Tribunal Administratif de Toulon — Décision N° TA83-2002602

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 25 septembre 2020 et le 5 août 2022, Mme D C, représentée par Me Couturier, demande au Tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 29 juillet 2020 par lequel le maire de la commune de Ramatuelle a refusé de lui délivrer un permis de construire pour la réalisation d'une villa et d'une piscine sur un terrain situé avenue des Girelles ;

2°) d'enjoindre au maire de la commune de Ramatuelle d'instruire à nouveau sa demande de permis de construire déposée le 11 mai 2018 dans un délai de deux mois à compter de la décision à intervenir ;

3°) de condamner la commune de Ramatuelle à lui verser la somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il est soutenu que :

- l'arrêté du 29 juillet 2020 est entaché d'incompétence de son auteur en l'absence de délégation de pouvoir ;

- le plan local d'urbanisme (PLU) révisé le 21 décembre 2018 est illégal en ce qu'il créé un espace boisé classé (EBC) sur la totalité de la parcelle cadastrée section AH n° 186 ; d'une part, ce classement est entaché d'erreur de fait dès lors que la parcelle n'est pas située à proximité immédiate du rivage, qu'elle se trouve au creux de la butte surplombant la mer et n'est pas visible du rivage et qu'elle est boisée uniquement dans sa partie sud bordant le ruisseau, laquelle est grevée d'une servitude non aedificandi sur une bande de 5 mètres à compter de l'axe du ruisseau ; la partie nord n'est pas boisée et elle est entourée de constructions ; de plus, la parcelle ne constitue pas un boisement significatif et ne dispose pas d'une superficie supérieure à 1 000 hectares, comme le prévoit l'article R. 121-4 du code de l'urbanisme ; enfin, la parcelle ne constitue pas un espace vert du lotissement de la plage de Pampelonne ; d'autre part, le classement est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; le fait que les parcelles restantes du lotissement soient non bâties ne signifie nullement que celles-ci soient boisées ou qu'elles constituent un boisement significatif ; le classement en EBC de ces parcelles est contraire avec le parti d'aménagement de la révision du PLU en ce qui concerne la densification des zones déjà construites et de l'identification du potentiel foncier de la commune au sein des dents creuses ; l'enjeu écologique lié à la protection de l'environnement n'est pas suffisant pour justifier le classement, le lotissement de Pampelonne ne constituant pas un enjeu écologique en raison du caractère bâti du site ; également, le boisement n'est pas dense sur la parcelle et ne s'intègre pas à un boisement significatif ; la commune n'établit pas que la parcelle AH n° 186 achetée en 2018 par Mme C constituerait un espace vert du lotissement de la plage de Pampelonne ; le classement EBC est donc arbitraire ; le terrain s'inscrit dans un secteur déjà urbanisé au sens de l'article R. 151-18 du code de l'urbanisme et au sein d'un lotissement dont il constitue l'un des lots ;

- le classement en zone EBC n'est pas motivé dans le rapport de présentation ;

- le projet est légal au regard des dispositions du règlement de la zone UC du PLU antérieures à la révision.

Par un mémoire en défense enregistré le 16 novembre 2020, la commune de Ramatuelle, représentée par son maire en exercice, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme C la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens ne sont pas fondés et que le refus de permis de construire aurait pu légalement être pris au motif de la méconnaissance de l'article UC 12-3 du règlement du PLU dès lors que le projet prévoit seulement quatre places de stationnement pour une surface de plancher totale de 319,27 m².

Par une ordonnance du 5 août 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 30 août 2022 à 12h00.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 20 juin 2023 :

- le rapport de M. Riffard ;

- les conclusions de M. Cros, rapporteur public ;

- et les observations de M. A, représentant la commune de Ramatuelle.

