Tribunal Administratif d'Amiens — Décision N° TA80-2102107

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés le 17 juin 2021, le 16 septembre 2021 et le 14 décembre 2021, M. F B et Mme C B, représentés par Me Potier, demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 4 décembre 2020 par lequel la maire de la commune de Laon s'est opposée à leur déclaration préalable en vue de la pose de stores en toile en façade de leur habitation située sur un terrain cadastré rue Sérurier sur le territoire de la commune, ensemble la décision rejetant implicitement leur recours gracieux ;

2°) d'annuler la décision du 21 avril 2021 par laquelle le préfet des Hauts-de-France, rejetant leur recours administratif préalable obligatoire, a confirmé le refus d'accord émis le 27 octobre 2020 par l'architecte des bâtiments de France sur cette déclaration préalable ;

3°) d'enjoindre au préfet des Hauts-de-France d'infirmer l'avis de l'architecte des bâtiments de France fondant la décision d'opposition à leur déclaration préalable ;

4°) d'enjoindre à la commune de Laon de procéder au réexamen de leur demande d'autorisation d'urbanisme compte tenu de la décision du préfet des Hauts-de-France ;

5°) de mettre à la charge de l'État la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- leur requête est recevable ;

En ce qui concerne la décision du 21 avril 2020 :

- elle est insuffisamment motivée en droit comme en fait ;

- elle a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que, d'une part, la deuxième section de la commission régionale du patrimoine et de l'architecture (CRPA) des Hauts-de-France n'est pas compétente pour examiner leur recours à l'encontre de l'avis de l'architecte des bâtiments de France, lequel relève de la première section de cette même commission et que, d'autre part, cette deuxième section était irrégulièrement composée lors de la séance du 15 avril 2021 ;

- elle est entachée d'erreur de droit dès lors que le préfet ne pouvait, en application du principe garanti par l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen selon lequel tout ce qui n'est pas empêché est permis, interdire les occultations en tissu qui ne sont pas prohibées par les dispositions de l'article US11 du règlement du plan de sauvegarde et de mise en valeur de la commune de Laon ;

- elle est entachée d'erreur d'appréciation.

En ce qui concerne la décision de rejet de leur recours gracieux :

- elle est illégale du fait de l'illégalité de l'avis de l'architecte des bâtiments de France du 27 octobre 2020 auquel la décision du 21 avril 2020 s'est substituée.

Par un mémoire en défense, enregistré le 5 août 2021, la commune de Laon conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que la requête est irrecevable puisque tardive et que, en tout état de cause, les moyens soulevés par les époux B ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 10 novembre 2021, le préfet de la région Hauts-de-France conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par les époux B ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 24 mars 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 25 avril 2022 à 12h00.

Par un courrier du 31 octobre 2023, les parties ont été informées en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur le moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions à fin d'annulation dirigées contre la décision du 21 avril 2021 du préfet des Hauts-de-France, laquelle ne présente pas le caractère d'une décision susceptible d'être contestée, par voie d'action, devant le juge de l'excès de pouvoir.

Des observations en réponse au moyen d'ordre public ont été présentées les 3 et 6 novembre 2023 pour les époux B qui demandent, à cette occasion, au tribunal de mettre à la charge de la commune de Laon une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution, et notamment son Préambule ;

- le code du patrimoine ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Beaucourt, conseillère,

- les conclusions de M. Lapaquette, rapporteur public,

- et les observations de Me Potier, représentant les époux B.

Considérant ce qui suit :

1. Le 7 octobre 2020, M. F B a déposé un dossier de déclaration préalable en vue de la pose de stores en toile sur la façade de son habitation située sur un terrain cadastré rue Sérurier sur le territoire de la commune de Laon. Par un arrêté du 4 décembre 2020, la maire de Laon s'est opposée à cette déclaration préalable au motif du refus d'accord de l'architecte des bâtiments de France rendu par un avis du 27 octobre 2020. Par leur requête, M. B et Mme C B, son épouse, demandent au tribunal d'annuler cet arrêté ainsi que la décision du 21 avril 2021 par laquelle le préfet des Hauts-de-France, rejetant leur recours administratif préalable obligatoire, a confirmé le refus d'accord de l'architecte des bâtiments de France sur cette déclaration préalable.

