Tribunal Administratif d'Amiens — Décision N° TA80-2100145

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés le 14 janvier 2021 et le 14 janvier 2022, M. E C et M. F C, représentés par Me Caillet, demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 11 décembre 2020 par lequel le directeur de l'établissement public foncier local (EPFLO) des territoires de l'Oise et de l'Aisne a exercé le droit de préemption urbain pour l'acquisition de la parcelle sur le territoire de la commune de Soissons ;

2°) de mettre à la charge de l'EPFLO des territoires de l'Oise et de l'Aisne la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- l'arrêté attaqué a été pris par une autorité incompétente, faute pour l'établissement public foncier de justifier d'une délégation régulière consentie par le conseil d'administration à son directeur, rendue exécutoire par affichage et transmission en préfecture ;

- il est insuffisamment motivé au regard de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme ;

- il a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière à défaut de consultation du service des domaines en méconnaissance de l'article R. 213-21 du code de l'urbanisme ;

- l'établissement doit être regardé comme ayant renoncé à exercer son droit de préemption en application des articles L. 213-2 du code de l'urbanisme ;

- l'arrêté attaqué méconnaît l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme en l'absence d'un intérêt réel justifiant l'exercice du droit de préemption ;

- il est, en tout état de cause, devenu caduc dès lors qu'il n'a pas été procédé à la consignation du prix dans le délai imparti par l'article L. 213-14 du code de l'urbanisme, ni à l'achat par acte authentique dressé dans le délai imparti par l'article R. 213-12 de ce même code ;

- il est entaché de détournement de pouvoir.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 4 juin 2021 et le 17 février 2022, l'établissement public foncier local des territoires de l'Oise et de l'Aisne, représenté par Me Cortes, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens soulevés par MM. C ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 24 février 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 25 mars 2022 à 12h00.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- l'arrêté du 5 décembre 2016 relatif aux opérations d'acquisitions et de prises en location immobilières poursuivies par les collectivités publiques et divers organismes ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme D,

-et les conclusions de M. Lapaquette, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Par un acte notarié du 18 septembre 2020, les consorts B ont conclu avec M. E C et M. F C une promesse unilatérale de vente au prix de 280 000 euros pour l'acquisition d'un ensemble immobilier sur la sur le territoire de la commune de Soissons. Par arrêté du 11 décembre 2020, le directeur de l'établissement public foncier local (EPFLO) des territoires de l'Oise et de l'Aisne a, au nom de la commune de Soissons, exercé le droit de préemption urbain pour acquérir le bien objet de la promesse unilatérale de vente. Par leur requête, MM. C demandent l'annulation de cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 324-2 du code de l'urbanisme : " Le conseil d'administration peut déléguer au directeur, dans les conditions qu'il détermine, ses pouvoirs de décision, à l'exception de ceux prévus aux 1°, 2° et 3° de l'article L. 324-5. Le directeur peut à ce titre être chargé d'exercer au nom de l'établissement les droits de priorité et de préemption dont l'établissement est délégataire ou titulaire () ".

3. Par une délibération du 26 novembre 2019, le conseil d'administration de l'EPFLO des territoires de l'Oise et de l'Aisne a donné délégation de pouvoir et de signature à son directeur pour l'exercice des droits de préemption dont l'établissement est délégataire. En outre, il ressort des pièces du dossier qu'il a été procédé à la transmission de cette délibération aux services préfectoraux le 27 novembre 2019 ainsi qu'à son affichage le 28 novembre suivant. Par suite, le moyen tiré du vice d'incompétence doit être écarté comme manquant en fait.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 213-21 du code de l'urbanisme : " Le titulaire du droit de préemption doit recueillir l'avis du service des domaines sur le prix de l'immeuble dont il envisage de faire l'acquisition dès lors que le prix ou l'estimation figurant dans la déclaration d'intention d'aliéner ou que le prix que le titulaire envisage de proposer excède le montant fixé par l'arrêté du ministre chargé du domaine prévu à l'article R. 1211-2 du code général de la propriété des personnes publiques () ". Ce montant est fixé à 180 000 euros par l'arrêté du 5 décembre 2016 relatif aux opérations d'acquisitions et de prises en location immobilières poursuivies par les collectivités publiques et divers organismes, entré en vigueur le 1er janvier 2017.

