Tribunal Administratif de Toulon — Décision N° TA83-1904339

Vu la procédure suivante :

I- Par une requête enregistrée le 6 décembre 2019 sous le n° 1904339, M. C A représenté par Me Hoffmann, demande au Tribunal :

1°) d'annuler la décision du 9 octobre 2019 par laquelle le maire de la commune de Signes a certifié que l'opération consistant à créer un lotissement sur la parcelle cadastrée section L n° 749 située 120 route de Marseille sur le territoire communal, n'était pas réalisable ;

2°) d'enjoindre à la commune de Signes de lui délivrer un certificat d'urbanisme opérationnel positif ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Signes le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il est soutenu que :

- la parcelle a été classée au sein de la zone à urbaniser AU2a du plan local d'urbanisme ; ce classement est entaché d'erreur manifeste d'appréciation car le terrain est situé dans le prolongement de zones urbaines constituant le centre du village, en bordure d'une route départementale permettant la desserte des constructions existantes et futures et il est également desservi par les divers réseaux publics ;

- il existe un poteau d'incendie normalisé situé à moins de 200 mètres du terrain ; en tout état de cause, si la distance entre le terrain et le poteau d'incendie normalisé était insuffisante pour le service instructeur, il était possible d'assortir le certificat d'une prescription spéciale destinée à permettre la réalisation du projet, notamment l'aménagement d'un point d'eau artificiel ;

- la commune a commis une incompétence négative en se considérant liée par l'avis défavorable de la direction départementale des services d'incendie et de secours du 30 août 2019, lequel indique que le projet de lotissement ne comporte pas d'aire de retournement ; en outre, l'opération porte uniquement sur une division de terrain et non sur un projet de construction et l'aire de retournement ne pourra être envisagée qu'au jour de la délivrance des permis de construire ; de plus, ce retournement pourra matériellement être prévu sur le terrain en raison de sa superficie ; enfin, la commune pouvait énoncer une prescription spéciale tenant à la mise en place d'une aire ou plateforme de retournement.

Par un mémoire en défense enregistré le 26 avril 2021, la commune de Signes, représentée par Me Stephan, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge du requérant.

Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 18 mai 2021, la clôture de l'instruction a été fixée au 22 juin 2021 à 12h00.

Vu les autres pièces du dossier.

II-Par une requête enregistrée le 21 janvier 2020 sous le n° 2000232, M. C A représenté par Me Hoffmann, demande au Tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 11 décembre 2019 par lequel le maire de la commune de Signes s'est opposé à la déclaration préalable visant à créer un lotissement sur la parcelle cadastrée section L n° 749 située 120 route de Marseille sur le territoire communal ;

2°) d'enjoindre à la commune de Signes de lui délivrer une décision de non-opposition à déclaration préalable ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Signes le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il est soutenu que :

- la décision s'analyse comme le retrait de la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable intervenue à la date à laquelle le service instructeur lui a demandé des pièces complémentaires, soit le 18 novembre 2019 ; en tout état de cause, cette demande de pièces complémentaires n'était pas justifiée et n'a pu interrompre le délai d'instruction d'un mois imparti par l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme ; le retrait intervenu sans mise en œuvre de la procédure contradictoire, est illégal ;

- la parcelle a été classée au sein de la zone à urbaniser AU2a du plan local d'urbanisme ; ce classement est entaché d'erreur manifeste d'appréciation car le terrain est situé dans le prolongement de zones urbaines constituant le centre du village, en bordure d'une route départementale permettant la desserte des constructions existantes et futures et il est également desservi par les réseaux publics ;

- il existe un poteau d'incendie normalisé situé à moins de 200 mètres du terrain ; en tout état de cause, si la distance entre le terrain et le poteau d'incendie normalisé était insuffisante pour le service instructeur, il était parfaitement possible d'assortir la décision de non-opposition d'une prescription spéciale destinée à permettre la réalisation du projet, notamment l'aménagement d'un point d'eau artificiel ; de surcroît, la direction départementale des services d'incendie et de secours a émis le 7 novembre 2019 un avis favorable à la création du lotissement ; la décision est donc entachée d'erreur d'appréciation.

