Tribunal Administratif de Toulon — Décision N° TA83-2001167

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 20 avril 2020, 22 avril 2022, 16 mai 2022 et 11 août 2022, M. C D et le groupement foncier agricole (GFA) Cante-Perdrix, représentés Me Izard, demandent au Tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 16 janvier 2020 par lequel le préfet du Var a procédé au classement de la zone agricole protégée (ZAP) de la vallée du Reyran sur le territoire de la commune de Fréjus ;

2°) de condamner le préfet du Var à leur verser la somme de 4 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il est soutenu que :

En ce qui concerne la légalité externe :

- la décision attaquée est entachée d'incompétence de son auteur en l'absence de délégation de signature ;

- la décision attaquée sera annulée du fait de l'illégalité de la délibération du conseil municipal de la commune de Fréjus du 26 novembre 2019 approuvant le projet de la ZAP du Reyran, laquelle a été contestée dans le cadre de la requête n°2000470 et ne constitue pas un acte préparatoire ; premièrement, cette délibération est illégale dès lors que la commune de Fréjus n'a pas justifié de la régularité de la convocation des conseillers municipaux au regard des dispositions des articles L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, alors que la preuve lui incombe ; deuxièmement, cette délibération est illégale faute pour la commune d'établir que les conseillers municipaux ont fait l'objet d'une information suffisante sur l'ordre du jour et qu'une note explicative de synthèse était bien annexée aux convocations, sachant que le projet de délibération qui fait office de note explicative de synthèse est bien trop bref et imprécis ; il précise que le périmètre de la ZAP a été modifié suite à l'enquête publique sans expliquer, détailler ou en préciser les contours ; troisièmement, cette délibération est illégale en raison des irrégularités entachant l'enquête publique telles que l'absence d'identification par le commissaire enquêteur des parcelles de M. D et l'absence de réponse sur la méconnaissance du PPRIF (Plan de prévention des risques d'incendies de forêts) et les contradictions avec le SCoT (Schéma de cohérence territoriale) et l'absence dans le dossier d'enquête publique des avis de la chambre d'agriculture et de la commission départementale d'orientation de l'agriculture, en méconnaissance de l'article R. 123-8 du code de l'environnement et de l'alinéa 2 de l'article R. 112-1-6 du code rural et de la pêche maritime ;

- la décision attaquée est entachée d'un vice de procédure en raison de l'irrégularité de la procédure d'enquête publique ; premièrement, le public n'a pas été suffisamment informé en l'absence de mise en ligne du dossier d'enquête publique notamment les avis des organes consultés, pendant toute la durée de l'enquête, en méconnaissance de l'article L. 123-12 du code de l'environnement ; deuxièmement, le commissaire enquêteur a relevé que la forme des affiches était inhabituelle et qu'il aurait été souhaitable d'apposer des affiches du côté ouest de la plaine du Reyran afin de compléter le dispositif ; il a relevé qu'il n'était pas possible de lire les panneaux d'affichage du fait de la circulation et de l'absence de bas-côté sur cet axe routier ; le dispositif d'information ne respecte donc pas les dispositions de l'article R. 123-11 du code de l'environnement et de l'article 1 de l'arrêté du 24 avril 2012, fixant les caractéristiques et dimensions de l'affichage de l'avis d'enquête publique ; troisièmement, M. D n'a pas été consulté en amont en sa qualité d'exploitant du secteur de la ZAP projetée, ce qu'a relevé le commissaire enquêteur ; cette absence de consultation a été de nature à exercer une influence sur le résultat de l'enquête, car les autorités auraient eu la possibilité de prendre en compte son avis ; quatrièmement, le commissaire enquêteur n'a pas identifié clairement les parcelles de M. D sur lesquelles portaient les observations de ce dernier et les observations formulées concernant la méconnaissance du PPRIF ou encore les contradictions avec le SCoT n'ont fait l'objet d'aucune réponse ; l'avis du commissaire enquêteur n'est donc pas suffisamment motivé ; cinquièmement, le dossier d'enquête publique ne contient pas les avis de la chambre d'agriculture et de la commission départementale d'orientation de l'agriculture, en méconnaissance de l'article R. 123-8 du code de l'environnement et de l'alinéa 2 de l'article R. 112-1-6 du code rural et de la pêche maritime.

