Tribunal Administratif de Toulon — Décision N° TA83-2002159

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 10 août 2020 et 10 novembre 2022,

Mme A Quintela, représentée par Me Euvrard, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 26 juin 2020 du président du centre communal d'action sociale de Draguignan portant changement de poste, ensemble le rejet de son recours gracieux du 10 juillet 2020 ;

2°) d'enjoindre au centre communal d'action sociale de Draguignan, sous astreinte, de réexaminer sa situation dans le délai de 15 jours à compter de la décision à intervenir ;

3°) de mettre à la charge du centre communal d'action sociale de Draguignan la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- son recours est recevable ;

En ce qui concerne la légalité externe :

- la décision attaquée devait être motivée s'agissant d'une sanction ;

- elle n'a pas eu communication de son dossier ; la mesure a été prise en considération de sa personne, elle devait donc pouvoir consulter l'intégralité de son dossier, même si la mesure a été prise dans l'intérêt du service ; elle n'a pas été avertie en temps utile de l'intention du CCAS de la muter et n'a pas été en mesure de demander la communication de son dossier ;

- le poste sur lequel elle a été mutée a été créé sans respecter les dispositions de l'article 23-1 de la loi du 26 janvier 1984 ; le poste n'a pas fait l'objet d'un avis de vacance de poste ;

En ce qui concerne la légalité interne :

- la décision attaquée est une sanction déguisée, elle porte atteinte à sa situation professionnelle et a été prise sur la base de griefs à son encontre ;

- elle a été victime de harcèlement moral ; l'emploi sur lequel elle a été mutée ne correspond pas à son grade et constitue une rétrogradation par rapport à ses fonctions antérieures ; elle n'encadre plus d'agents ; cette situation porte atteinte à sa perspective de carrière ; il en résultera un préjudice moral et pécuniaire ;

- les motifs de sa mutation tirée de " l'intérêt du service " manquent en fait ; il n'y avait pas de climat de conflit en 2017 ; elle n'a pas contesté les conclusions du cabinet d'audit ;

les relations tendues avec les agents du CCAS ne sont pas de son fait.

Par deux mémoires, enregistrés les 26 octobre 2020 et 29 novembre 2022, le centre communal d'action sociale (CCAS) de Draguignan, représenté par Me Bernard-Chatelot, demande au tribunal de rejeter la requête.

Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 29 novembre 2022, la clôture d'instruction a été fixée

au 20 décembre 2022 en application des dispositions de l'article R. 613-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n°87-1099 du 30 décembre 1987 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 14 avril 2023 :

- le rapport de Mme Faucher,

- les conclusions de Mme Helfter-Noah, rapporteure publique,

- les observations de Me Bernard-Chatelot représentant le centre communal d'action sociale de Draguignan.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A Quintela, attachée principale territoriale, a été recrutée à compter du 1er mars 2015 par le centre communal d'action sociale de Draguignan pour occuper le poste de directrice de ce centre. Par une décision du 26 juin 2020, elle est nommée dans le cadre d'une mutation interne en qualité de chargée de mission du développement territorial. Par un recours gracieux du 10 juillet 2020, Mme Quintela demande l'annulation de cette décision. Dans le cadre de la présente instance, Mme Quintela demande l'annulation de la décision du 26 juin 2020, ensemble du rejet implicite de son recours gracieux du 10 juillet 2020.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 2° Infligent une sanction ". Une décision de mutation d'office ne peut être regardée comme une sanction au sens des dispositions précitées. Il en va différemment lorsque celle-ci constitue une sanction déguisée. Ainsi, une mutation d'office revêt le caractère d'une mesure disciplinaire déguisée lorsque, tout à la fois, il en résulte une dégradation de la situation professionnelle de l'agent concerné et que la nature des faits qui ont justifié la mesure et l'intention poursuivie par l'administration révèlent une volonté de sanctionner cet agent.

3. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que la décision contestée a été prise en raison du climat conflictuel régnant au sein du CCAS de Draguignan, sur la base de nombreux écrits des cadres du CCAS dénonçant les difficultés relationnelles avec Mme Quintela,

le président du CCAS constatant l'impossibilité d'améliorer la situation en maintenant

Mme Quintela à son poste. A ce titre, le service de médecine préventive a alerté le maire de la commune de Draguignan le 12 juillet 2019 d'une " situation urgente de risque psychosocial majeur " concernant la directrice de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) en faisant état d'une situation de harcèlement moral, relayé par la directrice elle-même dans un courriel du 22 août 2019. Dans ce contexte, la société Innovéoz a été sollicitée pour réaliser un audit pour " accompagner l'équipe [du CCAS] dans la situation de crise qu'elle traverse " en vue " d'apaiser le climat social " et " de prévenir les risques psychosociaux ". Cet audit constate " une dégradation continue des conditions de coopération qui remonte au premier trimestre 2017 ". En outre, dans une note du 19 décembre 2019, un agent du CCAS a signalé une altercation avec Mme Quintela. Par ailleurs, par un courrier du 28 janvier 2020, un agent en poste au sein du CCAS depuis 2010 a demandé sa mutation au regard des dégradations de sa qualité de travail du fait de sa relation avec Mme Quintela. La détresse d'un autre agent du CCAS est également signalée le 13 février 2020. Ainsi, par note du 18 février 2020, le président du CCAS a demandé à Mme Quintela d'améliorer sa posture managériale suite à l'audit mené en 2019 en raison de la situation conflictuelle au sein de l'EPHAD.

Cette note précise que la situation conflictuelle, d'abord limitée au sein de l'EPHAD,

se généralise au niveau des différents services du CCAS, comme le révèlent des alertes de souffrance au travail enregistrées et venant d'agents placés sous son autorité. Par un courrier du 3 juin 2020, des cadres du CCAS, la directrice de l'EPHAD, la responsable du service séniors et précarité et la responsable du CLIC (centre local d'information et de coordination) ont attiré l'attention du président du CCAS sur leur mal être au travail et sur les défaillances managériales de sa directrice, Mme Quintela. Ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier la volonté de l'administration de sanctionner une faute de la requérante, mais plutôt la volonté d'apaiser un climat social tendu depuis plusieurs années. En effet, les termes de la décision attaquée ne formulent aucun grief à l'encontre de Mme Quintela et aucun élément du dossier n'établit que la décision de changement d'affectation révèle une intention de la sanctionner. Dès lors, à supposer même qu'elle ait porté atteinte à sa situation professionnelle, la décision du 26 juin 2020 n'a pas le caractère d'une sanction déguisée. Par suite, elle n'entre pas dans la catégorie des décisions administratives individuelles défavorables dont la motivation est obligatoire en application des dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Le moyen tiré de l'absence de motivation sera donc écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration même code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. () ". Enfin, aux termes de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 : " Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardé dans leur avancement à l'ancienneté ".

5. En application de ces dernières dispositions, un agent public faisant l'objet d'une mesure prise en considération de sa personne, qu'elle soit ou non justifiée par l'intérêt du service, doit être mis à même de demander la communication de son dossier, en étant averti en temps utile de l'intention de l'autorité administrative de prendre la mesure en cause. Dans le cas où l'agent public fait l'objet d'un déplacement d'office, il doit être regardé comme ayant été mis à même de solliciter la communication de son dossier s'il a été préalablement informé de l'intention de l'administration de le muter dans l'intérêt du service.