Par un mémoire en défense enregistré le 19 août 2021, la commune de Signes, représentée par Me Stephan, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge du requérant.

Par une ordonnance du 16 mai 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 14 juin 2022 à 12h00.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 6 septembre 2022 :

- le rapport de M. B ;

- les conclusions de M. Cros, rapporteur public ;

- et les observations de Me Stephan, représentant la commune de Signes.

Considérant ce qui suit :

1. Le 14 août 2019, M. A a déposé à la mairie de Signes une demande de certificat d'urbanisme sur le fondement du b) de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme portant sur la création d'un lotissement comportant trois lots dont deux à bâtir détachés de la parcelle de 3 335 m² cadastrée section L n° 749 située 120 route départementale n° 2 dite route de Marseille sur le territoire communal. Par une décision du 9 octobre 2019, le maire de Signes a certifié que le terrain objet de la demande ne pouvait être utilisé pour la réalisation de l'opération envisagée aux motifs, premièrement, que la parcelle est classée au sein de la zone à urbaniser AU2a du plan local d'urbanisme dont le règlement n'autorise pas les nouvelles constructions et, deuxièmement, qu'en méconnaissance de l'avis défavorable délivré le 30 août 2019 par la direction départementale des sapeurs-pompiers du Var, le poteau d'incendie normalisé le plus proche se situe à plus de 200 mètres des futures habitations et le chemin d'accès ne comporte pas d'aire de retournement normalisée. Ensuite, M. A a déposé le 17 octobre 2019 une déclaration préalable ayant pour objet la création du lotissement projeté, laquelle a fait l'objet d'une décision d'opposition du maire de Signes en date du 11 décembre 2019 pour des motifs quasiment identiques à ceux énoncés précédemment, excepté l'exigence d'une aire de retournement. M. A demande principalement au Tribunal d'annuler le certificat d'urbanisme opérationnel négatif du 9 octobre 2019 ainsi que la décision d'opposition à déclaration préalable du 11 décembre 2019.

2. Les requêtes n°1904339 et n° 2000232 présentées par M. A sont relatives au même projet de lotissement et présentent à juger des questions semblables. Il y a donc lieu de les joindre pour qu'il y soit statué par le même jugement.

Sur la requête n° 1904339 :

En ce qui concerne l'exception d'illégalité du classement de la parcelle :

3. D'une part, le contrôle exercé par le juge administratif sur un acte qui présente un caractère réglementaire porte sur la compétence de son auteur, les conditions de forme et de procédure dans lesquelles il a été édicté, l'existence d'un détournement de pouvoir et la légalité des règles générales et impersonnelles qu'il énonce, lesquelles ont vocation à s'appliquer de façon permanente à toutes les situations entrant dans son champ d'application tant qu'il n'a pas été décidé de les modifier ou de les abroger. Le juge administratif exerce un tel contrôle lorsqu'il est saisi, par la voie de l'action, dans le délai de recours contentieux. En outre, en raison de la permanence de l'acte réglementaire, la légalité des règles qu'il fixe, comme la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir doivent pouvoir être mises en cause à tout moment, de telle sorte que puissent toujours être sanctionnées les atteintes illégales que cet acte est susceptible de porter à l'ordre juridique. Après l'expiration du délai de recours contentieux, une telle contestation peut être formée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure prise pour l'application de l'acte réglementaire ou dont ce dernier constitue la base légale.

4. D'autre part, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-20 de ce code : " Les zones à urbaniser sont dites "zones AU". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation./ Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone ".

5. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, et ne sont pas non plus tenus, pour fixer le zonage, de respecter les limites des propriétés. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

6. Il est constant qu'à l'exception d'une infime partie située au sud-ouest en dehors du périmètre des lots B et C destinés à être bâtis, le terrain d'assiette du lotissement est implanté au sein du secteur AU2a du plan local d'urbanisme approuvé par délibération du conseil municipal de Signes du 12 juillet 2013 et modifié ensuite, ledit secteur correspondant à " une réserve de terrains proche du village, actuellement sous-équipée, réservée à une urbanisation future sous forme d'habitat qui ne pourra intervenir que dans le cadre de l'élaboration d'une zone d'aménagement concertée soit après révision ou modification du plan local d'urbanisme ". Pour certifier que l'opération de lotissement projetée par M. A n'était pas réalisable, le maire de Signes s'est notamment fondé sur le motif tiré de ce que le terrain d'assiette est situé au sein du secteur 2AUa du plan local d'urbanisme dans lequel le règlement interdit actuellement toute nouvelle construction.

7. D'une part, le requérant ne conteste pas que le classement retenu est cohérent avec le parti d'aménagement des auteurs du plan local d'urbanisme lesquels ont prévu dans le secteur d'implantation du lotissement, situé en entrée de village, un " périmètre d'extension urbaine progressive ". D'autre part, il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section L n° 749 est située à l'entrée du village, au sein d'une bande qui s'étire en bordure nord de la route départementale n° 2, peu densément bâtie, et qui s'insère sur le piémont d'un vaste massif boisé classé en zone naturelle, à l'interface entre la partie densément urbanisée du village et des espaces naturels. Enfin, s'il ressort du contenu même du certificat d'urbanisme litigieux que le terrain d'assiette est desservi par une voie publique et qu'il est raccordable aux réseaux publics, M. A n'établit pas que la voirie et les réseaux publics existants seraient suffisants pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble du secteur AU2a, alors que la commune a manifesté sa volonté, en procédant à ce classement, d'organiser l'ensemble du secteur en cause de façon cohérente en vue de son urbanisation future. Le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) précise d'ailleurs qu'il est nécessaire de créer une voie de désenclavement afin de desservir une partie de ce secteur situé dans le prolongement du centre du village. Dans ces conditions, le classement du terrain d'assiette dans le secteur AU2a n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

8. Il résulte de l'instruction que le maire de Signes aurait pris la même décision s'il s'était fondé sur ce seul motif. Par suite, les moyens de la requête critiquant les autres motifs de la décision attaquée sont inopérants.

9. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation du certificat d'urbanisme pré-opérationnel négatif délivré le 9 octobre 2019 et, par voie de conséquence, les conclusions accessoires à fin d'injonction, doivent être rejetées.

Sur la requête n° 2000232 :

En ce qui concerne le vice de procédure :

10. Aux termes de l'article R. 423-18 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction est déterminé dans les conditions suivantes : a) Un délai de droit commun est défini par la sous-section 2 ci-dessous. En application de l'article R. 423-4, il est porté à la connaissance du demandeur par le récépissé ; b) Le délai de droit commun est modifié dans les cas prévus par le paragraphe 1 de la sous-section 3 ci-dessous. La modification est notifiée au demandeur dans le mois qui suit le dépôt de la demande ; () ". Aux termes de l'article R. 423-19 du même code : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet ". En outre, son article R. 423-22 indique que : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ". L'article R. 423-23 du même code énonce que : " Le délai d'instruction de droit commun est de : a) Un mois pour les déclarations préalables ; () ". L'article R. 423-38 du même code indique que : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou, dans le cas prévu par l'article R. 423-48, un échange électronique, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ". Enfin, conformément à l'article R. 424-1 de ce code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; () ".