En ce qui concerne la légalité interne :

- s'agissant des objectifs du classement de la ZAP du Reyran, il apparaît à la lecture du rapport du commissaire enquêteur ainsi que de la réponse du pétitionnaire que les propositions de M. D ont été écartées, sans aucune motivation pertinente et que le pétitionnaire n'a pas non plus répondu à l'intégralité de ces observations qui étaient parfaitement justifiées ;

- l'intégration des parcelles AI n° 359, 106 et 107 de M. D dans le périmètre de la ZAP est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; ces parcelles se situent à l'extrémité de la ZAP, au bord de la route et à proximité d'une zone industrielle ; elles présentent une piètre qualité agronomique car elles sont composées de sable et de gravier provenant de la catastrophe de Malpasset en décembre 1959 ;

- l'absence de prise en compte dans le périmètre de la ZAP des parcelles contigües CN n° 5 et 36 appartenant au GFA Cante-Perdrix et sur lesquelles est exploitée une activité sylvopastorale, activité agricole à part entière et protectrice des forêts contre les incendies, est également illégale ; ces parcelles contrairement au reste d'une grande partie de la ZAP n'ont pas subi les dégâts de la rupture du barrage du Malpasset et sont à proximité des canaux d'irrigation ;

- la délimitation du périmètre de la ZAP est entachée d'illégalité en raison de l'existence d'un risque d'inondation ; la moitié de la ZAP du Reyran est située en zone rouge du PPRI ;

- la délimitation du périmètre de la ZAP est entachée d'illégalité en raison de l'existence d'un risque d'incendie ; la zone est située dans le périmètre du PPRIF ; les parcelles cadastrées section CN n° 5 et 36 appartenant au GFA Cante-Perdrix, exclues de la ZAP, bénéficient d'une infrastructure de desserte en eau stratégiquement placée pour la lutte DFCI (Défense de la forêt contre les incendies) et, exploitées en tant que pâturages permanents, elles ont joué un rôle protecteur dans le passé ;

- la création de la ZAP n'est pas cohérente avec le SCoT ;

- la délibération du 26 novembre 2019 est entachée de plusieurs illégalités ; premièrement, en raison de l'erreur commise par l'intégration des parcelles AI n° 359, 106 et 107 de M. D dans le périmètre de la ZAP compte tenu de leur piètre qualité agronomique ; l'implantation d'un canal d'irrigation à proximité ne démontre pas la qualité agricole des sols et l'étude dont se prévaut la commune n'est pas une étude géologique approfondie du sol permettant d'évaluer objectivement le potentiel agronomique et ne semble pas concerner les terres de M. D ; deuxièmement, en raison de l'exclusion du périmètre de la ZAP des parcelles CN n° 5 et 36 appartenant au GFA Cante-Perdrix et sur lesquelles est exploitée une activité sylvopastorale, activité agricole à part entière et protectrice des forêts contre les incendies ; la parcelle CN n° 5 est classée en zone agricole et la parcelle CN n° 36 est classée en zone naturelle Np qui concerne les espaces remarquables de la loi Littoral et au sein de laquelle les aménagements nécessaires à l'exercice des activités agricoles, pastorales et forestières sont autorisés ; l'activité agricole existe dans cette zone ; troisièmement, en raison de l'existence d'un risque d'inondation, une grande partie de la ZAP se situant effectivement en zone rouge ; quatrièmement, de l'incohérence du périmètre de la ZAP avec les objectifs du SCoT définis dans les actions n°12 et n°13 visant à assurer la cohérence des politiques publiques en faveur de la biodiversité et à valoriser des fonctionnalités écologiques potentielles de l'agriculture pour le développement des pratiques favorables aux continuités en forêt ; il est aussi prévu d'identifier des grands corridors écologiques, terrestres et aquatiques de territoire ; la ZAP envisagée crée des cellules et des diverticules et non des corridors ; en excluant les parcelles CN n° 5 et 36, le périmètre de la ZAP projetée est en contradiction avec les dispositions du PADD du SCoT visant à favoriser le sylvopastoralisme.

