Tribunal Administratif de VERSAILLES — Décision N° TA78-2400038

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 3 janvier 2024 et 15 mai 2024, la société TDF, représentée par Me Bon-Julien, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du maire de Saint-Michel-sur-Orge du 7 juillet 2023, en tant qu'il porte opposition à son projet et la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;

2°) d'enjoindre à la commune de Saint-Michel-sur-Orge, à titre principal, de lui délivrer un certificat de non-opposition à la déclaration préalable enregistrée sous le n° DP 091 570 23 10078 pour l'installation d'une station de radiotéléphonie sur un immeuble situé au 3 rue Gambetta, sur le territoire de la commune, dans le délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir ou, à titre subsidiaire, de prendre un arrêté de non-opposition à cette déclaration préalable dans les mêmes conditions de délai ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Michel-sur-Orge la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté attaqué est dépourvu de toute motivation en droit et en fait ;

- il constitue en réalité le retrait d'une décision de non-opposition tacitement acquise ; or, il n'a pas été précédé de la mise en œuvre d'une procédure contradictoire ;

- le motif tiré de l'existence d'un impératif de limiter l'exposition des jeunes publics aux ondes radioélectriques est entaché d'une erreur de droit et de fait au regard du principe de précaution ;

- le motif tiré de la méconnaissance des dispositions du plan local d'urbanisme (PLU) applicables en zone UA 5 sur l'insertion dans l'environnement est entaché d'une erreur d'appréciation et méconnaît les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme ;

- la demande de substitution de motif de la commune, tirée de la méconnaissance des exigences de la loi du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergie renouvelable n'est pas fondée.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 29 mars et 23 mai 2024, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, la commune de Saint-Michel-sur-Orge conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- les moyens de la requérante ne sont pas fondés,

- le projet ne permettra pas à la commune de respecter les exigences de la loi du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergie renouvelable ne sont pas remplies.

Par une ordonnance du 6 mai 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 24 mai 2024 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Boukheloua, présidente-rapporteure,

- les conclusions de Mme Amar-Cid, rapporteure publique,

- et les observations de Mme A, responsable des affaires juridiques et du secrétariat général, mandatée par la maire de Saint-Michel-sur-Orge.

Considérant ce qui suit :

1. La société TDF a déposé en mairie de Saint-Michel-sur-Orge, le 7 juin 2023, pour le compte de la société Free Mobile, un dossier de déclaration préalable n° DP 091 570 23 10078 pour l'installation de trois antennes 3G/4G et d'une antenne GPS sur la toiture terrasse d'un immeuble situé au 3 rue Gambetta sur le territoire de cette commune, à laquelle il a été fait opposition par un arrêté du 3 juillet 2023 puis par un arrêté du 7 juillet 2023, qui annule et remplace le précédent, motifs pris qu'" une crèche est installée dans le bâtiment, qu'il est impératif de limiter l'exposition du jeune public aux ondes radioélectriques et que le projet ne présente pas un aspect compatible avec le caractère et l'intérêt des lieux avoisinants conformément à l'article " UA-5 " du PLU ". La société TDF demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 7 juillet 2023 et la décision ayant implicitement rejeté son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la nature de la décision attaquée :

2. Aux termes de l'article R. 423-19 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet ". Aux termes de l'article R. 423-23 de ce code : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables ; () ". Aux termes de l'article R. 424-1 du même code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction (), le silence gardé par l'autorité compétente vaut () : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable () ".

3. Ainsi qu'il est dit au point 1, il ressort des pièces du dossier la société TDF a déposé en mairie, le 7 juin 2023, la déclaration préalable litigieuse. Il n'est pas contesté que ce dossier était complet, de sorte que le délai d'instruction d'un mois doit être regardé comme ayant commencé à courir à cette date pour expirer le 7 juillet 2023. Il ressort également des pièces du dossier, et n'est pas contesté, que cet arrêté a été notifié à la société TDF le 13 juillet 2023. Si la commune entend faire valoir que la décision à prendre en compte en l'espèce est l'arrêté d'opposition à déclaration préalable pris par le maire de la commune sur le même projet le 3 juillet 2023, il est constant que cet arrêté a été expressément annulé et remplacé par l'arrêté du 7 juillet 2023, une telle mention ne pouvant être regardée, dans les circonstances de l'espèce, comme une simple erreur matérielle. Du reste, et en tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que ce premier arrêté n'avait été notifié à la société TDF que le 17 juillet 2023. Par suite, la société TDF doit être regardée comme ayant été titulaire d'une décision tacite de non opposition à déclaration préalable le 7 juillet 2023, et l'arrêté attaqué du 7 juillet 2023, qui annule et remplace l'arrêté du 3 juillet 2023, doit être regardé comme procédant au retrait de cette décision tacite.

En ce qui concerne la légalité externe :

4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits () ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".

