Tribunal Administratif de Toulon — Décision N° TA83-2002107

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 5 août 2020, 30 juin 2022 et 22 novembre 2022, Mme D A, d'une part, et Mme C A et M. B A, d'autre part, en leur qualité d'héritiers, représentés par Me Porta, demandent au Tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 9 mars 2020 par lequel le maire de la commune de Gonfaron a refusé de délivrer à Mme D A un permis de construire pour la réalisation d'un logement à étage avec garage intégré sur la parcelle cadastrée section C n° 1871, lieu-dit Les Moulins ;

2°) d'enjoindre au maire de la commune de Gonfaron de leur délivrer le permis de construire sollicité dans le délai d'un mois à compter du prononcé du jugement à intervenir, en application de l'article L. 911-1 du code de justice administrative ;

3°) subsidiairement, d'enjoindre au maire de la commune de Gonfaron de réexaminer la demande de permis de construire dans le délai d'un mois à compter du prononcé du jugement à intervenir, en application de l'article L. 911-2 du code de justice administrative ;

4°) de condamner l'Etat à leur verser la somme de 2 400 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il est soutenu que :

- les conclusions présentées par la commune de Gonfaron dans la présente instance sont irrecevables dès lors qu'elle n'est pas une partie à la présente instance ;

- la requête n'est pas tardive dès lors qu'il résulte de l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période, que le délai de recours contre l'arrêté de refus de permis du 9 mars 2020 n'ayant pas expiré au 12 mars 2020, il avait été interrompu à compter de cette date pour ne recommencer à courir qu'à compter du 24 juin 2020 et pour une durée de 2 mois, soit jusqu'au 24 août 2020 ;

- conformément au a) de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme, la commune de Gonfaron était compétente pour statuer, en son nom, sur les demandes d'autorisation d'urbanisme en l'état d'un transfert de compétence définitif en la matière ; à cet égard, l'annulation contentieuse du Plan local d'urbanisme (PLU) de 2011 et la caducité, par l'effet de la loi ALUR, du Plan d'occupation des sols (POS) antérieur remis en vigueur, n'ont pas eu d'incidence ; en l'espèce, la décision de refus de permis de construire a été prise par la commune au nom de l'Etat ce qui l'entache d'irrégularité compte tenu des spécificités procédurales qui s'attachent à l'instruction, à la délivrance et à la contestation d'une telle autorisation ; notamment, le maire, parce qu'il a instruit à tort le permis au nom de l'État, n'a pas mis en œuvre la procédure d'avis conforme prévue à l'article L. 422-6 qui régit l'instruction des autorisations d'urbanisme délivrées au nom de la commune ; l'avis des services de l'Etat du 27 janvier 2020 mentionné dans l'arrêté litigieux est favorable aux requérants ; la procédure prévue pour l'instruction des autorisations délivrées au nom de l'État, notamment aux articles R. 423-9, R. 423-16 et R. 422-2 e) du code de l'urbanisme, n'a pas été respectée ;

- la décision attaquée méconnaît l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme lequel interdit à l'autorité décisionnaire de statuer d'office, avant l'expiration du sursis à statuer et sans que le pétitionnaire ait préalablement confirmé sa demande ;

- le motif du refus de permis de construire est inopérant dès lors qu'il se fonde sur l'existence d'un emplacement réservé n° 4 du document d'urbanisme en cours d'instruction ou qui n'est pas encore opposable ; la commune ne produit aucun acte juridique qui serait susceptible d'avoir rendu opposable un projet départemental d'infrastructure routière (futur échangeur du Luc) à la demande de permis de construire déposée par Mme A, le 19 janvier 2018 ;

- la demande de substitution de motif présentée par la commune de Gonfaron en défense, sur le fondement de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, sera rejetée ; un tel motif ne peut légalement fonder un refus de permis de construire sur le fondement de considérations générales relative à la circulation dans un secteur donné ; la commune ne démontre nullement que le projet de maison individuelle modeste (91,38 m² de surface de plancher) présenterait par lui-même un risque quelconque pour la sécurité publique ou la circulation.

Par un mémoire en défense enregistré le 24 octobre 2022, la commune de Gonfaron, représentée par Me Reghin, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir, à titre principal, que la requête est irrecevable et que les moyens invoqués sont inopérants et, à titre subsidiaire, que les moyens ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 24 novembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 27 décembre 2022 à 12 heures.

