Tribunal Administratif d'Amiens — Décision N° TA80-2201759

Vu la procédure suivante :

Par un déféré et un mémoire, enregistrés le 24 mai et le 26 août 2022, la préfète de la Somme demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 17 novembre 2021 par lequel le maire de la commune d'Ault a délivré à M. B A un permis de construire une maison individuelle d'une surface totale de quarante-neuf mètres carrés sur la parcelle cadastrée route du Vieux Chêne sur le territoire de la commune.

Elle soutient que :

- le certificat d'urbanisme délivré par le maire d'Ault le 12 janvier 2021 sur lequel se fonde l'arrêté attaqué, qui concerne un projet de construction d'une maison individuelle sur la parcelle litigieuse, est illégal au regard des dispositions de la loi Littoral alors seules applicables, de telle sorte que ce certificat n'a pas eu pour effet de cristalliser la règlementation applicable à la date de sa délivrance ; ainsi, la demande de permis de construire aurait dû être instruite au regard du schéma de cohérence d'orientation territoriale du pays interrégional Bresle-Yères approuvé le 18 décembre 2020 ;

- la décision attaquée méconnaît les dispositions des articles L. 121-8 et L. 121-13 du code de l'urbanisme dès lors que le projet, situé dans le secteur du Bois de Cise, ne peut être considéré comme un village ni comme un secteur déjà urbanisé et qu'il est situé au sein d'un espace proche du rivage dans lequel le schéma de cohérence territoriale du Pays Interrégional de Bresle-Yères approuvé le 18 décembre 2020 n'autorise pas sa construction.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 25 juillet 2022 et le 3 octobre 2022, M. A, représenté par Me Savignat, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens invoqués par la préfète de la Somme ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 21 septembre 2022, la commune d'Ault, représentée par Me Abecassis, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 400 euros soit mise à la charge de l'État au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens invoqués par la préfète de la Somme ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 17 janvier 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 17 février 2023.

Un mémoire présenté pour M. A a été enregistré le 12 octobre 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Parisi,

- les conclusions de M. Lapaquette, rapporteur public ;

- et les observations de Me Cornuot, substituant Me Abecassis, pour la commune d'Ault.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 17 novembre 2021, le maire de la commune d'Ault a délivré à M. A un permis de construire une maison individuelle d'une surface totale de quarante-neuf mètres carrés sur la parcelle cadastrée route du Vieux Chêne, sur le territoire de la commune. La préfète de la Somme, à laquelle cet acte a été transmis au titre du contrôle de légalité, en a sollicité le retrait par un recours gracieux du 14 février 2022. Cette demande a été rejetée par un courrier du maire de la commune du 23 mars suivant. Par le présent déféré, la préfète de la Somme demande l'annulation de l'arrêté du 17 novembre 2021.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : / a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; / () Lorsqu'une demande d'autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme, les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l'exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique () ". Il résulte de ces dispositions que tout certificat d'urbanisme délivré sur le fondement de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme a pour effet de garantir à son titulaire, quel que soit son contenu, un droit à voir toute demande d'autorisation ou de déclaration préalable déposée dans le délai indiqué examinée au regard des règles d'urbanisme applicables à la date de la délivrance du certificat. Ces dispositions n'ont toutefois ni pour objet ni pour effet de conférer au titulaire d'un certificat d'urbanisme un droit acquis au bénéfice de dispositions d'urbanisme mentionnées dans ce certificat dans le cas où celles-ci n'étaient pas légalement applicables à la date à laquelle il a été délivré. Enfin, il résulte de ces mêmes dispositions que le bénéfice d'un certificat d'urbanisme peut être invoqué par une autre personne que celle qui l'a demandé.

3. D'autre part, aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants.() ". Il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral dont elles sont issues, que le plan local d'urbanisme d'une commune littorale peut prévoir l'extension de l'urbanisation soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions, soit en délimitant une zone destinée à l'accueil d'un hameau nouveau intégré à l'environnement. Toutefois, l'exigence de continuité étant directement applicable aux autorisations d'occupation ou d'utilisation du sol, l'autorité administrative qui se prononce sur une demande d'autorisation d'urbanisme dans une commune littorale doit vérifier, à moins que le terrain d'assiette du projet soit situé dans une zone destinée à l'accueil d'un hameau nouveau intégré à l'environnement, si, à la date à laquelle elle statue, l'opération envisagée est réalisée " en continuité avec les agglomérations et villages existants ", et ce alors même que le plan local d'urbanisme, en compatibilité avec les orientations des schémas de cohérence territoriale, aurait ouvert à l'urbanisation la zone dans laquelle se situe le terrain d'assiette.