Sur la fin de non-recevoir :

2. Aux termes de l'article L. 632-1 du code du patrimoine, " Dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable, sont soumis à une autorisation préalable les travaux susceptibles de modifier l'état des parties extérieures des immeubles bâtis, y compris du second œuvre, ou des immeubles non bâtis. / Sont également soumis à une autorisation préalable les travaux susceptibles de modifier l'état des éléments d'architecture et de décoration, immeubles par nature ou effets mobiliers attachés à perpétuelle demeure, au sens des articles 524 et 525 du code civil, lorsque ces éléments, situés à l'extérieur ou à l'intérieur d'un immeuble, sont protégés par le plan de sauvegarde et de mise en valeur. () / L'autorisation peut être refusée ou assortie de prescriptions lorsque les travaux sont susceptibles de porter atteinte à la conservation ou à la mise en valeur du site patrimonial remarquable ". Le I de l'article L. 632-2 de ce code dispose, en outre, que : " L'autorisation prévue à l'article L. 632-1 est, sous réserve de l'article L. 632-2-1, subordonnée à l'accord de l'architecte des Bâtiments de France, le cas échéant assorti de prescriptions motivées () ".

3. A cet égard, l'article R. 424-14 du code de l'urbanisme dispose que : " Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, le demandeur peut, en cas d'opposition à une déclaration préalable ou de refus de permis fondé sur un refus d'accord de l'architecte des Bâtiments de France, saisir le préfet de région, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, d'un recours contre cette décision dans le délai de deux mois à compter de la notification de l'opposition ou du refus () ". Enfin, l'article R. 421-1 du code de justice administrative dispose que : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée () ".

4. Il résulte de ces dispositions que le pétitionnaire doit, avant de former un recours pour excès de pouvoir contre un refus d'autorisation d'urbanisme portant sur un immeuble situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable et faisant suite à un avis négatif de l'architecte des bâtiments de France, saisir le préfet de région d'une contestation de cet avis. L'avis émis par le préfet, qu'il soit exprès ou tacite, se substitue à celui de l'architecte des bâtiments de France.

5. Lorsque le préfet infirme l'avis défavorable de l'architecte des bâtiments de France, l'autorité compétente doit statuer à nouveau sur la demande de permis de construire dans un délai d'un mois à compter de la réception du nouvel avis, cette nouvelle décision se substituant alors au refus de permis de construire précédemment opposé. Lorsque le préfet confirme l'avis défavorable de l'architecte des bâtiments de France, l'autorité compétente n'a pas à se prononcer à nouveau sur la demande de permis de construire et le délai de recours contentieux contre le refus de permis de construire court à compter de la notification de la décision du préfet confirmant l'avis défavorable de l'architecte des bâtiments de France. Si l'autorité compétente prend néanmoins une nouvelle décision de refus, cette dernière est purement confirmative du refus initialement opposé.

6. Par ailleurs, lorsque, dans le délai initial du recours contentieux ouvert à l'encontre d'une décision administrative, sont exercés contre cette décision deux recours administratifs de différentes natures, le délai du recours contentieux, prorogé par l'exercice de ces recours, ne recommence à courir à l'égard de la décision initiale que lorsqu'ils ont été l'un et l'autre rejetés.

7. En l'espèce, il est constant que pour s'opposer à la déclaration préalable sollicitée par les époux B, le maire de Laon s'est exclusivement fondé sur l'avis défavorable de l'architecte des Bâtiments de France du 4 décembre 2020 confirmé, après l'exercice du recours préalable obligatoire prévu par les dispositions de l'article R. 424-14 du code de l'urbanisme, par une décision du 21 avril 2021 du préfet des Hauts-de-France. A supposer, que la notification de cette dernière décision soit intervenue le jour même de son édiction, les requérants disposaient, à compter de cette date, d'un délai de deux mois pour saisir le tribunal d'un recours contentieux, nonobstant la circonstance qu'une décision rejetant implicitement leur recours gracieux soit née du silence gardé pendant deux mois par le maire sur leur recours gracieux du 1er février 2021. Il suit de là que la requête, enregistrée au greffe du tribunal le 17 juin 2021, l'a été dans le délai de deux mois imparti par les dispositions de l'article R. 421-1 du code de justice administrative. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la commune de Laon doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la décision du 21 avril 2021 :

8. Si les dispositions citées au point 3 de l'article R. 424-14 du code de l'urbanisme subordonnent toute contestation de la position prise sur une autorisation d'urbanisme au regard de la protection d'un édifice classé ou inscrit à l'exercice préalable d'un recours administratif contre l'avis de l'architecte des bâtiments de France devant le préfet de région, l'ouverture d'un tel recours administratif n'a ni pour objet ni pour effet de permettre l'exercice d'un recours contentieux contre l'avis de l'architecte des bâtiments de France, dont la régularité et le bien-fondé, de même que ceux, le cas échéant, de la décision du préfet de région qui s'y substitue, ne peuvent être contestés qu'à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision de refus du permis de construire et présenté par une personne ayant un intérêt pour agir.