Considérant ce qui suit :

1. Le 11 mai 2018, Mme C a déposé une demande de permis de construire afin d'édifier une villa de 316,19 m² de surface de plancher créée et une piscine sur une parcelle cadastrée section AH n° 186 d'une superficie de 3 905 m² située avenue des Girelles au sein de la zone UC du plan local d'urbanisme approuvé le 18 mai 2006 et modifié le 30 janvier 2014, laquelle correspond à une zone résidentielle ancienne d'habitat, de services et d'activités qui recouvre les lotissements des quartiers de Pampelonne centre et de l'Escalet, reliefs proches du rivage auxquels la commune entend conserver un aspect général dominant en y évitant la densification du bâti qui doit demeurer discret. Dans un premier temps, le 31 mai 2018, le maire de la commune de Ramatuelle a sursis à statuer sur la demande de Mme C au regard de l'avancement de la procédure de révision du PLU puis, après l'intervention de la délibération du 21 décembre 2018 approuvant la révision de ce document d'urbanisme et après que la pétitionnaire ait confirmé le 1er juin 2020 sa demande sur le fondement de l'article L. 111-8 du code de l'urbanisme, il a refusé de délivrer le permis par un arrêté du 29 juillet 2020 au motif de la méconnaissance du 1 de l'article UC 13 du règlement du PLU. Mme C demande principalement au Tribunal d'annuler l'arrêté du 29 juillet 2020 portant refus de permis de construire.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la compétence du signataire de la décision attaquée :

2. Aux termes de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire () est : / Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme () ". Selon l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints () ". Aux termes de l'article L. 2131-1 du même code : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage () ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement () / Le maire certifie, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire de ces actes () ". S'il résulte de l'article L. 2122-29 du même code que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, comme c'est le cas de la commune de Ramatuelle, les arrêtés municipaux à caractère réglementaire sont publiés dans un recueil des actes administratifs dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, ces dispositions n'ont pas dérogé au principe fixé à l'article L. 2131-1 de ce code, en vertu duquel la formalité de publicité qui conditionne l'entrée en vigueur des actes réglementaires du maire peut être soit la publication, soit l'affichage. Enfin, les mentions apportées, sous la responsabilité du maire, pour certifier le caractère exécutoire des actes des autorités communales en application de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales font foi jusqu'à la preuve du contraire.

3. Il ressort des pièces du dossier que par un arrêté n° 102/2020 en date du 5 juin 2020, le maire de Ramatuelle a donné à M. E B, troisième adjoint, une délégation de fonctions et de signature en matière d'instruction et de délivrance ou de refus des autorisations d'urbanisme, notamment des permis de construire. En outre, cet arrêté a été transmis au contrôle de légalité le 5 juin 2020 et affiché à compter du 8 juin 2020, comme cela ressort des mentions non contestées figurant dans ce même arrêté. Par suite, le moyen tenant à l'incompétence du signataire de l'arrêté attaqué doit être écarté comme manquant en fait.

En ce qui concerne l'exception d'illégalité du plan local d'urbanisme révisé :

4. Le contrôle exercé par le juge administratif sur un acte qui présente un caractère réglementaire porte sur la compétence de son auteur, les conditions de forme et de procédure dans lesquelles il a été édicté, l'existence d'un détournement de pouvoir et la légalité des règles générales et impersonnelles qu'il énonce, lesquelles ont vocation à s'appliquer de façon permanente à toutes les situations entrant dans son champ d'application tant qu'il n'a pas été décidé de les modifier ou de les abroger. Le juge administratif exerce un tel contrôle lorsqu'il est saisi, par la voie de l'action, dans le délai de recours contentieux. En outre, en raison de la permanence de l'acte réglementaire, la légalité des règles qu'il fixe, comme la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir doivent pouvoir être mises en cause à tout moment, de telle sorte que puissent toujours être sanctionnées les atteintes illégales que cet acte est susceptible de porter à l'ordre juridique. Après l'expiration du délai de recours contentieux, une telle contestation peut être formée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure prise pour l'application de l'acte réglementaire ou dont ce dernier constitue la base légale.

5. Aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : / 1° un rapport de présentation / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / () / 4° Un règlement ; / () ". Aux termes de l'article L. 151-5 du même code : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / () ". L'article L. 151-8 de ce code énonce que : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". L'article R. 151-18 du même code précise que : " Les zones urbaines sont dites "zones U". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ". Selon l'article L. 113-1 du même code : " Les plans locaux d'urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu'ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. Ce classement peut s'appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies ou des plantations d'alignements. " et de l'article L. 113-2 suivant : " Le classement interdit tout changement d'affectation ou tout mode d'occupation du sol de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements. (). ". Enfin, aux termes de l'article UC 13 du règlement du PLU révisé de Ramatuelle : " 1. Tout projet, situé dans un espace boisé classé ou l'impactant, qui serait de nature à en compromettre la conservation, la protection ou la création de boisements, est interdit. / () 3. La zone UC est concernée par une servitude de protection de la couverture arborée constitutive de la prédominance végétale du paysage. Cette servitude est reportée sur les documents graphiques règlementaires () ".