5. Il ressort des pièces du dossier que, par un avis rendu le 14 octobre 2020, soit préalablement à l'exercice par l'EPFLO des territoires de l'Oise et de l'Aisne du droit de préemption, le service des domaines de l'Etat a estimé la valeur vénale de l'ensemble immobilier préempté à hauteur de 272 517 euros. La circonstance invoquée par les requérants selon laquelle cet avis ne figure pas aux visas de l'arrêté attaqué est sans influence sur sa légalité. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 213-21 du code de l'urbanisme ne peut qu'être écarté comme manquant en fait.

6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme : " Toute aliénation visée à l'article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. Cette déclaration comporte obligatoirement l'indication du prix et des conditions de l'aliénation projetée (). Le titulaire du droit de préemption peut, dans le délai de deux mois prévu au troisième alinéa du présent article, adresser au propriétaire une demande unique de communication des documents permettant d'apprécier la consistance et l'état de l'immeuble, ainsi que, le cas échéant, la situation sociale, financière et patrimoniale de la société civile immobilière. La liste des documents susceptibles d'être demandés est fixée limitativement par décret en Conseil d'Etat () / Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. / Le délai est suspendu à compter de la réception de la demande mentionnée au premier alinéa ou de la demande de visite du bien. Il reprend à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption, du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d'un mois pour prendre sa décision. Passés ces délais, son silence vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. / Lorsqu'il envisage d'acquérir le bien, le titulaire du droit de préemption transmet sans délai copie de la déclaration d'intention d'aliéner au responsable départemental des services fiscaux. La décision du titulaire fait l'objet d'une publication. Elle est notifiée au vendeur, au notaire et, le cas échéant, à la personne mentionnée dans la déclaration d'intention d'aliéner qui avait l'intention d'acquérir le bien () ".

7. Il résulte des dispositions citées au point précédent que les propriétaires qui ont décidé de vendre un bien susceptible de faire l'objet d'une décision de préemption doivent savoir de façon certaine, au terme du délai de deux mois imparti au titulaire du droit de préemption pour en faire éventuellement usage, s'ils peuvent ou non poursuivre l'aliénation entreprise. Dans le cas où le titulaire du droit de préemption décide de l'exercer, les mêmes dispositions, combinées avec celles des articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales, imposent que la décision de préemption soit exécutoire au terme du délai de deux mois, c'est-à-dire non seulement prise mais également notifiée au propriétaire intéressé et transmise au représentant de l'État. La réception de la décision par le propriétaire intéressé et le représentant de l'État dans le délai de deux mois, à la suite respectivement de sa notification et de sa transmission, constitue, par suite, une condition de la légalité de la décision de préemption.

8. Il ressort des pièces du dossier que la déclaration d'intention d'aliéner correspondant à l'ensemble immobilier litigieux a été réceptionnée par la commune de Soissons le 23 septembre 2020. Il est constant que, le 10 novembre 2020, la commune de Soissons a adressé au notaire des vendeurs une demande tendant à la communication de pièces complémentaires. Cette demande a, dès lors, eu pour effet de suspendre le délai de deux mois permettant à l'établissement public d'exercer le droit de préemption, délai ayant repris à compter de la transmission, le 18 novembre suivant, des pièces réclamées, et ce pour une durée minimale d'un mois. Par suite, la notification de l'arrêté attaqué, par courriers recommandés avec accusé de réception du 15 décembre 2020 aux domiciles de chacun des trois vendeurs les 17 et 18 décembre suivant, est intervenue dans le délai de deux mois imparti au titulaire du droit de préemption pour en faire usage. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'erreur de droit ne peut qu'être écarté.

9. En quatrième lieu, l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au présent litige, dispose que : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1 , à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. () / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé () ". En outre, aux termes de l'article L. 300-1 de ce même code, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision attaquée : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels () ".

10. Les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre du droit de préemption urbain doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant. Le juge de l'excès de pouvoir vérifie si le projet d'action ou d'opération envisagé par le titulaire du droit de préemption est de nature à justifier légalement l'exercice de ce droit.

