Tribunal Administratif de VERSAILLES — Décision N° TA78-2205858

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 28 juillet 2022 et le 16 avril 2024, la société Gaz Réseau Distribution France (GRDF), représentée par la S.E.L.A.F.A. cabinet Cassel, demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération n°CM20220217_026 du conseil municipal de la commune d'Evry-Courcouronnes du 17 février 2022 adoptant le règlement de voirie, ainsi que le règlement de voirie du même jour et la décision de la commune d'Evry-Courcouronnes rejetant le recours gracieux formé contre ce règlement ;

2°) de mettre à la charge de la commune d'Evry-Courcouronnes une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le préambule du titre 3 est imprécis en ce qu'il vise les travaux susceptibles de porter atteinte au domaine public ;

- l'article 1.9 du règlement de voirie méconnaît l'article R. 141-16 du code de la voirie routière ;

- l'article 1.13 du règlement de voirie est imprécis ;

- l'article 2.2 porte une atteinte excessive à son droit d'occupation du domaine public en ce qu'il impose la validation du modèle de barrière de chantier ;

- l'article 1.1 du titre 4 méconnaît l'article L.115-1 du code de la voirie routière ;

- les articles 1.1 et 1.2 du titre 4 portent une atteinte excessive à son droit d'occupation du domaine public ;

- l'article 1.2 excède le pouvoir de police et de conservation du domaine public du maire dès lors qu'il impose la position de l'ouvrage à établir dans le profil en travers de la voie ;

- l'article 1.2 impose aux intervenants de se concerter ;

- l'article 1.3 fixe des solutions et des modalités techniques particulières aux occupants ;

- l'article 3.1 du titre 4 porte une atteinte excessive à son droit d'occupation ;

- les dispositions diverses du chapitre 4 du titre 4 portent atteinte à son droit d'occupation ;

- l'article 5.2 impose des solutions techniques de travaux ;

- les généralités du chapitre 1 du titre 5 concernant les zones avec des termites fixent des obligations d'entretien à la charge des occupants alors même que l'entretien des voiries est à la charge des communes en vertu de l'article L. 2321-1 du code général des collectivités territoriales ;

- le chapitre 2 - ouverture des fouilles et le chapitre 3, article 3.3 du titre 5 imposent des techniques et procédés particuliers excédant la règlementation et méconnaissent ainsi les dispositions de l'article R.141-14 du code de la voirie routière ;

- l'article 4-1 du titre 5 méconnaît l'article R.141-13 du code de la voirie routière ;

- les articles 2.4 du titre 2, 5.1, 5.2 et 5.3 du titre 3, les généralités du chapitre 1 du titre 5, les articles 4.1, 4.2 et 5.1 du titre 5 confèrent un caractère automatique à la responsabilité des concessionnaires en raison de leurs travaux ou de leurs ouvrages et excèdent manifestement ce qui est indispensable pour assurer la protection du domaine public routier.

Par un mémoire en défense enregistré le 19 mars 2024, la commune d'Evry-Courcouronnes conclut à titre principal au rejet de la requête et à titre subsidiaire à l'annulation partielle du règlement de voirie.

Elle fait valoir à titre principal que les dispositions contestées du règlement de voirie sont légales et à titre subsidiaire qu'une partie de ces dispositions pourrait faire l'objet d'une rédaction alternative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'énergie ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de la voirie routière ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Lutz,

- les conclusions de Mme Winkopp-Toch, rapporteure publique,

- les observations de Me Derer, représentant la société Gaz Réseau Distribution France, et de M. A et M. B, représentant la commune d'Evry-Courcouronnes.

Considérant ce qui suit :

1. La commune d'Evry-Courcouronnes est propriétaire et gestionnaire du domaine public routier sur son territoire. En application de l'article L. 433-3 du code de l'énergie, la société GRDF bénéficie d'un droit d'occupation du domaine public pour l'implantation du réseau dont elle est gestionnaire. Par une délibération du 17 février 2022, le conseil municipal a approuvé le règlement de voirie. La commune d'Evry-Courcouronnes a ensuite rejeté le recours gracieux par lequel la société GRDF a demandé le retrait de ce règlement de voirie. Par la présente requête, la société GRDF sollicite l'annulation de l'ensemble de ces décisions.