Par des mémoires en défense enregistrés les 15 mai 2020 et 4 mai 2022, la commune de Fréjus, représentée par Me Valette-Berthelsen, conclut au rejet de la requête et à la condamnation des requérants au versement de la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu'il convient de rejeter comme irrecevables les conclusions de la requête dirigées contre la délibération du conseil municipal de la commune de Fréjus du 26 novembre 2019, laquelle présente le caractère d'un acte préparatoire et que les moyens soulevés dans la requête ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense enregistré le 14 juin 2022, le préfet du Var conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés dans la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 28 juillet 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 30 août 2022, à 12h00.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code rural et de la pêche maritime ;

- l'ordonnance n° 2020-305 du 15 mars 2020 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 14 mars 2023 :

- le rapport de M. B ;

- les conclusions de M. Cros, rapporteur public ;

- les observations de Me Carlhian, représentant M. D et le GFA Cante-Perdrix ;

- et les observations de Mme A, représentant le préfet du Var.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 16 janvier 2017, le conseil municipal de la commune de Fréjus a décidé de créer une zone agricole protégée (ZAP) dans la vallée du Reyran en vue de préserver les espaces qui la composent de toute pression foncière. Après la réalisation d'un diagnostic agricole du secteur concerné par la chambre d'agriculture du Var et la société d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) PACA, le conseil municipal a approuvé par délibération du 4 décembre 2018 le dossier de proposition de création de la ZAP et l'a transmis au préfet du Var. Une enquête publique s'est alors tenue du 26 août 2019 au 26 septembre 2019 à l'issue de laquelle le commissaire enquêteur a émis un avis favorable au projet. Par une délibération du 26 novembre 2019, la commune de Fréjus a approuvé le rapport de présentation et le périmètre de la ZAP s'élevant à 264 hectares, documents légèrement modifiés après enquête publique afin de corriger des erreurs matérielles et d'intégrer des parcelles classées en zone agricole du plan local d'urbanisme (PLU), et par un arrêté du 16 janvier 2020 le préfet du Var a autorisé la création de la ZAP. Dans la présente instance, M. D et le groupement foncier agricole (GFA) Cante-Perdrix dont il est le gérant, respectivement propriétaires des parcelles cadastrées section AI n° 359, 106 et 107 incluses dans le périmètre de la ZAP et des parcelles cadastrées section CN n° 5 et 36 exclues de ce même périmètre, demandent principalement au Tribunal d'annuler l'arrêté du préfet du Var du 16 janvier 2020.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

Quant au moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte :

2. Par un arrêté n° 2019/26/MCI du 10 septembre 2019 publié au recueil des actes de la préfecture spécial n° 80 du 12 septembre 2019, le préfet du Var a donné délégation de signature à M. Serge Jacob, secrétaire général de la préfecture du Var, à l'effet de signer tous arrêtés, décisions, circulaires, rapports, correspondances, documents, relevant des attributions de l'Etat dans le département du Var, à l'exclusion des déclinatoires de compétence et les arrêtés de conflit, la réquisition du comptable public et les actes pour lesquels une délégation a été conférée à un chef de service de l'Etat dans le département. Par suite, le moyen tenant à l'incompétence de l'auteur de l'acte doit être écarté.

Quant aux moyens tirés des vices de procédure entachant l'enquête publique :

3. Aux termes, d'une part, de l'article R. 112-1-6 du code rural et de la pêche maritime : " Le projet de zone agricole protégée est soumis pour accord au conseil municipal de la ou des communes intéressées. / Il est ensuite adressé pour avis, par le préfet, à la chambre d'agriculture, à la commission départementale d'orientation de l'agriculture, à l'Institut national des appellations d'origine quand le projet de périmètre inclut une aire d'appellation d'origine et le cas échéant aux syndicats de défense et de gestion visés à l'article L. 641-25 du présent code. / Leur avis est notifié dans le délai de deux mois à compter de la réception dudit projet. A défaut de notification dans ce délai, l'avis est réputé favorable " et aux termes de l'article R. 112-1-7 de ce code : " Le projet de zone agricole protégée est soumis à enquête publique par le préfet dans les conditions définies aux articles L. 123-1 et suivants du code de l'environnement. ". Aux termes, d'autre part, de l'article L. 123-12 du code de l'environnement : " Le dossier d'enquête publique est mis en ligne pendant toute la durée de l'enquête. Il reste consultable, pendant cette même durée, sur support papier en un ou plusieurs lieux déterminés dès l'ouverture de l'enquête publique. Un accès gratuit au dossier est également garanti par un ou plusieurs postes informatiques dans un lieu ouvert au public. ". En vertu de l'article R. 123-8 de ce code : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : () 4o Lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête, les avis émis sur le projet, plan ou programme ; () ". L'article R. 123-11 du même code dispose que : " I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concerné () / II. - L'avis mentionné au I est publié sur le site internet de l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête. () III. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête désigne le ou les lieux où cet avis doit être publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tout autre procédé. / IV. - En outre, dans les mêmes conditions de délai et de durée, et sauf impossibilité matérielle justifiée, le responsable du projet procède à l'affichage du même avis sur les lieux prévus pour la réalisation du projet. Ces affiches doivent être visibles et lisibles de la ou, s'il y a lieu, des voies publiques, et être conformes à des caractéristiques et dimensions fixées par arrêté du ministre chargé de l'environnement. ". Enfin, l'article R. 123-19 de ce code énonce que : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. ". Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. S'il appartient à l'autorité administrative de procéder à l'ouverture de l'enquête publique et à la publicité de celle-ci dans les conditions fixées par les dispositions du code de l'environnement, la méconnaissance de ces dispositions n'est toutefois de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle n'a pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative.