6. En l'espèce, il ressort des termes non contestés de la décision du 26 juin 2020 que,

le 16 juin 2020, le président du CCAS a proposé à Mme Quintela de venir en renfort des effectifs de la ville sur des missions de coordinatrice de la convention territoriale globale et du conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance, proposition qui a lui été réitérée le 22 juin 2020 par le président du CCAS. Dans ces conditions, il convient de considérer que, dès le 16 juin 2020, Mme Quintela a été informée de l'intention du CCAS de la muter dans l'intérêt du service. Elle doit donc être regardée comme ayant été mise à même de solliciter la communication de son dossier dès cette date. Elle a donc bénéficié d'un délai de 10 jours entre la première fois où le CCAS lui a fait part de son intention de la muter, le 16 juin 2020, et la décision attaquée prenant acte de cette mutation en date du 26 juin 2020. Dans les circonstances de l'espèce, le délai

de 10 jours laissé à Mme Quintela pour solliciter la communication de son dossier doit être regardé comme un délai suffisant. Le moyen tiré du non-respect du contradictoire sera écarté en ses deux branches.

7. En troisième et dernier lieu, aux termes des article 23-1 de la loi du 26 janvier 1984, dans sa version applicable au litige : " Les collectivités et établissements publics mentionnés à l'article 2 sont tenus de communiquer au centre de gestion dans le ressort duquel ils se trouvent : 1° Les créations et vacances d'emplois, à peine d'illégalité des nominations ". Enfin, l'article 41 de la même loi prévoit que " Lorsqu'un emploi est créé ou devient vacant, l'autorité territoriale en informe le centre de gestion compétent qui assure la publicité de cette création ou de cette vacance ".

8. Ces dispositions ne s'appliquent pas à l'administration dans le cas où elle prononce une mutation dans l'intérêt du service, comme c'est le cas en l'espèce. Au demeurant, à supposer que cette publication était obligatoire, Mme Quintela n'a été privée d'aucune garantie. Ce moyen sera donc écarté comme étant inopérant.

En ce qui concerne la légalité interne :

9. En premier lieu, il résulte de ce qui a été dit aux points 2 et 3 du présent jugement que Mme Quintela n'est pas fondée à soutenir que la décision attaquée constituerait à son égard une sanction déguisée.

10. En second lieu, aux termes de l'article 2 du décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987 : " Les membres du cadre d'emplois participent à la conception, à l'élaboration et à la mise en œuvre des politiques décidées dans les domaines administratif, financier, économique, sanitaire, social, culturel, de l'animation et de l'urbanisme. Ils peuvent ainsi se voir confier des missions, des études ou des fonctions comportant des responsabilités particulières, notamment en matière de gestion des ressources humaines, de gestion des achats et des marchés publics, de gestion financière et de contrôle de gestion, de gestion immobilière et foncière et de conseil juridique. Ils peuvent également être chargés des actions de communication interne et externe et de celles liées au développement, à l'aménagement et à l'animation économique, sociale et culturelle de la collectivité. Ils exercent des fonctions d'encadrement et assurent la direction de bureau ou de service () ".

11. Si Mme Quintela soutient avoir été victime de harcèlement moral et expose que l'emploi sur lequel elle a été mutée ne correspond pas à son grade. Il ressort de sa nouvelle fiche de poste que Mme Quintela a deux mission principales : " Actualiser l'analyse des besoins sociaux " et " Développer l'action sociale d'intérêt communautaire " et une mission annexe

" développer les partenariats de l'action sociale et les coopération internes et externes".