Un mémoire enregistré le 23 décembre 2022, présenté pour la commune de Gonfaron n'a pas été communiqué, conformément au 3ème alinéa de l'article R. 611-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 11 avril 2023 :

- le rapport de M. Riffard ;

- les conclusions de M. Cros, rapporteur public ;

- les observations de Me Porta, représentant les consorts A ;

- et les observations de Me Reghin, représentant la commune de Gonfaron.

Considérant ce qui suit :

1. Le 19 janvier 2018, alors que les dispositions du règlement national d'urbanisme s'appliquaient depuis le 27 mars 2017 sur le territoire de la commune de Gonfaron du fait de la caducité du plan d'occupation des sols remis en vigueur à la suite de l'annulation contentieuse définitive du plan local d'urbanisme approuvé le 28 février 2011 et après avoir obtenu le 27 avril 2017 un certificat d'urbanisme informatif, Mme D A a déposé une demande de permis de construire visant à édifier une construction abritant une habitation individuelle élevée sur un étage et un garage, dans la partie nord-ouest d'une parcelle de 3 414 m² cadastrée section C n° 1871 et située route départementale 233 dite route de Repenti, lieu-dit Les Moulins, sur le territoire de la commune de Gonfaron, projet emportant création d'une surface de plancher de 91,38 m². Par un arrêté du 14 mars 2018, le maire de la commune de Gonfaron a sursis à statuer sur cette demande, en application des articles L. 424-1 et L. 153-11 du code de l'urbanisme, au motif qu'avait eu lieu le 6 mars 2018 le débat sur le projet d'aménagement et de développement durables du projet de plan local d'urbanisme et que le projet était de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan, lequel prévoit sur le terrain d'assiette un emplacement réservé au profit du département du Var pour la réalisation d'une voie de liaison entre la route départementale 233 et la route départementale 97 dite route du Luc, située à l'est. Cette décision de sursis à statuer a toutefois été annulée par le Tribunal aux termes d'un jugement n° 1801557 du 21 juillet 2020 devenu définitif. Enfin, par un arrêté du 9 mars 2020, antérieur à l'annulation contentieuse, le maire de la commune après avoir instruit à nouveau la demande de Mme A a refusé la délivrance du permis de construire en considérant que son objet n'était pas conforme à la destination de l'emplacement réservé n° 4 figurant dans le plan local d'urbanisme. Par une requête enregistrée le 5 août 2020, Mme A demande principalement au Tribunal d'annuler l'arrêté du 9 mars 2020. A la suite du décès de la requérante survenu le 2 novembre 2021, ses enfants, Mme C A et M. B A, ont déclaré reprendre l'instance en leur qualité d'héritiers par un mémoire enregistré le 30 juin 2022.

Sur la qualité de partie à l'instance de la commune de Gonfaron :

2. Aux termes de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est : a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, ainsi que dans les communes qui se sont dotées d'une carte communale après la date de publication de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové. Dans les communes qui se sont dotées d'une carte communale avant cette date, le maire est compétent, au nom de la commune, après délibération du conseil municipal. En l'absence de décision du conseil municipal, le maire est compétent, au nom de la commune, à compter du 1er janvier 2017. Lorsque le transfert de compétence à la commune est intervenu, il est définitif () " et aux termes de l'article A. 424-2 du même code : L'arrêté prévu au premier alinéa de l'article A. 424-1 : / a) Indique la collectivité au nom de laquelle la décision est prise ; () ".

3. Il est constant que la commune de Gonfaron s'est dotée d'un plan d'occupation des sols, qui est devenu caduc à défaut de transformation en plan local d'urbanisme. L'entrée en vigueur du plan d'occupation des sols ayant transféré au maire la compétence pour délivrer les permis de construire, ce transfert est devenu définitif en vertu des dispositions précitées, et la caducité du plan d'occupation des sols est sans incidence sur cette compétence, de même que l'annulation contentieuse définitive du plan local d'urbanisme approuvé le 28 février 2011. Par conséquent, contrairement à la mention matériellement inexacte de l'arrêté du 9 mars 2020, le refus de permis de construire litigieux a été décidé par le maire de Gonfaron au nom de cette commune, et la commune de Gonfaron, défenderesse à l'instance, est recevable à y présenter ses observations.

Sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Gonfaron :

4. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. () " et aux termes de l'article R. 424-10 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " La décision accordant ou refusant le permis ou s'opposant au projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est notifiée au demandeur par lettre recommandée avec demande d'avis de réception postal, ou, dans les cas prévus à l'article R. 423-48, par échange électronique. () ".

5. La commune soutient que le recours contentieux aurait dû être formé dans un délai de deux mois francs après l'intervention de la décision portant refus de permis de construire, soit au plus tard le 10 mai 2020 alors que la requête a été enregistrée au Tribunal le 5 août 2020. Toutefois, pour le pétitionnaire, le déclenchement du délai de recours contentieux prévu à l'article R. 421-1 du code de justice administrative intervient à la date de notification de la décision accordant ou refusant le permis, conformément à l'article R. 424-10 du code de l'urbanisme, et la commune n'apporte aucun commencement de preuve de la notification régulière de la décision litigieuse à Mme A. En outre, conformément à l'article 2 de l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période, les actions en justice qui devaient être introduites entre le 12 mars 2020 et le 23 juin 2020 inclus sont réputées avoir été formées à temps si elles l'ont été avant le 23 août 2020. Par suite, la fin de non-recevoir opposée en défense doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la légalité du motif de refus de permis de construire :

6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme : " Lorsque le maire () est compétent, il recueille l'avis conforme du préfet si le projet est situé : / a) Sur une partie du territoire communal non couverte par une carte communale, un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu () " et aux termes de l'article R. 423-59 du même code : " Sous réserve des dispositions des articles L. 752-4, L. 752-14 et L. 752-17 du code de commerce et des exceptions prévues aux articles R. 423-60 à R. 423-71-1, les collectivités territoriales, services, autorités ou commissions qui n'ont pas fait parvenir à l'autorité compétente leur réponse motivée dans le délai d'un mois à compter de la réception de la demande d'avis sont réputés avoir émis un avis favorable. ".

7. Il ressort des pièces du dossier que, conformément au a) de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme, la commune de Gonfaron a sollicité le 27 janvier 2020 l'avis conforme du préfet du Var sur la demande de permis de construire déposée par Mme A et, en l'absence de réponse expresse dans le délai d'un mois, cet avis a été réputé favorable à la date du 27 février 2020, conformément à l'article R. 423-59 du code de l'urbanisme. Le refus de permis de construire ne repose donc pas sur cet avis conforme favorable au projet mais sur un motif autonome tiré de la méconnaissance de la destination de l'emplacement réservé n° 34 prévu sur le terrain d'assiette du projet, par le plan local d'urbanisme en cours d'élaboration. Par suite, le maire n'étant placé en situation de compétence liée, les moyens dirigés contre l'arrêté du 9 mars 2020 sont bien opérants.

8. En deuxième lieu, il est constant qu'à la date de la décision attaquée, le plan local d'urbanisme de Gonfaron prescrit par délibération du conseil municipal du 20 août 2012 et dont le débat sur le projet d'aménagement et de développement durables s'était tenu le 13 mars 2018, n'avait toujours pas été approuvé et les dispositions du règlement national d'urbanisme s'appliquaient depuis le 27 mars 2017 à la suite de la caducité du plan d'occupation des sols. Aucune disposition d'urbanisme applicable ne prévoyait alors d'emplacement réservé sur le terrain de Mme A. La commune de Gonfaron fait valoir que le projet de raccordement de la route départementale 233 à la route départementale 97, au nord du centre-ville, est envisagé depuis plus de dix ans pour des motifs de sécurité publique, qu'un emplacement réservé a été institué à cet effet dès 1994 par le plan d'occupation des sols puis maintenu par le plan local d'urbanisme et que, par un arrêté du 24 novembre 2014 portant décision d'examen au cas par cas en application de l'article R. 122-3 du code de l'environnement, le préfet du Var a considéré que le projet d'aménagement d'un carrefour giratoire et d'un barreau de liaison entre la route départementale 97 et la route départementale 233 situé sur la commune de Gonfaron n'était pas soumis à une étude d'impact. Toutefois, cette triple circonstance est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée dès lors que les documents d'urbanisme invoqués par la commune sont sortis de l'ordonnancement juridique du fait de leur caducité ou de leur annulation contentieuse, comme il a été dit, et que l'arrêté préfectoral du 24 novembre 2014 ne constitue pas une norme opposable aux demandes d'autorisations d'urbanisme. Par suite, le motif tiré de la non-conformité du projet de construction d'une maison individuelle avec l'emplacement réservé n° 4 du futur plan local d'urbanisme ne peut justifier légalement le refus de permis de construire attaqué.

