Tribunal Administratif d'Amiens — Décision N° TA80-2002752

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 6 août 2020, 22 janvier et 7 juin 2021, la commune d'Acy, représentée par Me Guevenoux-Glorian, doit être regardée comme demandant au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté interministériel du 29 avril 2020, en tant qu'il porte refus de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle sur son territoire au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols pour l'année 2019 ;

2°) d'enjoindre au ministre de l'intérieur, au ministre de l'économie et des finances et au ministre de l'action et des comptes publics de réexaminer sa demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté attaqué est entaché de vices de procédure dès lors qu'en méconnaissance de la circulaire n° 84-90 du 27 mars 1984, la commission interministérielle n'a pas émis un avis " propre à la commune d'Acy ", qu'elle n'a fait qu'entériner l'avis de Météo France ainsi que les avis des ministres, et que la station météorologique la plus proche n'a pas été consultée ;

- il est insuffisamment motivé ;

- il est entaché d'une erreur de droit dès lors que les critères retenus par les ministres sont arbitraires, injustifiés et en inadéquation avec le phénomène climatique observé en 2019 sur le territoire de la commune d'Acy ;

- il méconnaît les dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances en tant que les critères liés aux dommages, à leur caractère non assurable et à l'existence d'un lien de causalité n'ont pas été examinés ;

- il est entaché d'une erreur d'appréciation, eu égard à l'intensité anormale de l'épisode de sécheresse intervenu au cours de l'été de l'année 2019.

Par un mémoire en défense, enregistré le 23 février 2021, le ministre de l'intérieur, représenté par Me Fergon, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune d'Acy en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un courrier du 22 septembre 2022, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office relatif à l'irrecevabilité des moyens tirés, d'une part, de ce qu'en méconnaissance de la circulaire n° 84-90 du 27 mars 1984, la commission interministérielle n'a pas émis un avis " propre à la commune d'Acy ", qu'elle n'a fait qu'entériner l'avis de Météo France et les avis des ministres et que la station météorologique la plus proche n'a pas été consultée, et, d'autre part, de ce que l'arrêté attaqué est entaché d'un défaut de motivation, dès lors qu'il s'agit des premiers moyens de légalité externe soulevés par la requérante et qu'ils ont été présentés plus de deux mois après l'enregistrement de la requête.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des assurances ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Bazin, rapporteure,

- et les conclusions de Mme Guilbaud, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. À la suite d'épisodes de sécheresse survenus sur son territoire au cours de la période allant du 1er janvier au 12 septembre 2019 et en raison des dommages causés par les mouvements de terrain différentiels consécutifs à cette sécheresse et à la réhydratation des sols, la commune d'Acy a, sur le fondement des dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances, déposé une demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle. Par un arrêté interministériel du 29 avril 2020, le ministre de l'économie et des finances, le ministre de l'intérieur et le ministre de l'action et des comptes publics ont fixé la liste des communes pour lesquelles a été constaté l'état de catastrophe naturelle au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols pour l'année 2019, au nombre desquelles ne figure pas la commune d'Acy. Cet arrêté a été publié au Journal officiel de la République française du 12 juin 2020 et le rejet de la demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle présentée par la commune d'Acy lui a été notifié par une lettre du préfet de l'Aisne du 15 juin 2020. Par la présente requête, la commune d'Acy doit être regardée comme demandant au tribunal d'annuler l'arrêté interministériel du 29 avril 2020 en tant qu'il a refusé de reconnaître l'état de catastrophe naturelle sur le territoire communal au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et de la réhydratation des sols subie au cours de l'année 2019.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

2. La commune soutient que l'arrêté attaqué est entaché d'une part, de vices de procédure, en méconnaissance de la circulaire n° 84-90 du 27 mars 1984, dès lors que la commission interministérielle n'a pas émis un avis " propre à la commune d'Acy ", qu'elle n'a fait qu'entériner l'avis de Météo France et les avis des ministres et que la station météorologique la plus proche n'a pas été consultée, et, d'autre part, d'un défaut de motivation. Toutefois, ces moyens de légalité externe, qui ont été présentés pour la première fois dans un mémoire du 7 juin 2021, soit plus de deux mois après l'introduction de la requête et ainsi nécessairement après l'expiration du délai de recours contentieux, relèvent d'une cause juridique distincte de celle dont relèvent les moyens initialement soulevés par la requérante. Par suite, ces moyens sont irrecevables et doivent être écartés.

