Tribunal Administratif de Toulon — Décision N° TA83-2002726

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 7 octobre 2020, M. A B, représenté par Me Laillet, demande au Tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 31 juillet 2020 par lequel la directrice générale du centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière a refusé de prolonger son activité de praticien hospitalier au centre hospitalier de Draguignan et l'a radié des cadres à compter du 5 novembre 2020 ;

2°) d'enjoindre au centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière de prolonger son activité pour une nouvelle durée de six mois à compter de la notification du jugement, sous prononcé d'une astreinte de 100 euros par jour de retard, sur le fondement des dispositions des articles L. 911-1, L. 911-2 et L. 911-3 du code de justice administrative ;

3°) de mettre à la charge du centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il est soutenu que :

- la décision attaquée n'est pas suffisamment motivée, en méconnaissance du 7° de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration ; d'une part, l'arrêté ne vise que les articles R. 6152-328 et R. 6152-329 du code de la santé publique qui, respectivement, fixent la limite d'âge applicable aux praticiens hospitaliers ainsi que la procédure à respecter suite à une demande de prolongation d'activité par un praticien hospitalier, mais ne vise pas les articles relatifs à la procédure à suivre lors d'un non-renouvellement d'autorisation de prolongation d'activité, comme c'est pourtant le cas en l'espèce ; d'autre part, l'arrêté ainsi que sa notification font seulement mention des différents avis défavorables sans les joindre ou, à minima, indiquer au destinataire la procédure à suivre pour pouvoir en prendre connaissance ;

- les avis du chef de pôle, du président de la commission médicale d'établissement et du directeur d'établissement, sur lesquels se fonde la décision ne sont pas suffisamment motivés, en méconnaissance de l'article R. 6152-329 du code de la santé publique ;

- à titre principal et d'une part, si le docteur B n'est plus inscrit depuis janvier 2019 sur le tableau de garde et s'il n'a plus participé l'activité d'anesthésie au bloc opératoire, cette situation ne lui est pas imputable mais résulte de la décision orale de la hiérarchie de réduire ses compétences aux seules consultations d'étage et à temps plein, hors du bloc opératoire ; la décision est donc entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; d'autre part, le motif tiré d'un prétendu refus de sa part d'effectuer les consultations pré-anesthésiques est entaché d'inexactitude matérielle ;

- à titre subsidiaire, la décision attaquée est entachée d'une erreur de droit, la directrice du centre de gestion s'étant estimée liée par les avis émis par le chef de pôle, le président de la commission médicale d'établissement et le directeur d'établissement.

Par un mémoire en défense enregistré le 14 juin 2022, le centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés dans la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 13 septembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 11 octobre 2022 à 12h00.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 2004-806 du 9 août 2004 ;

- le code de la santé publique ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 2 mai 2023 :

- le rapport de M. Riffard ;