En ce qui concerne la demande de substitution de motifs :

9. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

10. Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son important ou de son implantation à proximité d'autres installations ". Les risques d'atteinte à la sécurité publique visés par ce texte sont aussi bien les risques auxquels peuvent être exposés les occupants de la construction pour laquelle la déclaration préalable est sollicitée que ceux que l'opération projetée peut engendrer pour des tiers. Pour apprécier si les risques d'atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis de construire sur le fondement des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, il appartient à l'autorité compétente en matière d'urbanisme, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s'ils se réalisent. Enfin, lorsqu'un projet de construction est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique, l'autorisation d'urbanisme ne peut être refusée que si l'autorité compétente estime, sous le contrôle du juge, qu'il n'est pas légalement possible, au vu du dossier et de l'instruction de la demande, d'accorder l'autorisation en l'assortissant de prescriptions spéciales qui, sans apporter au projet de modifications substantielles nécessitant la présentation d'une nouvelle demande, permettraient d'assurer la conformité de la construction aux dispositions législatives et réglementaires dont l'administration est chargée d'assurer le respect. Un refus de permis de construire ne peut être fondé sur les conditions générales de la circulation dans le secteur, dès lors que les conditions dans lesquelles les constructions envisagées sont directement desservies apparaissent suffisantes.

11. La commune de Gonfaron expose que la réalisation du projet de raccordement des deux routes départementales vise à garantir la sécurité publique, en supprimant les risques existants aux abords d'un carrefour giratoire très fréquenté au sud à l'entrée de ville, et que la création du futur échangeur autoroutier du Luc-en-Provence, au nord, générera une circulation importante sur la route départementale 233 notamment dans la partie agglomérée de la commune de Gonfaron. Toutefois, elle n'établit pas qu'à la date de la décision attaquée, les occupants de la construction à usage d'habitation individuelle de 91,38 m² de surface de plancher projetée sur la parcelle cadastrée section C 1871 et les usagers de la route départementale 233 par laquelle s'effectue l'accès au terrain d'assiette, seraient exposés à un risque particulier lié à la circulation routière.

12. Par suite, il ne résulte pas de l'instruction que le maire de Gonfaron aurait pris la même décision s'il avait entendu se fonder initialement sur ce motif. Il n'y a dès lors pas lieu de procéder à la substitution demandée.

13. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède qu'il y a lieu d'annuler l'arrêté du 9 mars 2020 du maire de la commune de Gonfaron portant refus de permis de construire.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

14. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ".

15. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle.

16. Eu égard aux motifs d'annulation retenus par le présent jugement et dès lors qu'il ne résulte pas de l'instruction que des dispositions d'urbanisme opposables à cette demande interdiraient de prononcer d'office une injonction ou que la situation de fait existant à la date du présent jugement y ferait obstacle, il y a lieu d'enjoindre au maire de la commune de Gonfaron de délivrer le permis de construire sollicité par les consorts A, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais du litige :

17. Les requérants demandent que l'Etat soit condamné à leur verser la somme de 2 400 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Toutefois, l'Etat n'étant pas une partie à la présente instance au sens de ces dispositions, la demande doit être rejetée. Ces mêmes dispositions s'opposent à ce que les requérants qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance supportent la charge des frais de même nature exposés par la commune de Gonfaron.

DECIDE

Article 1er : L'arrêté susvisé du maire de la commune de Gonfaron du 9 mars 2020 portant refus de permis de construire est annulé.

Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Gonfaron de délivrer aux consorts A le permis de construire sollicité dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Les conclusions de la commune de Gonfaron tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de l'urbanisme sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme C A, à M. B A et à la commune de Gonfaron.

Copie en sera adressée au préfet du Var.

Copie en sera transmise au procureur de la République près le Tribunal Judiciaire de Draguignan en application des dispositions de l'article R. 751-10 du code de justice administrative.

Délibéré après l'audience du 11 avril 2023, à laquelle siégeaient :

M. Privat, président,

M. Riffard, premier conseiller,

M. Bailleux, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition du greffe le 13 juin 2023.

Le rapporteur,

Signé :

D. RIFFARD

Le président,

Signé :

J-M. PRIVAT La greffière,

Signé :

G. RICCI

La République mande et ordonne au préfet du Var en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Et par délégation,

La greffière.