En ce qui concerne la légalité interne :

3. Aux termes de l'article L. 125-1 du code des assurances : " Les contrats d'assurance, souscrits par toute personne physique ou morale autre que l'Etat et garantissant les dommages d'incendie ou tous autres dommages à des biens situés en France, ainsi que les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur, ouvrent droit à la garantie de l'assuré contre les effets des catastrophes naturelles, dont ceux des affaissements de terrain dus à des cavités souterraines et à des marnières sur les biens faisant l'objet de tels contrats./ () Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises./ L'état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s'est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la décision des ministres. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l'Etat dans le département, assortie d'une motivation () ".

4. Il résulte des dispositions précitées de l'article L. 125-1 du code des assurances que le législateur a entendu confier aux ministres concernés la compétence pour se prononcer sur les demandes des communes tendant à la reconnaissance, sur le territoire, de l'état de catastrophe naturelle. Il leur appartient, à cet égard, d'apprécier l'intensité et l'anormalité des agents naturels en cause sur le territoire des communes concernées. Ils peuvent légalement, même en l'absence de dispositions législatives ou réglementaires le prévoyant, s'entourer, avant de prendre les décisions relevant de leurs attributions, des avis qu'ils estiment utiles de recueillir et s'appuyer sur des méthodologies et paramètres scientifiques, sous réserve que ceux-ci apparaissent appropriés, en l'état des connaissances, pour caractériser l'intensité des phénomènes en cause et leur localisation, qu'ils ne constituent pas une condition nouvelle à laquelle la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle serait subordonnée ni ne dispensent les ministres d'un examen particulier des circonstances propres à chaque commune. Il incombe enfin aux ministres concernés de tenir compte de l'ensemble des éléments d'information ou d'analyse dont ils disposent, le cas échéant à l'initiative des communes concernées.

5. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier, notamment de la fiche de notification, que pour instruire la demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle à raison des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols, pour la période allant du 1er janvier 2019 au 12 septembre 2019, les ministres se sont fondés sur deux critères cumulatifs, un critère géologique et un critère météorologique examinés au regard des études réalisées par Météo France pour les données météorologiques, et par le BRGM pour les données géologiques. Aux termes de cette méthode, le critère géologique est rempli lorsqu'au moins 3 % du territoire communal est composé de sols sensibles aux mouvements de terrain. S'agissant du critère météorologique, Météo France, utilisant l'ensemble des données pluviométriques présentes dans la base de données climatologiques, modélise le bilan hydrique de l'ensemble du territoire français à l'aide d'une grille composée d'un maillage de 8 981 mailles, chacune ayant huit kilomètres de côté. Pour chaque maille est évalué le seuil à partir duquel le phénomène de sécheresse est considéré comme intense et anormal. La méthode employée à cet effet se fonde sur des modèles simulant les échanges d'eau et d'énergie entre le sol et l'atmosphère (modèle ISBA), prenant en compte le ruissellement et le drainage (modèle MODCOU) et les variables atmosphériques près de la surface (modèle SAFRAN). La teneur en eau des sols est représentée par le paramètre SWI qui est un indice d'humidité du sol, intégrant l'humidité de la zone racinaire et de la zone profonde, un indice proche de 1 révélant un sol saturé d'eau et une valeur d'indice proche de 0 caractérisant un sol très sec. Pour chaque saison de l'année, sont examinés cet indicateur d'humidité des sols, ainsi que la durée de retour de celui-ci par comparaison aux indicateurs d'humidité des sols des cinquante dernières années. Si cette durée atteint 25 ans, dans une maille et pour un mois, la sécheresse est regardée comme présentant une intensité anormale sur l'ensemble du trimestre saisonnier, chaque année donnant lieu au découpage saisonnier suivant : période de sécheresse hivernale du 1er janvier au 31 mars, sécheresse printanière du 1er avril au 30 juin, sécheresse estivale du 1er juillet au 30 septembre et sécheresse automnale du 1er octobre au 31 décembre.

6. La commune requérante fait valoir que ces critères sont inappropriés en raison de l'absence d'observations et d'études in situ, de l'inadaptation du critère de la durée de retour, de l'insuffisance de l'application du critère géologique, de l'instruction des demandes sur des années civiles entières et non " à cheval " sur deux années s'agissant de la période hivernale, de l'établissement de moyennes par maille géographique et de la prise en compte de la présence d'argile uniquement dans l'hypothèse où le critère météorologique est rempli. Toutefois, elle ne fournit à l'appui de ses allégations aucun élément à caractère scientifique permettant d'établir les insuffisances qu'elle invoque du système de modélisation développé par Météo France. Il ne ressort ainsi pas des pièces du dossier que la méthode décrite au point précédent ne permette pas la prise en compte de la situation particulière de chaque commune ou l'appréciation par les ministres de manière suffisamment objective, précise et conforme aux buts poursuivis par l'article L. 125-1 du code des assurances, de l'intensité anormale des phénomènes de sécheresse et de réhydratation des sols en cause.