5. Ainsi qu'il est dit au point 1, l'arrêté attaqué est fondé sur deux motifs dont le premier se borne à énoncer qu'" une crèche est installée dans le bâtiment, qu'il est impératif de limiter l'exposition du jeune public aux ondes radioélectriques " sans mentionner le fondement juridique d'un tel motif. En outre, si le second motif énonce " le projet ne présente pas un aspect compatible avec le caractère et l'intérêt des lieux avoisinants conformément à l'article " UA-5 " du PLU ", il n'est pas contesté que la référence " UA-5 " de ce motif, qui n'est pas explicité en fait, ne renvoie qu'au zonage du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) applicable au terrain d'assiette du projet et non à l'article de ce règlement. Par suite, la société TDF est fondée à soutenir que l'arrêté attaqué n'est pas suffisamment motivé.

6. En second lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Aux termes de l'article L. 122-1 du même code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. / L'administration n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique ".

7. Il résulte de ces dispositions que la décision portant retrait d'une décision de non opposition à déclaration préalable est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 du code précité et doit, par suite, être précédée d'une procédure contradictoire. Le respect, par l'autorité administrative compétente, de la procédure prévue par les dispositions des articles L. 121-1 et L. 122-1 constitue une garantie pour le titulaire de l'autorisation qu'il est envisagé de retirer. La décision de retrait est ainsi illégale s'il ressort de l'ensemble des circonstances de l'espèce que le titulaire de l'autorisation a été effectivement privé de cette garantie.

8. Il n'est ni allégué, ni établi, que l'arrêté attaqué a été précédé de la procédure contradictoire prévue par les dispositions précitées, laquelle constitue une garantie. Dans ces conditions, la société TDF est fondée à soutenir que la décision attaquée a été prise en méconnaissance des articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration.

En ce qui concerne la légalité interne :

9. Selon l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme, une décision de non-opposition à une déclaration préalable, tacite ou explicite, ne peut être retirée que si elle est illégale.

10. En premier lieu, Les dispositions de l'article 5 de la Charte de l'environnement s'imposent aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leurs domaines de compétence respectifs. S'il appartient, dès lors, à l'autorité administrative compétente de prendre en compte le principe de précaution lorsqu'elle se prononce sur l'octroi d'une autorisation délivrée en application de la législation sur l'urbanisme, les dispositions de l'article 5 de la Charte de l'environnement ne permettent pas, indépendamment des procédures d'évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées susceptibles, le cas échéant, d'être mises en œuvre par les autres autorités publiques dans leur domaine de compétence, de refuser légalement la délivrance d'une autorisation d'urbanisme en l'absence d'éléments circonstanciés faisant apparaître, en l'état des connaissances scientifiques, des risques, même incertains, de nature à justifier un tel refus. Lorsque l'administration oppose un refus à une demande individuelle d'autorisation d'urbanisme au nom du principe de précaution, le juge administratif exerce un contrôle normal sur l'appréciation qu'elle a portée.

11. Le premier motif de la décision attaquée, tenant à l'installation d'une crèche dans le bâtiment en question et à l'impératif de limiter l'exposition du jeune public aux ondes radioélectriques, qui doit être regardé comme étant fondé sur ce principe de précaution ainsi que le soutient la commune en défense, n'est étayé par aucun élément circonstancié faisant apparaitre, en l'état des connaissances scientifiques, un tel risque, même incertain de nature à justifier la décision de non opposition litigieuse. A cet égard, la circonstance que l'article 7 de la loi n° 2015-136 du 9 février 2015 relative à la sobriété, à la transparence, à l'information et à la concertation en matière d'exposition aux ondes électromagnétiques dispose que dans les établissements d'accueil de jeunes enfants, l'installation d'un terminal d'accès sans fil à internet est interdite dans les espaces dédiés à l'accueil, au repos et aux activités des enfants de moins de trois ans, ne saurait suffire, par elle-même, à établir scientifiquement l'existence d'un tel risque. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit et de fait entachant ce premier motif doit être accueilli.

12. En second lieu, aux termes de l'article UA 11 du règlement de la zone UA-5 du PLU de la commune de Saint-Michel-sur-Orge, qui fonde le second motif de la décision attaquée, ainsi que le précise la commune en défense : " Les constructions principales et les annexes doivent présenter un aspect compatible avec le caractère ou l'intérêt des lieux avoisinants, des sites et des paysages ".

13. Il ressort des pièces du dossier, d'une part, que l'immeuble sur la toiture duquel il est envisagé d'installer le relai de téléphonie mobile et GPS litigieux, s'insère dans un environnement urbain dense sans caractère particulier, l'immeuble en question étant, lui-même, assez massif et étant entouré au Nord-Est et au Nord-Ouest d'autres immeubles d'un gabarit équivalent. D'autre part, la toiture en question comporte déjà trois panneaux photovoltaïques dont certains sont visibles à partir de la voie publique. Enfin, le projet consiste en l'installation de trois antennes 3G/4G et 5G en bordure de toiture qui sont visibles à partir de la voie publique. Toutefois, ces éléments techniques ne se distinguent pas des autres déjà présents sur cette toitures et d'autres antennes relais installées sur d'autres toitures d'immeubles à proximité du projet. En outre, elles s'insèrent parfaitement dans l'environnement urbain immédiat, non dépourvu notamment d'un maillage de lignes aériennes longeant les voies publiques situées au Sud-Ouest et au Sud-Est du bâtiment litigieux. Quant au relais GPS, son implantation ne permet pas de le percevoir à partir de la voie publique. Par suite, le motif tiré de la méconnaissance de l'article UA 11 de la zone AU 5 du règlement du PLU de Saint-Michel-sur-Orge est entaché d'erreur d'appréciation.