9. S'il est loisible pour les époux B, ainsi qu'ils l'ont d'ailleurs fait, d'exciper de l'illégalité de la décision du 21 avril 2021 du préfet des Hauts-de-France, confirmant le refus d'accord par l'architecte des bâtiments de France sur leur déclaration préalable à l'appui des conclusions dirigées contre l'arrêté du 4 décembre 2020 par lequel la maire de la commune de Laon s'est opposée à leur projet, ils ne sont en revanche pas recevables à présenter, par voie d'action, des conclusions dirigées à l'encontre de cette même décision. Par suite, les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 21 avril 2021 étant irrecevables, elles doivent être rejetées pour ce motif.

En ce qui concerne l'arrêté du 4 décembre 2020 :

10. En premier lieu, en vertu des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration, les décisions qui " rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire " doivent être motivées et " comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".

11. Pour rejeter le recours administratif obligatoire formé préalablement par les époux B à l'encontre de l'avis de l'architecte des bâtiments de France du 27 octobre 2020, le préfet des Hauts-de-France a indiqué que le type d'occultation déclaré, d'ailleurs " très voyant depuis la rue " du fait de " la nature même des tableaux des baies chanfreinées ", n'est pas envisagé par les dispositions de l'article US11 du règlement écrit du plan de sauvegarde et de mise en valeur de la commune de Laon. Dès lors, et alors qu'aucun principe ni d'ailleurs aucune disposition législative ou réglementaire n'impose à l'autorité préfectorale d'assortir sa décision de considérations techniques, le moyen tiré de l'insuffisante motivation de la décision du 21 avril 2021, qui comporte les considérations de droit et de fait qui la fondent, doit être écarté comme manquant en fait.

12. En deuxième lieu, dans le cas où, sans y être légalement tenue, l'administration sollicite l'avis d'un organisme consultatif, elle doit procéder à cette consultation dans des conditions régulières.

13. Il est constant que le préfet des Hauts-de-France, a, comme il lui était loisible de le faire sans toutefois y être tenu par les dispositions de l'article R. 424-14 du code de l'urbanisme, sollicité l'avis de la délégation permanente de la deuxième section de la commission régionale du patrimoine et de l'architecture (CRPA), laquelle s'est réunie le 15 avril 2021 pour délibérer sur le recours formé par les époux B.

14. D'une part, aux termes de l'article R. 611-17 du code du patrimoine : " La commission régionale du patrimoine et de l'architecture comprend trois sections : / 1° Première section : protection et valorisation de l'architecture et du patrimoine immobilier ; / 2° Deuxième section : projets architecturaux et travaux sur immeubles ; / 3° Troisième section : protection des objets mobiliers et travaux. / La première section est compétente en matière de protection des immeubles au titre des monuments historiques, de plan de valorisation de l'architecture et du patrimoine, d'attribution de labels, de périmètre délimité des abords et de documents d'urbanisme. / La deuxième section est compétente en matière de projets architecturaux, d'études et de travaux sur immeubles, en cas de désaccord entre l'autorité compétente en matière d'autorisations d'urbanisme et l'architecte des Bâtiments de France et en cas de dérogation au document d'urbanisme pour les projets dont la réalisation présente un intérêt public du point de vue de la qualité ainsi que de l'innovation ou de la création architecturales () ".

15. S'il est vrai, comme le soutiennent d'ailleurs les requérants, que la deuxième section de la CRPA est consultée en cas de désaccord entre l'autorité compétente en matière d'autorisations d'urbanisme et l'architecte des Bâtiments de France ainsi qu'en cas de dérogation au document d'urbanisme pour les projets dont la réalisation présente un intérêt public du point de vue de la qualité ainsi que de l'innovation ou de la création architecturales, elle l'est également pour délibérer sur des projets architecturaux et des travaux sur immeubles tels que ceux déclarés par les époux B. Par suite, et alors que la première section de cette même commission, qui aurait dû être consultée selon les requérants, ne connaît, pour sa part, que des diverses procédures de protection et de valorisation des immeubles au titre des monuments historiques, le vice de procédure invoqué à ce titre ne peut qu'être écarté.