7. Par suite, le moyen tenant au caractère arbitraire, injustifié et inadéquat des critères employés doit être écarté.

8. En deuxième lieu, si l'article L. 125-1 du code des assurances cité au point 3 définit les effets des catastrophes naturelles comme les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante " l'intensité anormale d'un agent naturel ", le troisième alinéa de cet article ne subordonne pas le bénéfice de la garantie prévue par son premier alinéa à la démonstration de la survenance ou de la persistance de dommages imputables à la catastrophe naturelle, mais à la constatation de l'intensité anormale de l'agent naturel à l'origine de ces dommages. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit dans l'application des critères mentionnés par l'article L. 125-1 du code des assurances doit être écarté.

9. En dernier lieu, il ressort des pièces du dossier que le territoire de la commune d'Acy est composé à 69,17 % de sols sensibles aux aléas de retrait et gonflement, de sorte que le critère géologique est rempli en l'espèce. S'agissant du critère météorologique, il apparaît qu'en ce qui concerne les mailles 825, 826, 909 et 910 auxquelles la commune est rattachée, l'indicateur de teneur en eau des sols a été estimé respectivement à 0,925, 0,785, 0,782 et 0,82 pour l'épisode hivernal avec une durée de retour à la normale de l'indice d'humidité du sol superficiel moyen estimée à trois ans pour la maille 825 et à deux ans pour les mailles 826, 909 et 910. Pour l'épisode printanier, ce même indicateur a été estimé à 0,332, 0,489, 0,549 et 0,516 avec une durée de retour de cinq ans pour les mailles 825 et 910, et de quatre ans pour les mailles 826 et 909. S'agissant de la période estivale, la teneur en humidité a été estimée à 0,145, 0,233, 0,262 et 0,234 pour une durée de retour estimée à 10 ans pour les mailles 825, 826 et 909 et douze ans pour la maille 910. Pour la période automnale la teneur en humidité a été estimée à 0,282, 0,307, 0,332 et 0,315 pour une durée de retour estimée à deux ans pour la maille 825 et trois ans pour les mailles 826, 909 et 910. De tels taux d'humidité des sols et de telles durées de retour ne permettent pas de caractériser l'existence d'épisodes de sécheresse intense et anormale de nature à faire regarder comme rempli le critère météorologique. Par ailleurs, alors qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, les dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances ne subordonnent pas le bénéfice de la garantie qu'elles prévoient à la démonstration de la survenance ou de la persistance des dommages imputables à la sécheresse mais à la constatation de l'intensité anormale de l'agent naturel à l'origine de ceux-ci. Ainsi, les dommages que la commune aurait subis à la suite de la sécheresse de l'été 2019 ne permettent pas d'établir, à eux seuls, le caractère exceptionnel ou anormal de l'intensité du phénomène de sécheresse invoqué par la commune. Par suite, les ministres compétents n'ont pas fait une appréciation erronée en ce qui concerne l'absence d'intensité anormale des phénomènes de sécheresse ayant frappé la commune d'Acy au cours de la période allant du 1er janvier 2019 au 12 septembre 2019. La circonstance que l'état de catastrophe naturelle ait été reconnu pour la période du 1er juillet 2018 au 31 décembre 2018 et pour la période du 1er avril 2020 au 30 juin 2020 est, à cet égard, sans incidence sur la légalité de l'arrêté attaqué. Il en est de même de la circonstance que des dommages auraient été constatés sur des murs bordant une sente rurale sur le territoire de la commune d'Acy. Le moyen tiré de l'erreur d'appréciation doit être écarté.

10. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la commune d'Acy tendant à l'annulation de l'arrêté interministériel du 29 avril 2020 en tant qu'il refuse de reconnaître l'état de catastrophe naturelle sur son territoire, au titre des dommages causés par les mouvements de terrain différentiels consécutifs aux phénomènes de sécheresse et de réhydratation des sols intervenus au cours de la période du 1er janvier 2019 au 12 septembre 2019 doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

11. Le présent jugement, qui rejette les conclusions d'annulation de la requête de la commune d'Acy, n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction présentées par la commune d'Acy ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante, la somme demandée par la requérante au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune d'Acy la somme demandée par le ministre de l'intérieur au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la commune d'Acy est rejetée.

Article 2 : Les conclusions du ministre de l'intérieur présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administratives sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié la commune d'Acy et au ministre de l'intérieur et des outre-mer.

Délibéré après l'audience du 20 octobre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Galle, présidente,

Mme Pellerin, conseillère,

Mme Bazin, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 novembre 2022.

La rapporteure,

Signé

L. Bazin

La présidente,

Signé

C. Galle Le greffier,

Signé

N. Verjot

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chacun en ce qui les concernent, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.