Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 20 septembre 2023 et le 10 novembre 2025, M. A... B..., représenté par Me Migault, demande au tribunal :
1°) de condamner la commune de Buc à lui verser une somme de 1 990 000 euros en réparation des préjudices financier et moral qu’il impute à l’illégalité fautive de la délibération du conseil municipal du 12 février 2018 approuvant le nouveau plan local d’urbanisme, à l’absence de recours, par le conseil municipal, à la procédure de modification simplifiée du règlement du plan local d’urbanisme pour la modification des règles d’urbanisme applicables en secteur Nb de la zone N, aux promesses non tenues du maire s’agissant de la révision du règlement du plan local d’urbanisme concernant les règles d’urbanisme applicables en secteur Nb de la zone N et à l’illégalité fautive du courrier du maire du 27 mars 2020 ;
2°) de mettre à la charge de la commune de Buc une somme de 5 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
la commune a commis des fautes de nature à engager sa responsabilité, constituées, d’une part, par l’illégalité de la délibération du 12 février 2018 par laquelle le conseil municipal a approuvé le nouveau règlement du plan local d’urbanisme (PLU) supprimant la possibilité, en secteur Nb de la zone N, d’implanter des constructions nouvelles à usage d’habitation, d’autre part, par l’absence de recours, par le conseil municipal, à la procédure de modification simplifiée du règlement du PLU pour la modification des règles d’urbanisme applicables en secteur Nb de la zone N, ensuite, par les promesses non tenues du maire de réviser le règlement du PLU afin d’y réintroduire la possibilité de construire des immeubles à usage d’habitation en secteur Nb de la zone N et, enfin, par l’illégalité du courrier que lui a adressé le maire le 27 mars 2020, constitutif d’une menace d’expropriation en cas d’absence d’accord amiable sur la cession d’une partie des terrains au syndicat intercommunal pour l’assainissement de la vallée de la Bièvre (SIAVB) ;
en raison de ces fautes, il a subi un préjudice financier qu’il évalue à 1 970 000 euros, en raison de la perte de valeur vénale de ses terrains, ainsi qu’un préjudice moral, qu’il évalue à 20 000 euros.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 10 octobre et 10 décembre 2025, ce dernier mémoire n’ayant pas été communiqué, la commune de Buc, représentée par Me Margaroli, conclut au rejet de la requête et demande au tribunal de mettre à la charge du requérant une somme de 5 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle oppose deux fins de non-recevoir, tirées de ce que les conclusions indemnitaires de la requête sont irrecevables en tant, d’une part, qu’elles sollicitent l’indemnisation des préjudices découlant des promesses non tenues, dès lors que M. B... ne lui a adressé aucune réclamation préalable indemnitaire en ce sens, et, d’autre part, en tant qu’elles sollicitent l’indemnisation des préjudices découlant de l’exercice, par le SIAVB, de sa compétence « gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations » (GEMAPI), qui ne relève pas de ses compétences. Elle oppose une exception de prescription quadriennale s’agissant des conclusions indemnitaires tendant à l’indemnisation des préjudices découlant de l’illégalité fautive de la délibération du conseil municipal du 12 février 2018. Elle fait valoir, enfin, que les conclusions indemnitaires ne sont pas fondées.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
le code de l’urbanisme,
le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Hardy, rapporteure ;
- les conclusions de M. Fraisseix, rapporteur public ;
- les observations de Me Migault, représentant M. B..., et de Me Margaroli, représentant la commune de Buc.
Considérant ce qui suit :
M. B... était le propriétaire de trois parcelles cadastrées B n° 9, B n° 37 et B n° 38, implantées en zone naturelle, secteur Nb, et situées 6 route de Jouy, à Buc, qu’il a vendues le 24 juillet 2020. Par la présente requête, il demande au tribunal de condamner la commune de Buc au versement d’une somme totale de 1 990 000 euros en réparation des préjudices financier et moral qu’il estime avoir subi en raison, d’une part, de l’illégalité de la délibération du 12 février 2018 par laquelle le conseil municipal a approuvé le nouveau règlement du PLU supprimant la possibilité, en secteur Nb de la zone N, d’implanter des constructions nouvelles à usage d’habitation, d’autre part, de l’absence de recours, par le conseil municipal, à la procédure de modification simplifiée du règlement du PLU pour la modification des règles d’urbanisme applicables en secteur Nb de la zone N, ensuite, des promesses non tenues du maire de réviser le règlement du PLU afin d’y réintroduire la possibilité de construire des immeubles à usage d’habitation en secteur Nb de la zone N et, enfin, de l’illégalité du courrier que lui a adressé le maire le 27 mars 2020, constitutif d’une menace d’expropriation en cas d’absence d’accord amiable sur la cession d’une partie de ses terrains au SIAVB.