4. Il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté du 12 janvier 2021, le maire de la commune d'Ault a délivré à la SAS OPTIMHOME, au nom de la commune, un certificat d'urbanisme opérationnel positif relatif à la parcelle d'assiette du projet litigieux. Dans ces conditions, M. A est fondé à soutenir que sa demande de permis de construire, déposée le 30 juillet 2021, soit dans les dix-huit mois suivant la délivrance du certificat d'urbanisme, devait en conséquence être instruite au regard de la réglementation d'urbanisme applicable au 12 janvier 2021. La circonstance que le maire de la commune d'Ault s'est fondé sur les dispositions du règlement du plan local d'urbanisme de cette commune approuvé le 22 juin 2017, sans faire application des dispositions précitées de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, pour délivrer le certificat d'urbanisme est sans incidence sur la cristallisation des dispositions en vigueur à la date à laquelle ce certificat a été délivré. A ce titre, il est constant que le schéma de cohérence territoriale (SCoT) du pays interrégional Bresle-Yères, approuvé par délibération du conseil communautaire du syndicat mixte du pays interrégional Bresle Yères du 18 décembre 2020, n'était pas exécutoire à la date de ce certificat d'urbanisme. Par suite, il n'est pas au nombre des règles d'urbanisme applicables au permis de construire délivré à M. A. La légalité du permis de construire litigieux doit donc être appréciée au regard des seules dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.

5. Il résulte de tout ce qui précède que la préfète de la Somme n'est pas fondée à soutenir que le certificat d'urbanisme délivré le 12 janvier 2021 n'a pas eu pour effet de cristalliser la règlementation applicable à la date de sa délivrance, ni que la demande de permis de construire aurait dû être instruire au regard du ScOT du pays interrégional Bresle-Yères, approuvé le 18 décembre 2020. Ces moyens doivent donc être écartés.

6. En second lieu, aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs ". Le III de l'article 42 de cette même loi dispose que : " Jusqu'au 31 décembre 2021, des constructions et installations qui n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti, peuvent être autorisées avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'État, après avis de la commission départementale de la nature des paysages et des sites, dans les secteurs mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction résultant de la présente loi, mais non identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d'urbanisme en l'absence de modification ou de révision de ces documents initiée postérieurement à la publication de la présente loi () ".

7. D'une part, il résulte de ces dispositions que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions, mais que, en revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages.

8. D'autre part, l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique a ajouté un deuxième alinéa à l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ouvrant la possibilité, dans d'autres secteurs urbanisés qui sont identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, à seule fin de permettre l'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et l'implantation de services publics, de densifier l'urbanisation, à l'exclusion de toute extension du périmètre bâti et sous réserve que ce dernier ne soit pas significativement modifié. Le III de cet article 42 autorise, par anticipation, jusqu'au 31 décembre 2021 et sous réserve de l'accord de l'État, les constructions qui n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti dans les secteurs déjà urbanisés mais non encore identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d'urbanisme. En outre, il ressort des dispositions de ce deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme que les secteurs déjà urbanisés qu'elles mentionnent se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs.

9. Il appartient à l'autorité administrative et au juge de l'excès de pouvoir, pour apprécier si le terrain du projet constitue une continuité avec un secteur urbanisé, de tenir compte des constructions situées sur les parcelles limitrophes de ce terrain, mais également d'apprécier le respect du principe de continuité, posé par l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, en restituant le terrain d'assiette du projet dans l'ensemble de son environnement.

10. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des photographies et vues aériennes, que la parcelle en litige est située au sein du Bois de Cise, à plus d'un kilomètre et demi du centre bourg d'Ault dont elle est séparée par de vastes espaces naturels et agricoles. Il ressort de ces mêmes pièces que le tissu bâti au sein du Bois de Cise connait un délitement progressif à mesure que la distance avec le rivage s'accroit. A ce titre, la parcelle en litige s'inscrit dans un secteur du Bois de Cise constitué de constructions réparties de façon clairsemée au sein d'une zone densément boisée. Enfin, si la parcelle assiette du projet jouxte un terrain bâti en sa limite sud, elle s'ouvre à l'ouest et à l'est sur de vastes parcelles vierges de tout bâti. Dans ces conditions, l'urbanisation présente, eu égard à cette configuration et surtout à l'implantation des constructions au sein de ce secteur, un caractère diffus. Par suite, la commune d'Ault n'est pas fondée à soutenir qu'un tel secteur constitue, eu égard au nombre de constructions existantes et à la présence, à la supposer même établie, de plusieurs équipements collectifs tels que des lieux d'hébergement et sportif qu'elle fait valoir, un village au sens des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme alors même qu'il serait, au demeurant, desservi par l'ensemble des réseaux.

11. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent que les constructions au sein de ce secteur ne résultent pas d'une structuration urbaine mais constituent la résultante d'une urbanisation linéaire au " coup par coup ". Dans ces conditions, le secteur d'implantation du projet, situé dans un espace où l'habitat est peu dense et discontinu, ne saurait davantage constituer un secteur déjà urbanisé au sens des dispositions transitoires du III de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018 rappelées au point 6. En tout état de cause, il est constant que le secteur en cause constitue un espace proche du rivage et que la saisine du préfet pour accord après avis de la commission départementale de la nature des paysages et des sites, prévue par ces mêmes dispositions de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018, n'a pas eu lieu. Par suite, quand bien même ce secteur serait identifié comme déjà urbanisé, aucune construction ne peut être autorisée, sur le fondement des dispositions du deuxième paragraphe de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme citées au point 2.

12. Il résulte de ce qui précède que la préfète de la Somme est fondée à soutenir que l'arrêté du 17 novembre 2021 a été délivré en méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.

13. Toutefois, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

14. Pour établir que la décision attaquée était légale, la commune d'Ault invoque, dans son mémoire en défense communiqué aux parties, un autre motif, tiré de ce que le projet de construction, situé au sein d'un secteur proche du rivage, peut être autorisé dès lors qu'il présente un caractère limité.

15. Aux termes de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme : " L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d'eau intérieurs désignés au 1° de l'article L. 321-2 du code de l'environnement est justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. / Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un schéma de cohérence territoriale ou d'un schéma d'aménagement régional ou compatible avec celles d'un schéma de mise en valeur de la mer./(). ".

16. Il résulte de ces dispositions qu'une opération conduisant à étendre l'urbanisation d'un espace proche du rivage ne peut être légalement autorisée que si elle est, d'une part, de caractère limité, et, d'autre part, justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme selon les critères qu'elles énumèrent.

17. D'une part, le rapport de présentation du plan local d'urbanisme de la commune d'Ault indique que : " La zone UD reprend l'emprise des constructions présentes dans le Bois de Cise, en site inscrit. Le PLU souhaite préserver cet ensemble harmonieux en ne prévoyant pas de nouveaux terrains à construire autres que ceux envisagés dans la continuité urbaine, en limitant l'emprise au sol des constructions et en permettant le changement de destination. Il s'agit bien là de préserver à la fois le caractère architectural unique et le cadre paysager remarquable. Les seuls terrains à construire sont ceux qui existaient dans le POS. Ce site n'a pas vocation à se densifier plus que les terrains restant à bâtir dans une logique de construction restreinte. ". Par ailleurs, l'article UD 9 du règlement écrit du plan local d'urbanisme a fixé des coefficients d'emprise au sol en vue de limiter la densité des constructions sur le site.

18. Il résulte de ces dispositions que le plan local d'urbanisme doit ainsi être regardé comme permettant, selon des critères liés à la configuration des lieux, une extension limitée de l'urbanisation dans la zone UD au sens de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme.

19. D'autre part, il résulte de ce qui a été dit au point 10 du présent jugement que le projet en litige est implanté dans une zone d'urbanisation diffuse. Dans ces conditions, l'opération qu'il est projeté de réaliser dans ce secteur doit être regardée comme une extension de l'urbanisation. Toutefois, eu égard à la faible superficie de la construction projetée, 49 m2, à sa destination d'habitation, à son implantation à proximité de plusieurs parcelles bâties, et alors que le tissu bâti présente globalement au sein du Bois de Cise une discontinuité, cette extension de l'urbanisation dans un espace proche rivage présente un caractère limité.

20. Il résulte également de l'instruction que la commune d'Ault aurait pris la même décision si elle avait entendu se fonder initialement sur ce motif qui est de nature à fonder légalement, à lui seul, cette décision. Il y a dès lors lieu de procéder à la substitution de motif demandée qui ne prive pas de garantie les parties. Par l'effet de cette substitution, la méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme invoquée par la préfète de la Somme est sans incidence sur la légalité de la décision litigieuse.

21. Il résulte de tout ce qui précède que le déféré de la préfète de la Somme doit être rejeté.

Sur les frais liés au litige :

22. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat le versement, à la commune d'Ault, d'une somme de 1 000 euros au titre des frais non compris dans les dépens qu'elle a exposés ainsi que le versement, au même titre, d'une somme de 1 000 euros à M. A.

D É C I D E :

Article 1er : Le déféré de la préfète de la Somme est rejeté.

Article 2 : L'Etat versera à la commune d'Ault et à M. A chacun une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié au préfet de la Somme, à la commune d'Ault et à M. B A.

Délibéré après l'audience du 7 novembre 2023, à laquelle siégeaient :

- M. Binand, président,

- Mme C et Mme Parisi, conseillères.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 novembre 2023.

La rapporteure,

Signé

J. PARISILe président,

Signé

C. BINAND

Le greffier,

Signé

N. VERJOT

La République mande et ordonne au préfet de la Somme en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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