Sur le cadre juridique :

2. D'une part, aux termes de l'article R. 141-14 du code de la voirie routière : " Un règlement de voirie fixe les modalités d'exécution des travaux de remblaiement, de réfection provisoire et de réfection définitive conformément aux normes techniques et aux règles de l'art. Il détermine les conditions dans lesquelles le maire peut décider que certains des travaux de réfection seront exécutés par la commune () ". D'autre part, aux termes de l'article L. 113-3 de ce code : " Sous réserve des prescriptions prévues à l'article L. 122-3, les exploitants de réseaux de télécommunications ouverts au public les services publics de transport ou de distribution d'électricité ou de gaz et les canalisations de transport d'hydrocarbures ou de produits chimiques déclarées d'utilité publique ou d'intérêt général peuvent occuper le domaine public routier en y installant des ouvrages, dans la mesure où cette occupation n'est pas incompatible avec son affectation à la circulation terrestre ". Aux termes de l'article L. 113-5 du même code : " Lorsqu'ils relèvent du régime de la concession ou autorisation de transport de gaz naturel, les travaux exécutés sur la voie publique pour l'établissement ou l'entretien des réseaux de transport ou de distribution d'électricité ou de gaz sont effectués dans les conditions fixées par l'article 10 de la loi du 15 juin 1906 sur les distributions d'énergie () ". Enfin, aux termes de l'article L. 433-3 du code de l'énergie : " La concession de distribution confère au concessionnaire le droit d'exécuter sur les voies publiques et leurs dépendances tous travaux nécessaires à l'établissement et à l'entretien des ouvrages en se conformant aux conditions du cahier des charges de la concession et des règlements de voirie, sous réserve du respect des dispositions du code de la voirie routière, en particulier de ses articles L. 113-3 et L. 122-3 ".

3. Il résulte de ces dispositions que le droit d'occupation du domaine public routier reconnu à la société GRDF ne peut s'exercer que dans les conditions prévues par les règlements de voirie. Les autorités compétentes pour édicter ces règlements peuvent subordonner au respect de certaines prescriptions, sur le fondement de leur pouvoir de police et de conservation dudit domaine, l'exercice du droit dont il s'agit aux conditions qui se révèlent indispensables pour assurer la protection du domaine public routier dont elles ont la charge et en garantir un usage répondant à sa destination, à la condition de ne pas porter une atteinte excessive au droit permanent d'occupation du domaine viaire dont disposent ces opérateurs en application des dispositions précitées du code de l'énergie et du code de la voirie routière.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

4. En premier lieu, le préambule du titre 3 du règlement de voirie dispose que : " Les prescriptions se rapportant au présent titre concernent : / () - Les travaux en bordure du domaine public nécessitant emprise sur domaine public ou, susceptibles de lui porter atteinte ". A supposer que cette disposition s'applique aux travaux entrepris par la société GRDF, elle ne porte pas en soi une atteinte excessive au droit d'occupation dont dispose cette société sur le domaine public routier.

5. En deuxième lieu, l'article R. 141-16 du code de la voirie routière dispose que : " Lorsque les travaux de réfection des voies communales ne sont pas exécutés dans les délais prescrits ou lorsqu'ils ne sont pas conformes aux prescriptions édictées par le conseil municipal, l'intervenant est mis en demeure d'exécuter les travaux conformément à ces prescriptions ; si les travaux ne sont pas exécutés dans le délai fixé par la mise en demeure, le maire fait exécuter les travaux d'office aux frais de l'intervenant. Toutefois, la mise en demeure n'est pas obligatoire lorsque l'exécution des travaux présente un caractère d'urgente nécessité pour le maintien de la sécurité routière ". Et aux termes de l'article 1.9. - Dégradations à la voie publique ou à ses accessoires du règlement de voirie : " () Dans le cas où le pétitionnaire ne satisferait pas à ses devoirs de remise en état, la Ville, pour ce qui la concerne, se réserve le droit de le faire à sa place et à ses frais ". Il est constant que l'article contesté ne prévoit pas de mise en demeure et ne renvoie pas aux dispositions précitées de l'article R. 141-16 du code de la voirie routière, méconnaissant ainsi ces dernières dispositions. Ces dispositions, divisibles des autres dispositions du règlement de voirie, doivent par suite être annulées.

