent mètres carrés ; () ".

13. Ainsi qu'il a été indiqué au point 10, plusieurs exhaussements de sol, d'une hauteur supérieure à deux mètres et d'une superficie totale supérieure à 100 m², ont été réalisés sur le terrain d'assiette du projet. Ces travaux devaient ainsi être précédés d'une déclaration préalable conformément aux dispositions du f) de l'article R. 421-23 du code de l'urbanisme. Il en résulte que les requérants sont fondés à soutenir que les travaux d'exhaussement ont été réalisés sans l'autorisation d'urbanisme requise.

14. Il résulte de ce qui précède que le maire de Saint-Cyr-l'Ecole, qui avait connaissance, à la date à laquelle il a pris la décision attaquée, que ces exhaussements n'étaient pas autorisés par le permis de construire délivré le 19 septembre 2019 et n'avaient pas fait l'objet d'une autorisation d'urbanisme, était tenu de dresser un procès-verbal d'infractions à l'article L. 480-4 du code de l'urbanisme. Dans ces conditions, le GUAS est fondé à soutenir que le maire de Saint-Cyr-l'Ecole ne pouvait légalement refuser de dresser un tel procès-verbal au regard des dispositions de l'article L. 480-1 de ce code.

15. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est susceptible, en l'état du dossier, de fonder l'annulation de la décision en litige portant refus de dresser un procès-verbal d'infraction.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision refusant de prendre un arrêté interruptif de travaux :

16. Ainsi qu'il a été indiqué aux points 2 et 3, si, après établissement d'un procès-verbal d'infractions, le maire peut, en cas de réalisation de travaux en méconnaissance d'une autorisation d'urbanisme délivrée, prescrire, par arrêté, l'interruption de ces travaux, il n'est tenu de prendre un tel arrêté que dans le cas de constructions sans permis de construire ou d'aménagement sans permis d'aménager, ou de constructions ou d'aménagement poursuivis malgré une décision de la juridiction administrative suspendant le permis de construire ou le permis d'aménager.

17. En l'espèce, il ressort des développements qui précèdent que les travaux d'exhaussement réalisés par la société BNB Saint-Cyr n'étaient pas soumis à permis d'aménager mais uniquement à déclaration préalable. En application des principes énoncés au point 16, le maire de Saint-Cyr-l'Ecole n'était dès lors pas en situation de compétence liée pour prescrire par arrêté l'interruption des travaux. Le moyen tiré de l'erreur de droit doit, par suite, être écarté.

18. Il résulte de tout ce qui précède que le requérant est uniquement fondé à demander l'annulation de la décision en litige en tant que le maire de Saint-Cyr-l'Ecole, agissant en qualité d'autorité de l'Etat, a implicitement refusé de dresser un procès-verbal des deux infractions au code l'urbanisme commises par la société BNB Saint-Cyr.

Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte :

19. Eu égard au motif d'annulation qui le fonde, l'exécution du présent jugement implique nécessairement qu'il soit enjoint au maire de Saint-Cyr-l'Ecole, agissant en qualité d'autorité de l'Etat, de dresser un procès-verbal des deux infractions commises par la société BNB Saint-Cyr et d'en adresser copie au ministère public dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés à l'instance :

20. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 800 euros à verser au GUAS sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, ces dispositions font obstacle à ce que le GUAS, qui n'est pas la partie perdante, soit condamné à verser à la commune de Saint-Cyr-l'Ecole la somme que celle-ci demande au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La décision en date du 15 février 2022 est annulée uniquement en tant que le maire de Saint-Cyr-l'Ecole, agissant en qualité d'autorité de l'Etat, a implicitement refusé de dresser un procès-verbal d'infractions à l'encontre de la société BNB Saint-Cyr.

Article 2 : Il est enjoint au maire de Saint-Cyr-l'Ecole, agissant en qualité d'autorité de l'Etat, de dresser un procès-verbal des deux infractions commises par la société BNB Saint-Cyr et d'en adresser copie au ministère public dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : L'Etat versera au groupement des usagers de l'aérodrome de Saint-Cyr l'Ecole une somme de 1 800 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Cyr-l'Ecole au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié au groupement des usagers de l'aérodrome de Saint-Cyr l'Ecole, à la commune de Saint-Cyr-l'Ecole et au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation.

Copie en sera adressée au préfet des Yvelines

Délibéré après l'audience du 10 janvier 2025, à laquelle siégeaient :

- Mme Rollet-Perraud, présidente,

- M. Marmier, premier conseiller,

- Mme Silvani, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 janvier 2025.

La rapporteure,

Signé

C. Silvani

La présidente,

Signé

C. Rollet-Perraud

La greffière,

Signé

A. Lloria

La République mande et ordonne au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution du présent jugement.