4. En premier lieu, par un arrêté du 25 juillet 2019 le préfet du Var a procédé à l'ouverture d'une enquête publique au titre des articles L. 123-1 et suivants du code de l'environnement relative à la création d'une zone agricole protégée (ZAP) sur le territoire de la commune de Fréjus. L'article 4 de cet arrêté précise que le dossier et le registre d'enquête seront tenus à la disposition du public pendant toute la durée de l'enquête au siège de l'enquête située dans les locaux de la mairie de Fréjus et que le dossier sera en outre consultable pendant la durée de l'enquête sur le site internet des services de l'Etat dans le département. Il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport du commissaire enquêteur et de ses conclusions motivées, que le dossier de l'enquête publique qui s'est tenue du 26 août 2019 au 26 septembre 2019 et qui comportait le rapport de présentation, le plan de situation, le plan de délimitation du périmètre de la zone, a été tenu à la disposition du public pendant 32 jours consécutifs, aux jours et heures habituels d'ouverture, à la mairie de Fréjus et qu'il a été mis en ligne sur le site internet de la préfecture du Var à compter du 20 août 2019 et qu'il a été accessible pendant toute la durée de l'enquête publique. Les requérants n'apportent aucun élément permettant de remettre en cause le caractère probant de ces éléments. En outre, le commissaire enquêteur a recueilli une centaine d'observations du public sur le projet de ZAP. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance de l'article L. 123-12 du code de l'environnement et des dispositions combinées des articles R. 112-1-6 du code rural et de la pêche et de l'article R. 123-8 du code de l'environnement doivent être écartés.

5. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier qu'en outre de l'affichage depuis le 5 août 2019, en mairie centrale et sur le site internet de la ville de Fréjus, de l'arrêté préfectoral du 25 juillet 2019 portant ouverture de l'enquête publique, des panneaux d'affichage ont été installés sur neuf sites différents, pendant toute la durée prescrite, aux abords immédiats du périmètre de la ZAP. Les requérants relèvent que le commissaire enquêteur a relevé que si le format et le titre des affiches étaient conformes à l'article 1 de l'arrêté du 24 avril 2012 fixant les caractéristiques et dimensions de l'affichage de l'avis d'enquête publique mentionné à l'article R. 123-11 du code de l'environnement, la taille de la police apparaissait plus petite qu'à l'accoutumée, que tout arrêt en vue de la lecture des affiches était quasi-impossible et à tout le moins dangereux du fait de la circulation et de l'absence de bas-côtés sur cet axe " voie rapide " et qu'il aurait été souhaitable d'apposer des affiches du côté Ouest de la plaine du Reyran afin de compléter le dispositif. Sur ce dernier point, le commissaire enquêteur a toutefois remarqué que " les chemins qui bordent le Reyran ne sont guère empruntés que par les exploitants des parcelles " et, finalement, il a considéré que l'affichage sur le site a été " en tout point conforme aux prescriptions règlementaires " et que les personnes intéressées, une centaine au total, ont pu faire valoir leurs observations sur le projet de ZAP. Par suite, à supposer même que l'affichage mis en place en bordure de la route départementale n°37 puisse être regardé comme insuffisant, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'une telle irrégularité, à la supposer même établie, ait privé le public d'une garantie ou exercé une influence sur le sens la décision finale.