11. D'une part, il ressort des termes mêmes de l'arrêté en cause que le projet de préemption en litige s'inscrit dans l'action partenariale menée entre la commune de Soissons et l'EPFLO des territoires de l'Oise et de l'Aisne tendant à favoriser les enjeux urbains des projets urbains identifiés. Dans ce cadre, l'arrêté attaqué mentionne que l'exercice du droit de préemption a pour objectif, outre la conservation des immeubles classés du fait de leur valeur historique, de mener à bien les actions prioritaires du plan de dynamisation de commerce réalisé en juin 2015 au nombre desquelles figurent notamment la volonté d'affirmer une identité distinctive du centre-ville en s'appuyant sur l'histoire et le patrimoine et en maîtrisant les espaces stratégiques de ce secteur pour y accueillir et conforter les commerces qualifiés de locomotives. Il s'ensuit que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, l'arrêté attaqué comporte la mention de l'objet pour lequel le droit de préemption est exercé en application des dispositions précitées de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme. Dès lors, un tel moyen ne peut qu'être écarté.

12. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que la commune de Soissons conduit, depuis plusieurs années, un projet " Cœur de Ville " aux fins de redynamisation de son centre-ville historique et entend notamment, aux termes de la convention d'opération de revitalisation du territoire de la ville conclue à ce titre, densifier l'habitat en cœur de ville via la réhabilitation d'îlots urbains dégradés, reconquérir les logements inhabités au-dessus des commerces, défendre le commerce de centre-ville face aux grandes surfaces de périphérie, lutter contre la vacance commerciale, favoriser la diversité commerciale ainsi que protéger et mettre en valeur le patrimoine remarquable soissonnais. Il ressort des pièces du dossier que l'exercice du droit de préemption s'agissant de la parcelle litigieuse s'inscrit dans la continuité de ce projet d'opération de revitalisation du territoire de la commune de Soissons dans le périmètre duquel elle se situe et dans le dispositif " Aire de valorisation de l'architecture et du patrimoine " (AVAP) de la commune du fait de son classement en tant qu'immeuble d'intérêt. Il s'ensuit que l'EPFLO des territoires de l'Oise et de l'Aisne justifie, à la date de l'arrêté attaqué et s'agissant de l'ensemble immobilier préempté, d'un réel projet d'action s'inscrivant dans le cadre de la politique cohérente menée depuis plusieurs années par la municipalité de Soissons, sans que puisse y faire obstacle l'absence de définition précise de ses modalités. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'absence de réalité du projet ne peut qu'être écarté.

13. Enfin, s'il appartient au juge de l'excès de pouvoir de vérifier que la mise en œuvre du droit de préemption répond à un intérêt général suffisant, la légalité d'une décision de préemption n'est toutefois pas subordonnée à l'exigence que la collectivité ne puisse réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'exercice de ce droit. Par suite, les requérants ne sauraient utilement se prévaloir de la circonstance selon laquelle les objectifs d'aménagement de la ville pouvaient également être atteints par leur propre projet, ni davantage de celle selon laquelle plusieurs locaux commerciaux vacants se situent à proximité du bien préempté.

14. En cinquième lieu, les moyens tirés de la méconnaissance des articles L. 213-14 et R. 213-12 du code de l'urbanisme, qui ont trait à l'exécution de la décision de préemption litigieuse, sont sans incidence sur sa légalité, laquelle s'apprécie, non en fonction des conditions dans lesquelles elle a été exécutée, mais au regard de ses conditions d'édiction. Ils ne peuvent, dès lors, qu'être écartés comme inopérants.

15. En sixième et dernier lieu, il résulte de ce qui a été dit au point 12 que l'EPFLO des territoires de l'Oise et de l'Aisne n'a pas fait usage de son droit de préemption dans le but de faire respecter la réglementation. Dès lors, le moyen tiré du détournement de pouvoir doit être écarté.

16. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par les requérants doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'EPFLO des territoires de l'Oise et de l'Aisne, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par MM. C au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de MM. C une somme totale de 1 500 euros au titre des frais exposés par l'EPFLO des territoires de l'Oise et de l'Aisne et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de MM. C est rejetée.

Article 2 : MM. C verseront à l'établissement public foncier local des territoires de l'Oise et de l'Aisne une somme totale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. E C, à M. F C et à l'établissement public foncier local des territoires de l'Oise et de l'Aisne.

Délibéré après l'audience du 18 octobre 2022, à laquelle siégeaient :

- M. Binand, président,

- Mme Beaucourt, conseillère,

- M. A, magistrat honoraire.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 novembre 2022.

La rapporteure,

signé

P. DLe président,

signé

C. BINAND

Le greffier,

signé

N. VERJOT

La République mande et ordonne Hen ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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