11. Il est constant que M. A a déposé son dossier de déclaration préalable contre récépissé à la mairie de Signes le 17 octobre 2019. Toutefois, il ressort des pièces versées par la commune de Signes, non contestées, que par lettre datée du 29 octobre 2019 et non du 18 novembre 2019 comme le soutient de manière erronée le requérant, distribuée le 4 novembre 2019, soit dans le délai d'un mois à compter du dépôt de la déclaration, le service instructeur a informé le pétitionnaire qu'un plan de masse coté dans les trois dimensions et mentionnant les points de raccordement aux réseaux publics, faisait défaut et qu'il fallait en conséquence compléter le dossier initial. Dans ces conditions, conformément aux dispositions des articles R. 423-22, R. 423-38 et R. 423-39 du code de l'urbanisme, la demande de pièce complémentaire a prorogé le délai d'instruction, lequel a recommencé à courir pour une durée d'un mois à compter de la réception de la pièce réclamée, le 18 novembre 2019, pour expirer le 18 décembre suivant. Si le requérant soutient que la demande de pièce complémentaire n'était pas " justifiée ", il n'assortit pas son allégation des précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé. Par suite, à la date du 11 décembre 2019, aucune décision implicite de non-opposition à déclaration préalable n'était née et la décision expresse portant opposition à déclaration préalable n'avait pas à être précédée de la mise en œuvre de la procédure contradictoire. Le moyen tiré d'un vice de procédure doit donc être écarté.

En ce qui concerne l'exception d'illégalité du classement :

12. Aux termes de l'article L. 442-1 du code de l'urbanisme : " Constitue un lotissement la division en propriété ou en jouissance d'une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës ayant pour objet de créer un ou plusieurs lots destinés à être bâtis " et aux termes de l'article L. 442-3 du même code : " Les lotissements qui ne sont pas soumis à la délivrance d'un permis d'aménager doivent faire l'objet d'une déclaration préalable ".

13. Une opération d'aménagement ayant pour effet la division d'une propriété foncière en plusieurs lots constitue un lotissement, au sens des dispositions de l'article L. 442-1 du code de l'urbanisme, s'il est prévu d'implanter des bâtiments sur l'un au moins de ces lots. Une telle opération doit respecter les règles tendant à la maîtrise de l'occupation des sols édictées par le code de l'urbanisme et les documents locaux d'urbanisme. Il appartient par suite à l'autorité compétente de refuser le permis d'aménager ou de s'opposer à la déclaration préalable sollicités lorsque, compte tenu de ses caractéristiques telles qu'elles ressortent des pièces du dossier qui lui est soumis, le projet de lotissement prévoit l'implantation de constructions dont la conformité avec les règles d'urbanisme ne pourra être ultérieurement assurée lors de la délivrance des autorisations d'urbanisme requises.

14. Comme il a été dit au point 7 du présent jugement, le classement du terrain d'assiette dans le secteur AU2a n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Par suite, le maire de Signes a pu légalement s'opposer à la déclaration préalable déposée par M. A pour la création d'un lotissement au sein d'un secteur qui n'autorise pas actuellement les constructions nouvelles.

15. Il résulte de l'instruction que le maire de Signes aurait pris la même décision s'il s'était fondé sur ce seul motif. Par suite, les moyens de la requête critiquant les autres motifs de la décision attaquée sont inopérants.

16. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la décision d'opposition à déclaration préalable du 11 décembre 2019 et, par voie de conséquence, les conclusions accessoires à fin d'injonction, doivent être rejetées.

Sur les frais du litige :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que la commune de Signes qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance supporte la charge des frais exposés par le requérant et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire application de ces dispositions au profit de la commune de Signes.

DECIDE

Article 1er : Les requêtes n° 1904339 et n° 2000232 présentées par M. A sont rejetées.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Signes tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C A et à la commune de Signes.

Délibéré après l'audience du 6 septembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Privat, président,

M. Riffard, premier conseiller,

M. Bailleux, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition du greffe le 20 septembre 2022.

Le rapporteur,

Signé :

D. B

Le président,

Signé :

J-M. PRIVAT La greffière,

Signé :

K. BAILET

La République mande et ordonne au préfet du Var en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Et par délégation,

La greffière.

2, 200023