6. En troisième lieu, le code rural et de la pêche maritime ne prévoit aucun formalisme particulier s'agissant de la procédure préalable à la réalisation de l'enquête publique relative à la création d'une ZAP, si ce n'est la consultation de la chambre d'agriculture, de la commission départementale d'orientation de l'agriculture, de l'institut national des appellations d'origine quand le projet de périmètre inclut une aire d'appellation d'origine et, le cas échéant, des syndicats de défense et de gestion visés à l'article L. 641-25 de ce code. Aux termes de l'article L. 123-13 du code de l'environnement : " () II. - Pendant l'enquête, le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête reçoit le maître d'ouvrage de l'opération soumise à l'enquête publique à la demande de ce dernier. Il peut en outre : () - entendre toutes les personnes concernées par le projet, plan ou programme qui en font la demande et convoquer toutes les personnes dont il juge l'audition utile ; () ".

7. M. D fait valoir qu'il n'a pas été consulté, préalablement à l'enquête publique, en sa qualité de propriétaire exploitant dans le secteur de la ZAP du Reyran et que cette omission a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête. Toutefois, il n'identifie aucune disposition de nature législative ou règlementaire qui imposait une telle consultation préalablement à l'enquête publique. Le moyen doit donc être écarté comme imprécis. En outre, il ressort des pièces du dossier que si M. D n'a pas participé, en tant qu'exploitant agricole, à la consultation de la profession organisée par la chambre d'agriculture du Var préalablement à la mise en place de la ZAP, il a ensuite été entendu à plusieurs reprises, le 3 septembre 2019, le 11 septembre 2019, le 20 septembre 2019 et le 26 septembre 2019 par le commissaire enquêteur au cours de l'enquête publique, en son nom personnel et en sa qualité de gérant du GFA Cante-Perdrix, et il a formulé des observations qui ont été enregistrées sur le registre d'enquête publique. Une visite sur les lieux a, en outre, été organisée le 20 septembre 2019 par le commissaire enquêteur en présence de M. D. Ce dernier a donc pu faire valoir ses observations sur le projet de création de la ZAP lors de l'enquête publique. Par ailleurs, il ressort également du rapport du commissaire enquêteur que le dossier soumis à enquête publique comportait les avis émis le 28 janvier 2019 par la chambre d'agriculture du Var, le 10 mai 2019 par la commission départementale d'orientation de l'agriculture et le 20 mars 2019 par l'Institut national des appellations d'origine (INAO).

8. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 123-15 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l'enquête. Si ce délai ne peut être respecté, un délai supplémentaire peut être accordé à la demande du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête par l'autorité compétente pour organiser l'enquête, après avis du responsable du projet. / Le rapport doit faire état des observations et propositions qui ont été produites pendant la durée de l'enquête ainsi que des réponses éventuelles du maître d'ouvrage. () " et aux termes de l'article R. 123-19 de ce même code : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. () ". Il résulte de ces dispositions que si le commissaire enquêteur n'est pas tenu de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête, il doit porter une analyse sur les questions soulevées par ces observations et émettre un avis personnel sur le projet soumis à enquête, en exposant les raisons qui déterminent le sens de cet avis.

9. Il ressort du rapport d'enquête publique que le commissaire enquêteur a relevé que M. D était agriculteur retraité et propriétaire notamment des parcelles cadastrées section AI n° 106, 107 et 359 sur lesquelles il produisait du fourrage pour son cheptel d'ânes et qu'au titre d'un groupement foncier agricole il exploitait en outre les parcelles cadastrées section CC n° 5 et 36, situées plus au nord sur les piémonts de l'Estérel, dans le cadre d'une activité de sylvo-pastoralisme. Dès lors, le commissaire enquêteur a correctement identifié les parcelles des requérants. Par ailleurs, il a enregistré les observations de M. D tendant à ce que les parcelles AI n° 106, 107 et 359 soient exclues du périmètre de la ZAP et, au contraire, à ce que les parcelles CN n° 5 et 36 soient intégrées au sein de ce même périmètre. Enfin, le commissaire enquêteur a donné son avis personnel sur les deux propositions de M. D. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que le commissaire enquêteur n'aurait pas correctement identifié les parcelles appartenant à M. D et n'aurait pas analysé les observations formulées par ce dernier, manque en fait.