6. En premier lieu, la légalité des prescriptions d'un PLU ayant pour effet d'interdire dans une zone U la plupart des constructions nouvelles s'apprécie au regard du parti d'urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables (PADD).

7. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section AH n° 186 acquise par Mme C le 2 juillet 2018 était classée au sein de la zone urbaine UC du PLU approuvé le 18 mai 2006 et modifié le 30 janvier 2014, laquelle correspond, selon le préambule du règlement, à une " zone résidentielle ancienne d'habitat, de services et d'activités où les constructions sont essentiellement édifiées en ordre discontinu et regroupées en agglomération. Elle recouvre les lotissements des quartiers de Pampelonne centre et de l'Escalet, reliefs proches du rivage auxquels la commune entend conserver un aspect végétal prédominant en y évitant la densification du bâti qui doit demeurer discret ". Dans le cadre de la révision du PLU approuvée le 21 décembre 2018, ce terrain dépourvu de toute construction, largement arboré et qui borde la rive gauche du ruisseau de Pascati lequel, avec sa ripisylve, forment une coulée verte jusqu'à la mer, a été entièrement grevé par une servitude d'espace boisé classé (EBC) dans laquelle, conformément à l'article UC 13 du règlement de zone, tout projet de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création de boisements, est interdit. Comme le fait remarquer à juste titre la requérante, le projet de développement urbain de la commune de Ramatuelle s'inscrit dans l'enveloppe urbaine existante à travers l'utilisation des dents creuses et la reconstruction de zones urbaines au bâti obsolète, avec un potentiel d'urbanisation d'environ 28 hectares de terrain, conformément à l'orientation n° 3.2 du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) visant à " Poursuivre la maîtrise de l'étalement urbain pour une meilleure préservation des paysages et pour une modération de la consommation de l'espace ". Toutefois, si la parcelle cadastrée section AH n° 186 d'une superficie de 3 905 m² est située au sein de l'enveloppe urbaine, elle n'a pas été identifiée pour autant comme une " dent creuse " ni au titre de la capacité d'accueil du PLU révisé et la même orientation n° 3.2 du PADD vise également à maintenir le caractère de " parc habité " du secteur de Pampelonne et à créer " des espaces boisés de respiration ", tandis que l'orientation suivante n° 3.3 intitulée " Protéger, gérer et restaurer les sites littoraux " tend notamment à " conserver sur les collines littorales, y compris dans les lotissements littoraux, une prédominance du paysage végétal sur le paysage minéralisé par les constructions en contenant la densification dans les zones urbaines proches du rivage et en préservant le couvert végétal et les lignes de crêtes des parcs habités et des quartiers littoraux " et à " protéger les coulées vertes, même minimes ".

8. D'autre part, le rapport de présentation du PLU insiste sur la préservation du " couvert boisé et végétal " du secteur de Salagrue qui permet d'en " atténuer l'impact visuel " malgré la présence du lotissement et sur la nécessité de " valoriser ou recréer la continuité écologique " le long du ruisseau de Pascati, lequel est identifié comme une " zone de fragilité écologique " dans sa partie traversant le lotissement de la plage de Pampelonne et notamment sur la parcelle de Mme C, laquelle est intégrée dans la trame verte et bleue de la commune au titre des rives de ce cours d'eau. Par ailleurs, ce même rapport de présentation mentionne dans sa partie relative aux choix ayant présidé à la création des EBC que ces derniers peuvent avoir une " fonction écologique indispensable au maintien des écosystèmes " ainsi qu'une " fonction paysagère pour ponctuer le paysage, animer le tissu bâti ou maîtriser l'impact visuel ", comme c'est le cas de la parcelle AH n°186, et qu'ils sont nécessaires pour préserver les " boisements interstitiels " du secteur de Salagrue à l'intérieur du lotissement de la plage de Pampelonne, car ces boisements contribuent à la perception paysagère d'ensemble du territoire. En outre, le rapport ajoute qu'ont été classés en EBC, y compris à l'intérieur des lotissements, les boisements à protéger, à restaurer ou à créer pour reconstituer la trame verte et bleue, laquelle comprend les espaces de respiration supports de biodiversité, les ripisylves le long des cours d'eau et les corridors écologiques, tels qu'identifiés dans l'évaluation environnementale établie par l'agence Biotope. Cette évaluation confirme que la parcelle de Mme C fait partie d'une zone de fragilité écologique et conclut en indiquant que la création d'EBC le long des cours d'eau est un " élément du projet de PLU pouvant avoir des incidences positives sur l'environnement ", selon un enjeu qualifié de " modéré à fort ".