6. En troisième lieu, l'article 1.13. - Poussières et éclats du règlement de voirie, qui prévoit que " Pendant la durée des travaux, toutes dispositions nécessaires seront prises pour éviter la projection ou la chute sur la voie publique, de poussières, d'éclats de pierres ou autres matériaux, d'outils et, d'une façon générale, de tous objets ou produits susceptibles de blesser ou de salir les passants ou, d'incommoder les voisins ", ne porte pas atteinte au droit d'occupation dont dispose la société GRDF sur le domaine public routier.

7. En quatrième lieu, l'article 2.2. - Clôtures de chantiers dispose que " A moins de décision contraire mentionnée dans l'arrêté d'autorisation, les échafaudages et les matériaux seront renfermés dans une clôture solide selon un modèle qui devra obtenir l'accord de la Ville ". Cette disposition, qui impose la mise en œuvre de barrières de chantier ayant fait l'objet d'une validation préalable de la part de la commune, porte une atteinte excessive au droit d'occupation dont dispose la société GRDF sur le domaine public routier et, étant divisible des autres dispositions du règlement de voirie, elle doit être annulée.

8. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 115-1 du code de la voirie routière : " A l'intérieur des agglomérations, le maire assure la coordination des travaux affectant le sol et le sous-sol des voies publiques et de leurs dépendances, sous réserve des pouvoirs dévolus au représentant de l'Etat sur les routes à grande circulation. / () En cas d'urgence avérée, les travaux mentionnés ci-dessus peuvent être entrepris sans délai. Le maire est tenu informé dans les vingt-quatre heures des motifs de cette intervention ". L'article 1.1 du Titre 4 - Exécution des travaux en sous-sol du domaine public, dispose que : " () Les travaux urgents : dans le cas de réparation ayant un caractère d'urgence, les intervenants pourront exécuter les travaux, sous réserve de les avoir signalés par téléphone puis confirmés par fax ou par mail et d'avoir obtenu l'accord de la Ville () ". Cette disposition, qui prévoit l'accord préalable de la commune pour les travaux urgents, méconnaît l'article L. 115-1 du code de la voirie routière précité. En conséquence, il y a lieu d'annuler l'article 1.1 du titre 4 du règlement de voirie en tant qu'il prévoit l'accord préalable de la commune pour les travaux urgents.

9. En sixième lieu, l'article 1.1 du Titre 4 Exécution des travaux en sous-sol du domaine public dispose que : " () Travaux programmables : Sont classés dans cette catégorie les travaux connus au moment de l'établissement du calendrier et, en tout état de cause, avant le début de l'année suivante. Dans l'intérêt de la coordination, sont classés dans cette catégorie les travaux connus de raccordement d'immeuble entraînant une extension ou un renforcement du réseau. Or, il convient de rappeler que ces travaux, répondant aux besoins de la clientèle, ne peuvent être programmés ". Cette disposition qui se borne à classer dans les travaux programmables les travaux de raccordement déjà connus tout en relevant que les travaux de raccordement répondant aux besoins de la clientèle ne peut être classés dans les travaux programmables ne porte pas atteinte au droit d'occupation de GRDF sur le domaine public routier. Quant à l'article 1.2 qui prévoit, pour les " Travaux non programmables " qui n'auraient pas été proposés lors des réunions trimestrielles, la nécessité d'un accord technique préalable un mois au moins avant l'ouverture du chantier, il exonère explicitement les occupants de droit de cet accord technique préalable. La société GRDF n'est donc pas fondée à demander l'annulation de ces dispositions.