Sur la légalité interne :

En ce qui concerne l'erreur manifeste d'appréciation :

10. Aux termes de l'article L. 112-2 du code rural et de la pêche maritime : " Des zones agricoles dont la préservation présente un intérêt général en raison soit de la qualité de leur production, soit de leur situation géographique, soit de leur qualité agronomique peuvent faire l'objet d'un classement en tant que zones agricoles protégées. Celles-ci sont délimitées par arrêté préfectoral pris sur proposition ou après accord du conseil municipal des communes intéressées ou, le cas échéant, et après avis du conseil municipal des communes intéressées, sur proposition de l'organe délibérant de l'établissement public compétent en matière de plan local d'urbanisme ou de schéma de cohérence territoriale, après avis de la chambre d'agriculture, de l'Institut national de l'origine et de la qualité dans les zones d'appellation d'origine contrôlée et de la commission départementale d'orientation de l'agriculture et après enquête publique réalisée dans les conditions prévues au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement. L'existence de parcelles boisées de faible étendue au sein d'une telle zone ne fait pas obstacle à cette délimitation. () ".

11. Il ressort des pièces du dossier et, en particulier, du rapport de présentation de la ZAP, que la commune de Fréjus a souhaité soustraire la plaine du Reyran à la pression foncière résultant de la situation géographique de la commune et de son attractivité, protéger les terres et les exploitations des agriculteurs présents sur le site, pérenniser et développer une agriculture de proximité, lutter contre les friches qui représentent 30 % du périmètre et la déprise agricole et préserver le cadre de vie paysager engendré par les espaces agricoles et faire perdurer les activités touristiques. La zone identifiée à partir de la zone agricole règlementaire du PLU à laquelle ont été ajoutées quelques parcelles boisées de l'aire AOP Côtes de Provence à fort potentiel viticole, située en dehors des espaces boisés classés et du hameau nouveau intégré à l'environnement (HNIE) de Sainte-Brigitte, présente de réels atouts car moins soumise au risque d'inondation que la basse vallée de l'Argens, elle bénéficie notamment grâce à la présence du réseau d'irrigation de la société du canal de Provence d'une irrigation primordiale pour les productions maraichères. Trois objectifs ont été définis dans le rapport de présentation, tenant à la préservation du foncier, la dynamisation/structuration des filières de production dont le maraîchage et l'accompagnement des agriculteurs dans la mise en place de bonnes pratiques environnementales. Le commissaire enquêteur a estimé dans ses conclusions motivées que " la volonté communale de préservation des terres agricoles et sa politique de relance de l'activité traditionnelle de la vallée du Reyran, soumis à une pression foncière constante, apparaît à la fois légitime et nécessaire pour le bien commun " et il a donné un avis favorable sans réserve au projet de création d'une ZAP.

12. En premier lieu, les requérants font valoir que les parcelles appartenant à M. D, cadastrées section AI n° 106, 107 et 359, ont été classées en ZAP alors qu'elles présenteraient " une piètre qualité agronomique puisque composées de sable et de gravier provenant de la catastrophe du barrage de Malpasset " et qu'elles seraient difficilement exploitables. Toutefois, alors que la qualité agronomique est l'un des critères alternatifs qui permet de classer les terres dans une ZAP, avec la qualité de la production de ces terres ou la situation géographique de celle-ci, il est constant que les parcelles AI n° 106, 107 et 359 qui représentent environ 4 hectares sont situées au sein de la plaine du Reyran, en bordure Est du cours d'eau éponyme et en limite nord de la plaine cultivable délimitée par l'avenue Jean Lechanaud et l'échangeur de l'autoroute A8. Elles ont été classées en zone agricole du PLU de la commune de Fréjus, l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme prévoyant pour sa part que : " () Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". Il ressort des études préalables que ces parcelles sont desservies par le réseau d'irrigation sous pression du canal de Provence et qu'elles ont été identifiées comme des " grandes cultures et prairies " par la chambre d'agriculture du Var et la SAFER PACA. En outre, les requérants n'apportent aucun commencement de preuve de nature à établir que ces terres ne présenteraient aucune qualité agronomique, bien qu'elles ne soient plus cultivées à l'heure actuelle. De plus, ces parcelles se situent dans la continuité géographique de la plaine agricole située dans le prolongement du centre-ville de Fréjus, entre le cours d'eau " le Reyran " à l'ouest et la route départementale n°37 à l'Est jusqu'à l'échangeur de l'autoroute A8 au nord, que la commune de Fréjus veut soustraire de la pression foncière. Dans ses conclusions motivées, le commissaire enquêteur a indiqué que les demandes d'exclusion des parcelles situées en limite nord de la ZAP porteraient " en germe une atteinte grave à l'intégrité et à la cohérence du projet d'ensemble ". Dans ces conditions, le préfet du Var n'a commis aucune erreur manifeste d'appréciation en incluant les parcelles cadastrées section AI n° 106, 107 et 359 au sein du périmètre de la ZAP.