Sur la responsabilité de la commune :
En ce qui concerne la légalité de la délibération du 12 février 2018 approuvant la modification simplifiée du PLU :
Aux termes de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : « Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : / 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ; / 2° Désigner, en dehors des secteurs mentionnés à l'article L. 151-13, les bâtiments qui peuvent faire l'objet d'un changement de destination, dès lors que ce changement de destination ne compromet pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site. Le changement de destination est soumis, en zone agricole, à l'avis conforme de la commission départementale de la préservation des espaces agricoles, naturels et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime, et, en zone naturelle, à l'avis conforme de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites ». L’article L. 151-13 du même code disposait alors que : « Le règlement peut, à titre exceptionnel, délimiter dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels peuvent être autorisés : / 1° Des constructions ; / 2° Des aires d'accueil et des terrains familiaux locatifs destinés à l'habitat des gens du voyage au sens de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage ; / 3° Des résidences démontables constituant l'habitat permanent de leurs utilisateurs. / Il précise les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions, permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. / Il fixe les conditions relatives aux raccordements aux réseaux publics, ainsi que les conditions relatives à l'hygiène et à la sécurité auxquelles les constructions, les résidences démontables ou les résidences mobiles doivent satisfaire. Ces secteurs sont délimités après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime ».
Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
Il résulte de l’instruction que les trois parcelles dont le requérant était alors le propriétaire étaient déjà classées, avant la révision du PLU de la commune de Buc approuvée par le conseil municipal le 12 février 2018, en zone naturelle « N », dans le secteur 1Nb, où les constructions à destination d’habitation de faible envergure étaient toutefois autorisées, sous conditions. La révision du règlement du PLU approuvée le 12 février 2018 a inclus ces parcelles dans le nouveau secteur Nb de la zone « N », au sein duquel les constructions à destination d’habitation ne sont pas autorisées, à l’exception, notamment, des extensions de faibles dimensions des constructions existantes et de leurs annexes, et dans une aire de constructibilité restreinte. Ces parcelles sont incluses, depuis 2000, dans le périmètre du site classé de la vallée de la Bièvre. Le plan d’aménagement et de développement durable (PADD) du règlement du PLU approuvé le 12 février 2018 consacre la vallée de la Bièvre comme un milieu naturel remarquable à préserver de l’urbanisation, afin de maintenir les continuités écologiques existantes et de protéger la vallée, les zones humides et les espaces forestiers de la zone. Le PADD consacre également la limitation de la consommation de l’espace, en privilégiant l’urbanisation de sites précisément identifiés au sein des secteurs urbains existants. La localisation des parcelles, à l’ouest de la route départementale D938, en lisière de la forêt domaniale de Versailles au nord, et bordées au sud par la Bièvre, les inclut au sein d’une trame écologique et paysagère à préserver, distincte du tissu urbain situé à proximité immédiate, situé de l’autre côté de la route départementale. En outre, deux de ces parcelles ont été identifiées par le schéma d’aménagement de gestion des eaux de la Bièvre adopté le 7 août 2017 comme des « zones humides » dont le SIAVB est chargé d’assurer la protection et la pérennité, notamment par la réalisation de nouveaux méandres. Enfin, contrairement à ce que soutient le requérant, la constructibilité n’est pas totalement exclue au sein de cette zone. Dans ces conditions, un tel classement en zone Nb, qui implique de nouvelles règles d’implantation des constructions assurant la protection des parcelles présentant de forts intérêts écologiques, n’est pas entaché d’erreur manifeste d’appréciation au regard du parti d’urbanisme poursuivi. Par suite, le requérant n’est pas fondé à soutenir que la délibération du 12 février 2018 est entachée d’illégalité.
En ce qui concerne l’absence de recours à la procédure de révision simplifiée du règlement du PLU :
Aux termes de l’article L. 153-45 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : « Dans les autres cas que ceux mentionnés à l'article L. 153-41, et dans le cas des majorations des droits à construire prévus à l'article L. 151-28, la modification peut, à l'initiative du président de l'établissement public de coopération intercommunale ou du maire, être effectuée selon une procédure simplifiée. Il en est de même lorsque le projet de modification a uniquement pour objet la rectification d'une erreur matérielle ».