10. En septième lieu, si le maire peut, sur le fondement de son pouvoir de police et de conservation du domaine public, soumettre l'exécution des travaux effectués sur le domaine public routier communal à des contraintes d'organisation, les règles qu'il édicte ne doivent pas porter une atteinte excessive au droit des titulaires de concession d'occupation de ce domaine. Ainsi, les prescriptions qui ne se bornent pas à réglementer l'exercice par les concessionnaires de leur droit d'occupation du domaine, mais les obligent à utiliser des modalités techniques d'exploitation échappant à la compétence de la commune sont illégales. Aux termes de l'article 1.2.- [] Publication du programme du titre 4 du règlement de voirie : " Seuls les chantiers figurant sur le programme pourront être exécutés à la période autorisée (sous réserve toutefois de l'envoi de l'avis d'ouverture ou de l'accord technique selon les cas). / Il est à noter que pour des motifs de coordination ou dans l'intérêt de la voirie, le Maire peut imposer la date d'exécution des travaux, ainsi que la position de l'ouvrage à établir dans le profil en travers de la voie et ceci conformément au présent règlement de voirie ". Cette disposition, qui impose la position de l'ouvrage à établir dans le profil en travers de la voie, impose une modalité technique d'exploitation qui excède le pouvoir de police et de conservation du domaine public du maire. Il y a lieu de l'annuler en tant qu'elle fixe la position de l'ouvrage à établir. En revanche, le règlement de voirie réservant le cas des travaux non programmables et urgents, l'article contesté, qui concerne uniquement les travaux programmables, ne porte pas atteinte au droit d'occupation dont dispose GRDF.

11. En huitième lieu, l'article 1.2 prévoit également un suivi du programme, des réunions trimestrielles et la concertation des intervenants entre eux. Toutefois, la disposition sur la concertation ne met pas d'obligation à la charge des intervenants. Quant à l'obligation pour les intervenants d'assister aux réunions de suivi du programme et aux réunions trimestrielles de programmation, elle n'excède pas les contraintes d'organisation auxquelles le maire peut soumettre l'exécution des travaux effectués sur la voie publique dans le cadre de son pouvoir de police. La société GRDF n'est donc pas fondée à demander l'annulation de ces dispositions.

12. En neuvième lieu, la société GRDF n'est pas non plus fondée à demander l'annulation de l'article 1.3. - Organisation et gestion du sous-sol du titre 4, qui se borne à rappeler des pratiques conformes aux règles de l'art sans mettre d'obligation à la charge des intervenants.

13. En dixième lieu, si la société fait valoir que le titre 4 - Exécution des travaux en sous-sol du domaine public - chapitre 2 - Relation des intervenants entre eux, notamment les articles 2.1, 2.2 et 2.3. concernant la procédure DT/DICT, méconnaissent l'article R. 141-14 du code de la voirie routière, le code de l'environnement et l'arrêté du 15 février 2012 pris en application de ce code, ce moyen n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé.

14. En onzième lieu, les dispositions de l'article 3.1 du titre 4 ne s'appliquent pas aux occupants de droit et ne portent donc pas atteinte au droit d'occupation légal de la société GRDF.

15. En douzième lieu, les " Dispositions diverses " du chapitre 4 du titre 4 disposent qu'" Aucun travail ne pourra être exécuté sur les chaussées ayant fait l'objet de travaux de réfection depuis moins de trois (3) ans (le code de la voirie routière limite cette possibilité aux seuls travaux programmables), sauf dérogation expressément autorisée par le Maire, sur demande écrite dûment motivée et en raison de circonstances exceptionnelles. / En ce qui concerne les branchements des particuliers, ils devront être réalisés dans les conditions définies au présent règlement de voirie ". Ces dispositions, qui interdisent par principe les travaux sur voirie neuve ou renforcée sans réserver le cas des travaux urgents, portent une atteinte excessive au droit d'occupation permanent de la société GRDF. Il y a lieu de les annuler.