13. En deuxième lieu, les parcelles appartenant au GFA Cante-Perdrix, cadastrées CN n° 5 et 36 situées Colle de Grune ne se trouvent pas dans le même secteur que les précédentes mais au sein d'un massif collinaire constituant le piémont de l'Estérel. La quasi-totalité de la vaste parcelle CN n° 36, constituée de garrigues et de boisements, a été classée en zone naturelle Np et dans les espaces boisés classés (EBC) du PLU Elle n'a pas été intégrée à bon droit dans le périmètre de la ZAP, les dispositions de l'article L. 112-2 du code rural et de la pêche maritime n'y autorisant que des parcelles boisées de faible étendue. Il ressort du plan parcellaire de la ZAP que seule la parcelle limitrophe au sud, cadastrée CN n° 5, et la frange sud-ouest de la parcelle CN n° 36 située en bordure de la route départementale n°37 dite route de Malpasset, parties entièrement défrichées et aisément accessibles, d'ailleurs classées en zone agricole du PLU de la commune de Fréjus, ont été intégrées au sein de la ZAP du Reyran. La circonstance que le vaste tènement collinaire boisé soit affecté à une activité agricole de pâturage, de nature à constituer une protection efficace contre le risque d'incendie de feux de forêt, ne permet pas, à lui seul, de considérer que le périmètre de la ZAP, en ce qu'il ne comprend pas la totalité de la parcelle CN n° 36, serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

14. En troisième lieu, il ressort du rapport de présentation que le périmètre de la ZAP du Reyran est, contrairement à la plaine agricole centrale de la commune classée quasi-exclusivement en zone rouge d'aléa très fort R1 du plan de prévention des risques d'inondation (PPRI), non inondable sur sa partie Est et nord et classé en zones R2 et R3 sur sa partie ouest. Par ailleurs, le périmètre s'inscrit en totalité dans le périmètre du plan de prévention des risques naturels d'incendie de feu de forêt (PPRIF). Toutefois, les règlements respectifs de ces plans de prévention des risques naturels et pas davantage les dispositions de l'article L. 112-2 du code rural et de la pêche maritime ne s'opposent à l'intégration dans le périmètre de la ZAP de terres agricoles soumises à un risque naturel. La légalité de la création de la ZAP ne s'appréciant qu'au regard des critères posés par l'article L. 122-2 du code rural et de la pêche maritime, à savoir soit la qualité de la production des parcelles, soit leur situation géographique, soit leur qualité agronomique, les moyens tirés de l'existence de risques naturels dans le périmètre de la ZAP sont sans incidence sur la légalité de la décision attaquée.

15. En, quatrième lieu, si les requérants soutiennent que la délimitation de la ZAP du Reyran serait incohérente avec les objectifs du schéma de cohérence territoriale (SCoT) de la communauté d'agglomération Var Estérel Méditerranée (CAVEM), un tel moyen est inopérant dès lors qu'aucune disposition de nature législative ou règlementaire ne prévoit que la création d'une ZAP doit être compatible avec le SCoT. Au surplus, le plan d'aménagement et de développement durables (PADD) du SCoT rappelle le rôle majeur de la vallée du Reyran ainsi que la mise en œuvre dans ce secteur d'une procédure de ZAP tandis que le document d'orientation et d'objectifs (DOO) identifie cette vallée comme un espace agricole structurant et y localise le projet de ZAP en cours d'élaboration. Dès lors, le moyen tiré de l'incohérence de la ZAP vis-à-vis du SCoT de la CAVEM doit être écarté.

En ce qui concerne l'exception d'illégalité de la délibération du 26 novembre 2019 :

16. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse " et aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. () ". Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le président du conseil syndical n'ait fait parvenir aux intéressés, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et d'apprécier les implications de leurs décisions.