Le recours à la procédure de modification simplifiée pour la correction d’une erreur matérielle est légalement possible en cas de malfaçon rédactionnelle ou cartographique portant sur l’intitulé, la délimitation ou la règlementation d'une parcelle, d’un secteur ou d’une zone ou le choix d’un zonage, dès lors que cette malfaçon conduit à une contradiction évidente avec les intentions des auteurs du plan local d’urbanisme, telles qu’elles ressortent des différents documents constitutifs du plan local d’urbanisme, comme le rapport de présentation, les orientations d’aménagement ou le projet d'aménagement et de développement durable.
Ainsi qu’il a été dit au point 4, le nouveau PLU de la commune de Buc approuvé le 12 février 2018 a réduit les possibilités de construction au sein de l’ancien secteur 1Nb de la zone naturelle « N », en y autorisant, principalement, les extensions d’immeubles existants et les annexes à ces immeubles, sous certaines conditions liées à l’emplacement et à la faible superficie de l’emprise au sol et de la surface de plancher créées. Par une délibération du 17 décembre 2018, le conseil municipal a engagé une procédure de modification simplifiée du PLU afin de rectifier, selon ses propres termes, l’« omission », au sein du nouveau règlement du PLU du 12 février 2018, du maintien des règles de constructibilité auparavant applicables à la zone naturelle « N » secteur 1Nb, et de réintroduire, au sein du règlement du PLU applicable au nouveau secteur Nb, la possibilité de construire des immeubles à usage d’habitation, dans la limite de 240 m² de surface de plancher et sous réserve que le terrain d’assiette du projet soit d’une superficie au moins égale à 8 000 m². Par une délibération du 25 mars 2019, la commune a toutefois renoncé à mettre en œuvre la procédure de modification simplifiée du PLU, afin de mettre en œuvre une procédure de révision simplifiée. Cette procédure de révision simplifiée a été approuvée par une délibération du conseil municipal du 3 février 2020, afin, notamment, de « prendre en compte l’existence d’habitations dans certains secteurs situés en zone naturelle ». Le conseil municipal a finalement renoncé à la mise en œuvre de cette procédure de révision simplifiée, par une délibération du 14 décembre 2020. Si M. B... soutient qu’une procédure de modification simplifiée aurait dû être mise en œuvre, dès lors que l’ « omission » ne procède que d’une erreur matérielle, il résulte de ce qui a été dit au point 6 que la mise en œuvre d’une procédure de modification simplifiée du PLU n’est légalement possible qu’en cas de malfaçon rédactionnelle ou cartographique portant sur l’intitulé, la délimitation ou la règlementation d'une parcelle, d’un secteur ou d’une zone ou le choix d’un zonage, et seulement si cette malfaçon conduit à une contradiction évidente avec les intentions des auteurs du plan local d’urbanisme. Ainsi qu’il a été dit au point 4, la création du nouveau secteur Nb en zone naturelle « N » et la modification des règles de constructibilité qui y sont applicables ne sont que la traduction cohérente, au sein du règlement du PLU, des grandes orientations des documents qui le constituent, et notamment, du rapport de présentation, des orientations d’aménagement et de programmation (OAP) et du PADD, qui tendent à mieux préserver de l’urbanisation les parcelles présentant de forts enjeux écologiques, dont font partie les trois parcelles qui appartenaient alors à M. B.... Par suite, en l’absence de toute malfaçon rédactionnelle portant sur la réglementation applicable à ces parcelles et entraînant une contradiction évidente avec les intentions des auteurs du PLU, M. B... n’est pas fondé à soutenir qu’une procédure de modification simplifiée, et non une procédure de révision simplifiée, aurait dû être engagée par la commune de Buc. Enfin, cette dernière pouvait, sans commettre d’illégalité, ne pas mener à son terme cette procédure de révision simplifiée, au demeurant soumise à une concertation avec le public et à l’approbation du conseil municipal.
En ce qui concerne les promesses non tenues :
La responsabilité d’une personne publique peut être engagée lorsqu’elle adopte une attitude qui induit en erreur les particuliers sur son comportement futur, notamment lorsqu’elle donne des assurances ou prend des engagements illégaux, ou lorsqu’elle ne respecte pas des engagements légaux, les incitant ainsi à des actes qui leur sont préjudiciables. L’engagement de cette responsabilité suppose cependant que les engagements initiaux aient été énoncés de manière suffisamment ferme et précise.