En ce qui concerne la demande de substitution de motif de la commune :

14. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

15. Toutefois, lorsque le juge, saisi d'un moyen en ce sens, constate qu'une décision administrative est insuffisamment motivée, l'administration ne peut utilement lui demander de procéder à une substitution de motifs, laquelle ne saurait, en tout état de cause, remédier au vice de forme résultant de l'insuffisance de motivation.

16. Il résulte de ce qui est dit aux points 5 et 15, que la demande de substitution de motif de la commune doit être écartée.

17. En tout état de cause, pour justifier sa demande, la commune fait valoir que le projet litigieux ne va pas lui permettre de respecter les exigences de la délibération n° 2024-02-01-03 du 1er février 2024 de son conseil municipal, portant définition des zones d'accélération pour les énergies renouvelables, prise en application de l'article 15 de la loi du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergie renouvelable, car ce projet va l'empêcher d'autoriser l'installation de panneaux photovoltaïques sur la toiture terrasse litigieuse. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que cette toiture terrasse comporte déjà trois panneaux photovoltaïques. Par suite, et en tout état de cause, la commune de Saint-Michel-Sur-Orge n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté attaqué pourrait être légalement fondé sur la méconnaissance de la loi du 10 mars 2023.

18. La demande de substitution de motif de la commune doit donc, en toute hypothèse, être écartée.

19. Il résulte de tout ce qui précède que l'arrêté attaqué doit être annulé.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

20. D'une part, lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui, eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle.

21. D'autre part, aux termes de l'article L. 11 du code de justice administrative : " Les jugements sont exécutoires ". Aux termes de l'article L. 511-1 du même code : " Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n'est pas saisi du principal et se prononce dans les meilleurs délais ". Aux termes de l'article L. 521-1 du même code : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. / Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu'il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision ". Enfin, aux termes de l'article R. 522-13 du même code : " L'ordonnance prend effet à partir du jour où la partie qui doit s'y conformer en reçoit notification () ".

22. Il résulte de ces dispositions qu'une décision intervenue pour l'exécution de l'ordonnance par laquelle le juge des référés d'un tribunal administratif a suspendu l'exécution d'un acte administratif revêt, par sa nature même, un caractère provisoire jusqu'à ce qu'il soit statué sur le recours en annulation présenté parallèlement à la demande en référé. Eu égard à son caractère provisoire, une telle décision peut être remise en cause par l'autorité administrative. Ainsi, une décision de non opposition à déclaration préalable délivrée à la suite de l'injonction de délivrance ordonnée en conséquence d'une mesure de suspension prise sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative et pour l'exécution de l'ordonnance du juge des référés revêt un caractère provisoire. Une telle décision peut être retirée à la suite du jugement rendu au principal sur le recours pour excès de pouvoir formé contre la décision initiale de refus, sous réserve que les motifs de ce jugement ne fassent pas par eux-mêmes obstacle à ce que l'administration reprenne une décision de refus.

23. En application du principe cité aux points 20 à 22, les motifs du présent jugement font par eux-mêmes obstacle à ce que l'administration s'oppose de nouveau à la déclaration préalable déposée par la société TDF et n'ouvrent, de ce fait, pas au maire de Saint-Michel-sur-Orge un nouveau délai de 3 mois pour retirer le certificat de non-opposition à la déclaration préalable qu'il a délivré le 8 mars 2024, sur injonction, prononcée par ordonnance, du juge des référés du même jour. Ce certificat ne pouvant plus être retiré, il perd son caractère provisoire par l'effet du présent jugement, eu égard à l'autorité de chose jugée qui lui est attachée. Par suite, il n'y a pas lieu d'enjoindre sous astreinte au maire de Saint-Michel-sur-Orge de délivrer à la société TDF un certificat de non-opposition à sa déclaration préalable, dès lors qu'une telle décision aurait le même objet et la même portée que celle déjà prise le 8 mars 2024. Il suit de là que les conclusions à fin d'injonction présentées par la société TDF doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

24. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Saint-Michel-sur-Orge le versement de la somme demandée par la société TDF sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du maire de Saint-Michel-sur-Orge du 7 juillet 2023 et la décision implicite rejetant le recours gracieux de la société TDF sont annulés.

Article 2 : Le surplus des conclusions des requêtes de la société TDF est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société TDF et à la commune de Saint-Michel-sur-Orge.

Délibéré après l'audience du 28 mai 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Boukheloua, présidente-rapporteure,

Mme Caron, première conseillère,

M. Maljevic, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 juin 2024.

La présidente-rapporteure,

signé

N. Boukheloua

L'assesseure la plus ancienne,

signé

V. Caron

La greffière,

signé

B. Bartyzel

La République mande et ordonne à la préfète de l'Essonne en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

No 2400038