Si la requérante soutient que le rapport d'analyse des besoins sociaux du CCAS de Draguignan est un document à actualiser qui ne contient que des données purement statistiques, il ressort au contraire des pièces du dossier que cette mission d'actualisation s'accompagne d'une mission consistant à " développer l'action sociale d'intérêt communautaire " en traduisant les orientations politiques sectorielles en plan d'action centrée sur les publics repérés, en participant à la mise en œuvre des projets communaux et intercommunaux, en définissant des objectifs précis et opérationnels de développement et en mettant en synergie les projets spécifiques d'action sociale sur les orientations politiques. A ces deux missions principales s'ajoutent la mission annexe de " développer les partenariats de l'action sociale et les coopération internes et externes ". Par suite, ces missions correspondent aux fonctions dévolues aux membres du cadre d'emplois des attachés territoriaux, qui peuvent se voir confier des missions d'études. Quant à l'encadrement, s'il n'est pas contesté que son nouveau poste n'en comporte pas, cette simple diminution de ses attributions reste conforme à celles d'un attaché territorial principal fixées par l'article 2 du décret du 30 décembre 1987 dès lors que son emploi comporte des responsabilités particulières au sens de ce décret. Par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir que l'emploi sur lequel elle est affectée n'est pas au nombre de ceux qu'a vocation à occuper un attaché territorial. S'agissant enfin de sa carrière, si son changement de poste a entrainé une diminution de sa nouvelle bonification indiciaire (NBI) par arrêté du 17 juillet 2020, dès lors que Mme Quintela n'exerce plus des fonctions d'encadrement d'un service administratif d'au moins 20 agents ouvrant droit à 25 points de NBI, elle exerce néanmoins des fonctions d'élaboration de projets ouvrant droit à 20 points de NBI à compter du 1er juillet 2020. En outre, elle ne démontre pas une diminution de son régime indiciaire. En l'état des pièces du dossier, Mme Quintela n'établit pas être victime de harcèlement moral, ni d'une atteinte à sa perspective de carrière.

12. En troisième et dernier lieu, Mme Quintela soutient que les motifs de sa mutation tirés de l'intérêt du service manquent en fait. Si elle prétend qu'il n'y avait pas de climat de conflit en 2017, il ressort au contraire des termes de l'audit de la société Innovéoz que la

" dégradation continue des conditions de coopération () remonte au premier trimestre 2017 ". Si Mme Quintela soutient ensuite que les relations tendues avec les agents du CCAS ne sont pas de son fait, il ressort cependant de l'ensemble des pièces du dossier que, pour des motifs différents, elle est à l'origine de souffrances au travail vécues par plusieurs agents du CCAS situés dans des services distincts. Si elle prétend ainsi avoir des relations qui ont toujours été courtoises avec la directrice de l'EHPAD, cette affirmation est toutefois en contradiction avec l'attestation de la médecine préventive qui fait état d'une " situation urgente de risque psychosocial majeur " concernant la directrice de EHPAD en situation de harcèlement moral. Cette attestation est corroborée par un courriel du 22 août 2019 de la directrice elle-même évoquant un harcèlement moral de la part de Mme Quintela. Quant à la responsable du CLIC,

un courriel du 30 janvier 2020 de la direction des ressources humaines de la mairie de Draguignan fait état de la situation de cet agent qui se plaint du management autoritaire et manipulateur de Mme Quintela. Cette dernière reconnaît d'ailleurs dans ses écritures lui avoir fait des remarques sur son temps de travail, son savoir être et sa courtoisie. De plus, dans le cadre d'un entretien houleux donc son bureau, Mme Quintela reconnaît avoir " remis à sa place "

un agent qui hurlait dans son bureau. Mme Quintela a donc objectivement cristallisé une partie des tensions du service, sans pour autant en être l'origine exclusive. Le moyen tiré de l'erreur de fait sera donc écarté.

13. Il résulte de tout ce qui précède que Mme Quintela n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision du 26 juin 2020, ensemble de la décision de rejet implicite de son recours gracieux du 10 juillet 2020. Par voie de conséquence, sont également rejetées ses conclusions à fin d'injonction et d'astreinte.

Sur les frais liés au litige :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge du centre communal d'action sociale de Draguignan, qui n'a pas la qualité de partie perdante, la somme que demande la requérante au titre de ses frais d'instance.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme Quintela est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme A Quintela et au président du centre communal d'action sociale de Draguignan.

Délibéré après l'audience du 14 avril 2023, à laquelle siégeaient :

M. Sauton, président,

Mme Faucher, première conseillère,

M. Quaglierini, premier conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 mai 2023.

La rapporteure,

Signé

S. Faucher

Le président,

Signé

J-F. SautonLe greffier,

Signé

P. Bérenger

La République mande et ordonne au préfet du Var en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Ou par délégation le greffier,