16. D'autre part, aux termes de l'article R. 611-23 du code du patrimoine : " Au sein de chaque section de la commission régionale du patrimoine et de l'architecture, une délégation permanente peut examiner les demandes ou propositions relevant des attributions de la section. Elle peut émettre un avis défavorable au nom de la commission ou se prononcer pour le renvoi de ces demandes ou propositions devant la section réunie en formation plénière ". A cet égard, l'article R. 611-24 de ce code dispose que : " La délégation permanente de chacune des sections comprend les membres suivants : / 1° Quatre représentants de l'Etat : / a) Deux membres de droit ; / - le directeur régional des affaires culturelles ; / - le conservateur régional des monuments historiques ; / b) Deux membres désignés par le préfet de région au sein des membres nommés de la section concernée ; / 2° Deux membres titulaires d'un mandat électif national ou local : / - le président de la commission ; / - un membre désigné par le préfet de région parmi les autres titulaires d'un mandat électif national ou local membres de la section concernée ; / 3° Deux représentants d'associations ou de fondations ayant pour objet de favoriser la connaissance, la protection, la conservation et la mise en valeur du patrimoine, désignés par le préfet de région parmi les représentants d'associations ou de fondations de la section concernée ; / Deux personnalités qualifiées désignées par le préfet de région parmi les personnalités qualifiées de la section concernée ".

17. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.

18. Par l'arrêté du 11 octobre 2017, non modifié sur ce point par l'arrêté du 24 janvier 2020, le préfet des Hauts-de-France a désigné la membre titulaire et sa suppléante pour siéger au sein de la deuxième section de la CRPA en qualité de conservatrice des monuments historiques. Or, Mme D E, pourtant rapporteure de l'ensemble des dossiers soumis à l'appréciation de la délégation permanente de cette deuxième section lors de la séance du 15 avril 2021, n'est pas au nombre des personnes nominativement désignées pour siéger à ce titre par l'autorité préfectorale. Eu égard à la qualité particulière de rapporteure de Mme E laquelle, présente au délibéré, a ouvertement exprimé un avis défavorable au projet porté par les déclarants, la composition irrégulière de la délégation permanente de la deuxième section de la CRPA, nonobstant le caractère facultatif de sa consultation, a, été susceptible d'exercer, dans les circonstances particulières de l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise par le préfet des Hauts-de-France, lequel s'est approprié les motifs de l'avis rendu par la commission. Par suite, le vice de procédure soulevé en ce sens doit être accueilli.

19. En troisième lieu, aux termes du I de l'article L. 313-1 du code de l'urbanisme : " Un plan de sauvegarde et de mise en valeur peut être établi sur tout ou partie du site patrimonial remarquable créé en application du titre III du livre VI du code du patrimoine. Sur le périmètre qu'il recouvre, il tient lieu de plan local d'urbanisme () ". A cet égard, l'article US11 du règlement du plan de sauvegarde et de mise en valeur de la commune de Laon dispose, s'agissant des ouvertures en façades autres que les devantures que : " () Les fermetures seront constituées par des volets ordinaires ou des persiennes en bois, à l'exclusion de tout autre matériau () ".

20. D'une part, il est constant que l'immeuble dont la façade est concernée par les travaux de pose de stores déclarés par les époux B, situé au cœur du site patrimonial remarquable et dans le périmètre du secteur sauvegardé de Laon, est repéré en tant qu' " immeuble ou partie d'immeuble à conserver, dont la démolition, l'enlèvement, la modification ou l'altération sont interdits ". Si les requérants soutiennent qu'ils étaient en droit d'installer des occultations en tissus lesquelles ne peuvent être regardées, selon eux, comme des fermetures et ne sont donc pas interdites par les dispositions de l'article US11 du règlement du plan de sauvegarde et de mise en valeur de la commune de Laon, les stores en cause, qui consistent en des rideaux de toiles extérieurs destinés à abriter les baies des requérants du soleil, entrent dans la catégorie des " fermetures ", communément entendues comme tout ouvrage de protection d'une ouverture contre soit l'effraction, soit la lumière. Il s'ensuit que le préfet des Hauts-de-France a pu, à bon droit, considérer que les stores installés par les époux B consistaient en un système de fermeture non envisagé au règlement écrit du plan de sauvegarde et de mise en valeur de la commune de Laon, et notamment à son article US11 lequel autorise limitativement les seuls volets ordinaires ou persiennes en bois.