16. En treizième lieu, l'article 5.2 du chapitre 5 du titre 4 du règlement de voirie qui, d'une part, se borne à rappeler des pratiques conformes aux règles de l'art sans mettre d'obligation à la charge des intervenants, d'autre part, impose de recouvrir, à chaque interruption de travail, les tranchées de tôles d'acier ou de les combler provisoirement, ce qui a pour seul objet d'assurer la protection du domaine public et son bon usage, ne saurait être regardé comme portant une atteinte excessive au droit d'occupation dont dispose la société GRDF sur le domaine public routier.

17. En quatorzième lieu, si les dispositions du titre 5, chapitre 1 " zone avec des termites " du règlement de voirie imposent aux intervenants de prendre des précautions particulières dans les zones atteintes par des termites dont le plan est déposé en mairie, comme l'élimination dans la journée des matériaux trouvés en fouille, le retrait des matériaux bois sur place à la fin des travaux et l'aspersion, le cas échéant, d'un produit anti-termites avant remblaiement, de telles prescriptions relèvent de la bonne tenue d'un chantier et s'inscrivent en outre dans le cadre de la politique de salubrité publique de lutte contre les nuisibles, indépendamment de l'obligation d'entretien de la voirie qui incombe à la commune en application de l'article article L. 2321-2 du code général des collectivités territoriales. Ces dispositions ne portent donc pas une atteinte excessive au droit d'occupation de la société GRDF.

18. En quinzième lieu, aux termes du chapitre 2 - Ouverture des fouilles du titre 5 : " Au droit des bordures et caniveaux, les éléments seront déposés pour l'exécution de la tranchée puis reposés provisoirement sur fondation béton de ciment d'une épaisseur 0,10 m après remblaiement et compactage ". L'article 3.3 du chapitre 3 - Exécution des remblais dispose que : " [] Le complément se fera à l'aide de terre végétale respectant les règles de qualité portées sur le cahier des clauses techniques particulières de la Direction Générale des services Techniques d'Evry-Courcouronnes, en prévoyant une surépaisseur pour tenir compte du tassement naturel ultérieur ".

19. D'une part, les dispositions précitées relatives à l'ouverture des fouilles présentent un caractère impératif et ne constituent pas de simples recommandations. En défense, la commune ne justifie pas de la nécessité d'imposer de telles prescriptions aux opérateurs. Par suite, le règlement de voirie routière a porté aux droits des concessionnaires d'occuper le domaine public une atteinte qui ne trouve pas de justification dans les nécessités de la sécurité routière et de la protection de ce domaine. Il y a lieu d'annuler ces dispositions. D'autre part, les dispositions relatives à l'exécution des remblais, qui se bornent à renvoyer au cahier des clauses techniques particulières de la direction générale des services techniques d'Evry-Courcouronnes, ne portent pas une atteinte excessive au droit permanent d'occupation du domaine public routier dont dispose la société GRDF.

20. En seizième lieu, aux termes de l'article R. 141-13 du code de la voirie routière : " Le remblaiement des tranchées ouvertes dans les voies communales est assuré par les personnes qui ont été autorisées à exécuter les travaux, ci-après dénommées intervenants. / Il en est de même, sauf disposition contraire du règlement de voirie mentionné à l'article R. 141-14 ou, à défaut d'un règlement de voirie, sauf délibération contraire prise dans les conditions mentionnées à l'article R. 141-15, de la réfection provisoire et de la réfection définitive des chaussées, trottoirs, accotements et autres ouvrages dépendant de la voie. / Le délai entre la réfection provisoire et la réfection définitive ne peut excéder un an ". Il résulte de ces dispositions que la commune peut librement fixer dans son règlement de voirie les délais d'intervention des opérations de réfection, sans que le délai séparant la réfection provisoire de la réfection définitive n'excède un an. Ainsi, l'article 4.1 du titre 5 du règlement de voirie de la commune d'Evry-Courcouronnes peut légalement indiquer que la réfection définitive des fouilles doit intervenir immédiatement après la fin des travaux. La société GRDF n'est pas fondée à en demander l'annulation.