Le requérant se prévaut tout d’abord du courrier du maire de Buc qui lui a été adressé le 26 juin 2019. Il ressort des termes-mêmes de ce courrier que la commune entendait alors rechercher rapidement une procédure adaptée afin d’engager, à la demande du requérant, une procédure de révision des règles de constructibilité applicables au sein du nouveau secteur Nb. Le maire y indique qu’il « espère » être en mesure de proposer au conseil municipal une nouvelle délibération approuvant cette procédure de révision simplifiée et qu’il est « hautement probable » qu’elle impliquera la création d’un nouveau secteur ou sous-secteur qui nécessitera l’ouverture d’une enquête publique. Il indique également qu’il ne peut que confirmer le sens de la délibération du conseil municipal du 25 mars 2019 approuvant la mise en œuvre d’une procédure de révision simplifiée. Eu égard à ses termes, ce courrier ne peut constituer un engagement ferme et précis de procéder à la révision simplifiée du règlement du PLU. M. B... se prévaut ensuite des délibérations du conseil municipal du 17 décembre 2018, du 25 mars 2019 et du 3 février 2020, approuvant le principe-même de la modification ou de la révision simplifiées du PLU, et de celle du 14 décembre 2020 portant renonciation à toute procédure de révision simplifiée du PLU. Ces délibérations, si elles ont pu laisser penser à M. B... que les règles d’urbanisme applicables aux parcelles dont il était alors le propriétaire allaient évoluer en sa faveur, précisent toutefois expressément que la modification ou la révision simplifiées sont soumises à une procédure de concertation préalable avec le public, ainsi qu’à la soumission du bilan de cette concertation au conseil municipal et à l’approbation de ce dernier. Enfin, ainsi qu’il a été dit au point 7, la commune n’était pas tenue de poursuivre la procédure de révision simplifiée et pouvait, sans commettre d’illégalité, ne pas la mener à son terme. Par suite, le requérant n’est pas fondé à soutenir que le maire de Buc a pris des engagements fermes et précis s’agissant de la révision du PLU et de la réintroduction des anciennes dispositions applicables en zone 1Nb.
En ce qui concerne le courrier du maire du 27 mars 2020 :
Il résulte de l’instruction que les parcelles qui appartenaient alors au requérant étaient soumises au droit de préemption urbain, exercé par la commune, et que les parcelles B n° 9 et B n° 37 étaient alors répertoriées, depuis 2017, comme une « zone humide » par le schéma d’aménagement de gestion des eaux de la Bièvre, au titre de la compétence « GEMAPI » du SIAVB. Dans le cadre de la vente desdites parcelles, intervenue le 24 juillet 2020, le SIAVB et la commune de Buc ont informé le notaire chargé de la vente, respectivement, le 20 mars 2020, de ce que le SIAVB souhaitait porter, sur les parcelles B n° 9 et B n° 37, un projet de restauration hydromorphologique de la Bièvre et, le 27 mars 2020, de ce que la commune n’exercerait pas son droit de préemption urbain. Si le courrier de la commune du 27 mars 2020 fait état de ce que le SIAVB « souhaite se porter acquéreur de la partie basse de [la] propriété longeant la Bièvre, soit par la voie d’une acquisition amiable, soit si cette dernière n’aboutissait pas, par la mise en œuvre d’une procédure d’une déclaration d’utilité publique », cette mention tendait non pas à faire échec à la vente des terrains ou à exercer une pression sur le vendeur ou les acheteurs, mais à les informer de l’existence d’un projet d’acquisition d’une fraction de deux des trois parcelles, porté par le SIAVB. S’il ressort de l’avenant à l’acte de vente du 5 juin 2020 que les acquéreurs ont souhaité, pour ce motif, diminuer le prix de vente des terrains de 20 000 euros, cette diminution résulte toutefois exclusivement d’un accord entre les deux parties à la vente, à la suite d’une réunion avec le SIAVB le 11 mai 2020, et non du courrier de la commune du 27 mars 2020.
Il résulte tout de ce qui précède que le maire de Buc n’a commis aucune faute de nature à engager la responsabilité de la commune. Par suite, et sans qu’il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir ni sur l’exception de prescription quadriennale opposées en défense, les conclusions indemnitaires de M. B... doivent être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que M. B... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a en revanche lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. B... une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Buc sur le fondement de ces mêmes dispositions.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de M. B... est rejetée.
Article 2 : M. B... versera une somme de 1 500 euros à la commune de Buc en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A... B... et à la commune de Buc.
Délibéré après l'audience du 10 mars 2026, à laquelle siégeaient :
M. Doré, président,
Mme L’Hermine, première conseillère,
Mme Hardy, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 mars 2026.
La rapporteure,
signé
M. Hardy
Le président,
signé
F. Doré
La greffière,
signé
S. Paulin
La République mande et ordonne au préfet des Yvelines, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.