17. D'une part, les requérants n'apportent aucun commencement de preuve de l'irrégularité de la convocation des conseillers municipaux et il ressort des pièces du dossier que ceux-ci ont été convoqués le 20 novembre 2019 à la séance du conseil municipal qui s'est tenue le 26 novembre 2019 au cours de laquelle était inscrite la question n° 31 relative à l'approbation du périmètre d'une ZAP, la prise en compte de l'avis favorable du commissaire enquêteur et la sollicitation du préfet du Var et que le projet de délibération a été adopté à l'unanimité des 43 conseillers municipaux présents ou représentés. D'autre part, il ressort également des pièces du dossier qu'était jointe à la convocation des membres du conseil municipaux un projet de délibération rappelant le contexte de la création de la ZAP de la vallée du Reyran ainsi que les étapes de la procédure et indiquant que de légères modifications avaient été apportées au rapport de présentation et au périmètre de la zone après l'enquête publique et que le dossier complet était tenu à la disposition des conseillers municipaux auprès du secrétariat général du maire de Fréjus. Aucune demande particulière d'information n'a été formulée par les conseillers municipaux préalablement ou pendant la séance du 26 novembre 2019 notamment en ce qui concerne la délimitation définitive du périmètre de la ZAP. Des lors, les moyens tirés de l'irrégularité de la convocation des conseillers municipaux et de leur insuffisante information doivent être écartés.

18. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 112-1-8 du code rural et de la pêche maritime : " Au vu des résultats de l'enquête publique et des avis, le projet de zone agricole protégée est soumis à la délibération de l'ensemble des conseils municipaux concernés. / Après avoir recueilli leur accord, le préfet décide par arrêté le classement en tant que zone agricole protégée ". Les moyens tirés de l'irrégularité de l'enquête publique mise en œuvre par le préfet du Var, préalablement à l'intervention de l'arrêté portant création classement de la ZAP de la vallée du Reyran, sont sans incidence sur la légalité de la délibération du 26 novembre 2019 par laquelle la commune de Fréjus a donné son accord à la création de ladite zone. Au surplus, par adoption des motifs exposés aux points n°3 à n°9 ci-dessus, il y a lieu d'écarter les moyens de la requête tirés du caractère incomplet du dossier d'enquête publique, de l'absence d'identification par le commissaire enquêteur des parcelles de M. D et du caractère insuffisamment motivé de l'avis du commissaire enquêteur.

19. En troisième lieu, les moyens tirés, premièrement de l'erreur manifeste d'appréciation dans le classement des parcelles cadastrées section AI n° 106, 107 et 359 dans le périmètre de la ZAP et de l'exclusion des parcelles cadastrées CN n° 5 et 36 du même périmètre, deuxièmement, de l'erreur manifeste d'appréciation résultant de l'existence d'un risque d'inondation et d'un risque de feux de forêt, troisièmement, de l'incohérence du périmètre de la ZAP avec les objectifs du SCoT, sont inopérants à l'encontre de la délibération du 26 novembre 2019 qui n'a pas pour objet ni pour effet d'autoriser la création de la ZAP. Au surplus, par adoption des motifs exposés aux points n°10 à n°15 ci-dessus, il y a lieu d'écarter ces moyens comme non fondés.

20. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède qu'il y a lieu de rejeter les conclusions de la requête tendant à l'annulation de l'arrêté du 16 janvier 2020 par lequel le préfet du Var a procédé au classement de la ZAP de la vallée du Reyran.

Sur les frais du litige :

21. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de laisser à la charge respective des parties la charge des frais qu'elles ont exposés et qui ne sont pas compris dans les dépens.

DECIDE

Article 1er : La requête de M. D et du GFA Cante-Perdrix est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Fréjus tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C D, au groupement foncier agricole Cante-Perdrix, au ministre de l'agriculture et à la commune de Fréjus.

Copie en sera adressée au préfet du Var.

Délibéré après l'audience du 14 mars 2023, à laquelle siégeaient :

M. Privat, président,

M. Riffard, premier conseiller,

M. Bailleux, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition du greffe le 16 mai 2023.

Le rapporteur,

Signé :

D. B

Le président,

Signé :

J-M. PRIVAT La greffière,

Signé :

K. BAILET

La République mande et ordonne au préfet du Var en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Et par délégation,

La greffière.