21. En dix-septième lieu, si les dispositions d'un règlement de voirie peuvent rappeler les obligations légales pesant sur les intervenants sur le domaine public routier, ainsi que les principes jurisprudentiels qui se rapportent à la mise en jeu de leur responsabilité, et si, à cet égard, les occupants du domaine public peuvent, à raison des travaux publics qu'ils exécutent, voir leur responsabilité sans faute engagée à l'égard des tiers, les dispositions de l'article 2.4 - Droit des tiers et de l'Administration du titre 2, de l'article 5.3 -Sécurité des chantiers - Ouverture des fouilles du titre 4 et des généralités et de l'article 5.1 du titre 5[LF1] du règlement de voirie ne peuvent être regardées comme constituant un simple rappel du régime juridique de responsabilité qui leur est applicable. En effet les dispositions précitées occultent notamment les causes exonératoires dont peuvent se prévaloir les intervenants à des travaux publics, ainsi que les appels en garantie qu'ils peuvent présenter à l'encontre de personnes publiques ou privées, en vue d'être couverts partiellement ou totalement des condamnations prononcées à leur encontre. Il y a lieu d'annuler l'ensemble de ces dispositions.

22. En dix-huitième lieu, les dispositions des articles 5.1 - Circulation et stationnement et 5.2 - Organisation du titre 4 se bornent à rappeler de bonnes pratiques en matière d'exécution de travaux. La société GRDF n'est pas fondée à en demander l'annulation.

23. En dix-neuvième lieu, aucune disposition législative ou réglementaire n'a habilité l'auteur d'un règlement de voirie à fixer les conditions de garantie des travaux réalisés sur son domaine. Par suite, les articles 4.1 et 4.2 du titre 5, qui imposent aux intervenants sur la voirie un délai de garantie de bonne exécution des travaux, doivent être annulés[LF2].

24. Il résulte de ce qui précède que l'article 1.9. - Dégradations à la voie publique ou à ses accessoires, l'article 2.2. - Clôtures de chantiers, l'article 1.1 du titre 4 en tant qu'il prévoit l'accord préalable de la commune pour les travaux urgents, l'article 1.2.- [] Publication du programme du titre 4 en tant qu'il fixe la position de l'ouvrage à établir, les " Dispositions diverses " du chapitre 4 du titre 4, les dispositions du chapitre 2 - Ouverture des fouilles du titre 5, l'article 2.4 - Droit des tiers et de l'Administration du titre 2, l'article 5.3 -Sécurité des chantiers - Ouverture des fouilles du titre 4, les généralités et l'article 5.1 du titre 5 et les articles 4.1 et 4.2 du titre 5 doivent être annulés.

Sur les frais liés au litige :

25. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de rejeter les conclusions présentées par la société GRDF au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative[LF3].

D E C I D E :

Article 1er : L'article 1.9. - Dégradations à la voie publique ou à ses accessoires, l'article 2.2. - Clôtures de chantiers, l'article 1.1 du titre 4 en tant qu'il prévoit l'accord préalable de la commune pour les travaux urgents, l'article 1.2.- [] Publication du programme du titre 4 en tant qu'il fixe la position de l'ouvrage à établir, les " Dispositions diverses " du chapitre 4 du titre 4, les dispositions du chapitre 2 - Ouverture des fouilles du titre 5, l'article 2.4 - Droit des tiers et de l'Administration du titre 2, l'article 5.3 -Sécurité des chantiers - Ouverture des fouilles du titre 4, les généralités et l'article 5.1 du titre 5 et les articles 4.1 et 4.2 du titre 5 sont annulés.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société GRDF et à la commune d'Evry-Courcouronnes.

Délibéré après l'audience du 2 septembre 2024, à laquelle siégeaient :

- Mme Sauvageot, présidente,

- Mme Lutz, première conseillère,

- Mme Degorce, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 septembre 2024.

La rapporteure,

Signé

F. Lutz La présidente,

Signé

J. Sauvageot

La greffière,

Signé

C. Delannoy

La République mande et ordonne au préfet de l'Essonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

[LF1]A voir s'il faut tout citer

[LF2]A discuter car il semble que la durée d'un an soit la durée prévue par le code civil mais cela n'empêche pas que les conditions de garanties des travaux n'ont rien à faire dans le règlement de voirie.

[LF3]A voir

No 2205858