21. D'autre part, l'utilisation d'occultations en tissu étant, ainsi qu'il vient d'être dit, prohibée en application des dispositions citées au point 11, le moyen tiré de la méconnaissance du principe garanti par l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen selon lequel tout ce qui n'est pas empêché doit être permis ne peut qu'être écarté.

22. En quatrième lieu, lorsqu'ils examinent un projet situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable, l'architecte des bâtiments de France, puis le préfet, saisi sur recours, doivent se borner, ainsi que cela ressort de l'article L. 632-2 du code du patrimoine, à s'assurer du respect de l'intérêt public attaché au patrimoine, à l'architecture, au paysage naturel ou urbain, à la qualité des constructions et à leur insertion harmonieuse dans le milieu environnant et, le cas échéant, du respect des règles du plan de sauvegarde et de mise en valeur ou du plan de valorisation de l'architecture et du patrimoine.

23. Compte tenu de ce qui vient d'être exposé au point 20, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir de ce que leurs stores, exclus par les dispositions du règlement du plan de sauvegarde et de mise en valeur de la commune de Laon, ne sont pas de nature à porter atteinte au site patrimonial remarquable. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que les fermetures installées par les époux B, très visibles depuis la rue, préjudicient à l'architecture des encadrements formant l'embrasure des baies de la façade de leur habitation. Par suite, c'est sans commettre d'erreur d'appréciation que le préfet des Hauts-de-France a, par sa décision du 21 avril 2021 confirmé l'avis de l'architecte des bâtiments de France du 27 octobre 2020.

24. En cinquième lieu, la circonstance invoquée par les époux B que des occultations en tissu ont été autorisées sur les façades d'immeubles pourtant situés au sein même du secteur sauvegardé est toutefois, par elle-même, sans influence sur la légalité de la décision du 21 avril 2021.

25. Il résulte de tout ce qui précède que, compte tenu du vice retenu au point 18, les époux B sont fondés à exciper de l'illégalité de la décision du 21 avril 2021 à l'encontre de l'arrêté du 4 décembre 2020, lequel doit, dès lors être annulé, ainsi que, par voie de conséquence, la décision rejetant implicitement leur recours gracieux formé le 1er février 2021 à l'encontre de cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

26. En application du principe énoncé au point 5, l'exécution du présent jugement implique, eu égard au motif d'annulation retenu au point 18, le réexamen par le préfet des Hauts-de-France de l'avis rendu le 4 décembre 2020 par l'architecte des bâtiments de France. Il y a lieu, dès lors, d'enjoindre à l'autorité préfectorale d'y procéder dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

27. Par voie de conséquence, il convient d'enjoindre au maire de la commune de Laon, de se prononcer à nouveau sur la demande de déclaration préalable déposée par les époux B, dans un délai d'un mois à compter de la réception de la nouvelle décision prise par le préfet des Hauts-de-France sur cette demande.

Sur les frais liés au litige :

28. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de l'État une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par les époux B et non compris dans les dépens. En revanche, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions des requérants présentées sur le fondement de ces mêmes dispositions et dirigées contre la commune de Laon.

D É C I D E :

Article 1er : L'arrêté du 4 décembre 2020 du maire de la commune de Laon et la décision rejetant implicitement le recours gracieux formé le 1er février 2020 à l'encontre de cet arrêté sont annulés.

Article 2 : Il est enjoint au préfet des Hauts-de-France de procéder au réexamen de l'avis rendu le 4 décembre 2020 par l'architecte des bâtiments de France dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : Il est enjoint au maire de la commune de Laon de procéder au réexamen de la demande des époux B dans un délai d'un mois à compter de la réception de la nouvelle décision prise par le préfet sur cette même demande.

Article 4 : L'État versera à M. et Mme B une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à M. F B, à Mme C B, à la commune de Laon et au préfet des Hauts-de-France.

Délibéré après l'audience du 7 novembre 2023, à laquelle siégeaient :

- M. Binand, président,

- Mme Beaucourt et Mme A, conseillères.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 novembre 2023.

La rapporteure,

Signé

P. BEAUCOURTLe président,

Signé

C. BINAND

Le greffier,

Signé

N. VERJOT

La République mande et ordonne au préfet de l'Aisne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.