9. Par suite, il résulte de l'ensemble de ces éléments que le règlement du PLU, en ce qu'il classe en EBC la parcelle AH n° 186, est cohérent avec les objectifs et orientations générales du PADD, appréciés dans leur ensemble, et n'est pas en contradiction avec le rapport de présentation. Par ailleurs, ce classement est suffisamment motivé dans ce document.

10. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que l'espace boisé classé grevant la parcelle cadastrée section AH n° 186 a été institué par le PLU révisé sur le fondement de l'article L. 113-1 du code de l'urbanisme, en tant que boisement interstitiel situé sur la colline de Salagrue à l'intérieur du lotissement de Pampelonne, comme le précise le rapport de présentation. Il n'est pas intégré au sein d'un " ensemble boisé significatif " de la commune de Ramatuelle, au sens de l'article L. 121-27 du code de l'urbanisme, ni au sein d'une " forêt ou d'une zone boisée proches du rivage de la mer d'une superficie supérieure à 1 000 hectares " comme le prévoit l'article R. 121-4 du même code pour les sites ou paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, nécessaires au maintien des équilibres biologiques ou présentant un intérêt écologique. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance des articles L. 113-1 et R. 121-4 du code de l'urbanisme doivent être écartés.

11. En troisième lieu, il appartient aux auteurs d'un PLU de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

12. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section AH n° 186 est restée à l'état naturel, qu'elle est dépourvue de toute construction, qu'elle supporte un boisement y compris partiellement sur sa partie nord, sachant que l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme s'applique également aux boisements à créer, et qu'elle jouxte au sud, sur l'ensemble de son linéaire, le ruisseau de Pascati. Ce tènement constitue l'un des maillons de la coulée verte formée par ce ruisseau et sa ripisylve qui sillonnent à travers le lotissement jusqu'à la mer. Mme C ne peut utilement soutenir que le terrain, situé dans un creux de la colline, n'est pas visible depuis le rivage de la mer, dès lors que le classement en EBC n'est pas subordonné à la visibilité depuis le rivage selon l'article L. 113-1 du code de l'urbanisme et le rapport de présentation précise que l'intérêt paysager s'apprécie depuis l'ensemble du territoire. Dès lors, le classement de ce terrain en EBC n'est pas entaché d'erreur de fait ni d'erreur manifeste d'appréciation. Compte tenu de ce qui vient d'être dit ci-dessus, la triple circonstance que le terrain a été acquis en qualité de terrain à bâtir, qu'il est situé en bordure d'une voie et au sein d'une zone urbanisée et que le boisement qu'il supporte n'est pas dense et ne présente aucun caractère remarquable, est sans incidence sur la légalité du classement qui s'apprécie au regard du parti d'urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du PADD.

13. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les conclusions de la requête tendant à l'annulation de l'arrêté du 29 juillet 2020 portant refus de permis de construire et, par voie de conséquence, les conclusions accessoires à fin d'injonction doivent être rejetées.

Sur les frais du litige :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que la commune de Ramatuelle qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance supporte la charge des frais exposés par Mme C et non compris dans les dépens. Par ailleurs, les conclusions de la commune de Ramatuelle qui n'a pas constitué ministère d'avocat et qui ne justifie pas avoir exposé des frais de cette nature, ne peuvent qu'être rejetées.

DECIDE

Article 1er : La requête de Mme C est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Ramatuelle tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme D C et à la commune de Ramatuelle.

Délibéré après l'audience du 20 juin 2023, à laquelle siégeaient :

M. Privat, président,

M. Riffard, premier conseiller,

M. Bailleux, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition du greffe le 21 juillet 2023.

Le rapporteur,

Signé :

D. RIFFARD

Le président,

Signé :

J-M. PRIVAT La greffière,

Signé :

G. RICCI

La République mande et ordonne au préfet du Var en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Et par délégation,

La greffière.