- et les conclusions de M. Cros, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. M. B a été nommé le 1er juillet 1998 en qualité de praticien à temps complet, spécialité " anesthésie-réanimation ", au centre hospitalier Félix Guyon de Saint-Denis de La Réunion, puis a été nommé par mutation au centre hospitalier de Draguignan le 1er octobre 2015. Ayant atteint la limite d'âge normale de son grade le 5 mai 2019, à l'âge de soixante-six ans et deux mois, il a obtenu à sa demande un recul de limite d'âge pour enfant à charge d'une durée d'un an, soit jusqu'au 4 mai 2020, puis la prolongation de son activité pour une durée de six mois à compter du 5 mai 2020. Par un arrêté du 31 juillet 2020, la directrice générale du centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière, ci-après " centre national de gestion ", a refusé de prolonger davantage son activité de praticien hospitalier au centre hospitalier de Draguignan, l'a autorisé à cesser ses fonctions pour faire valoir ses droits à la retraite et l'a radié des cadres à compter du 5 novembre 2020. Après avoir formé un recours gracieux le 7 septembre 2020, M. B demande principalement au Tribunal d'annuler l'arrêté du 31 juillet 2020.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article 135 de la loi du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique : " A compter du 1er janvier 2004, les praticiens visés à l'article L. 6152-1 du code de la santé publique peuvent être autorisés à prolonger leur activité dans un établissement de santé après la limite d'âge qui leur est applicable, dans la limite de trente-six mois maximum, sous réserve d'aptitude médicale. / Les conditions d'application du présent article sont définies par voie réglementaire. / (). ". Aux termes de l'article R. 6152-328 du code de la santé publique : " Sous réserve des droits au recul de limite d'âge qui leur sont applicables au titre des dispositions de l'article 46 de la loi no 87-588 du 30 juillet 1987 portant diverses mesures d'ordre social, la limite d'âge des praticiens régis par les dispositions des sections 1 et 2 du présent chapitre est fixée à soixante-sept ans pour les praticiens nés à compter du 1er janvier 1955. / A titre transitoire, la limite d'âge applicable à ces praticiens est fixée à : () 4° 66 ans et 2 mois pour ceux nés en 1953 ; () ". Aux termes de l'article R. 6152-329 du même code : " Les praticiens hospitaliers régis par les sections 1 et 2 qui souhaitent bénéficier d'une prolongation d'activité doivent en faire la demande auprès du directeur général du Centre national de gestion et concomitamment auprès du directeur de l'établissement, six mois au moins avant la date à laquelle ils atteindront la limite d'âge. La demande précise l'établissement dans lequel ils souhaitent poursuivre leur activité. / La prolongation est accordée par périodes de six mois ou un an sous réserve d'aptitude physique et mentale attestée par un certificat délivré par un médecin agréé. / Le directeur de l'établissement désigné dans la demande transmet sans délai celle-ci au président de la commission médicale d'établissement et au chef de pôle ou, à défaut, au responsable de la structure interne, pour recueillir leur avis motivé. A défaut de réponse dans le délai indiqué, ces avis sont réputés rendus. / Le directeur de l'établissement transmet au directeur général du Centre national de gestion, quatre mois au moins avant la date à laquelle la limite d'âge sera atteinte, son avis motivé ainsi que les avis et le certificat médical mentionnés aux deuxième et troisième alinéas. (). ". Aux termes de l'article R. 6152-330 du même code : " La prolongation d'activité est renouvelée par tacite reconduction, sous réserve de la production par l'intéressé d'un certificat médical d'aptitude physique et mentale établi par un médecin agréé. Ce certificat est adressé au directeur général du Centre national de gestion et concomitamment au directeur de l'établissement d'affectation, au moins trois mois avant l'échéance de la période de prolongation en cours. ". Aux termes enfin de l'article R. 6152-332 de ce code : " En cas de non-renouvellement qui n'est pas à l'initiative du praticien, la décision est prise après avis motivé du chef de pôle ou, à défaut, du responsable de la structure interne d'affectation du praticien et du président de la commission médicale d'établissement. / Le directeur de l'établissement transmet ces avis au directeur général du Centre national de gestion, ainsi que son avis motivé, trois mois au moins avant l'échéance de la période en cours. / Le directeur général du Centre national de gestion notifie sa décision au praticien, par lettre () ".

3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () 7° refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l'article L. 311-5 ".

4. Il ressort de l'examen de l'arrêté attaqué du 31 juillet 2020, qu'il vise, notamment, le code de la santé publique et ses articles R. 6152-328 et R. 6152-329, ainsi que les avis des trois instances consultées, datés du 19 mai 2020 et du 3 juillet 2020. Plusieurs éléments de fait sont mentionnés qui émanent, d'une part, de l'avis défavorable du chef de pôle et du président de la commission médicale d'établissement et, d'autre part, s'agissant des deux derniers considérants, de l'autorité signataire elle-même. Enfin, le requérant n'identifie pas les autres dispositions du code de la santé publique qui auraient dû être visées par la décision attaquée. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de l'arrêté du 31 juillet 2020 doit être écarté.

5. En deuxième lieu, aucune disposition législative ou réglementaire n'imposait que M. B soit rendu destinataire des avis émis par le directeur du centre hospitalier, le président de la commission médicale d'établissement et le chef de pôle ni même qu'il soit informé de la procédure à suivre pour pouvoir en prendre connaissance. Il ne ressort d'ailleurs pas des pièces du dossier que l'intéressé aurait sollicité la communication de ces avis et qu'il se serait heurté à un refus.

6. En troisième lieu, il ressort du contenu même de la décision attaquée que la directrice du centre de gestion s'est prononcée sur la demande de prolongation d'activité de M. B sur la base des avis émis le 19 mai 2020 par le chef de pôle et par le président de la commission médicale d'établissement et de l'avis émis le 3 juillet 2020 par la directrice du centre hospitalier de Draguignan, dans sa lettre de transmission des deux avis précédents. Il ressort de la lecture des avis émis le 19 mai 2020 par le chef de pôle et par le président de la commission médicale d'établissement, versés à l'instance par le centre national de gestion, que ces avis sont bien motivés au sens de l'article R. 6152-332 du code de la santé publique. Toutefois, la directrice du centre hospitalier n'a pas donné un avis personnel et circonstancié dans sa lettre du 3 juillet 2020 ni ne s'est expressément appropriée le contenu des deux avis précédents, en méconnaissance des mêmes dispositions. Si le centre national de gestion a également versé à l'instance la lettre du 30 juillet 2020 par laquelle la directrice du centre hospitalier, en lui transmettant à nouveau les avis du 19 mai 2020 du chef de pôle et du président de la commission médicale d'établissement, a précisé cette fois le motif de son avis défavorable, cette lettre du 30 juillet 2020 n'est pas visée par l'arrêté attaqué, intervenu seulement le lendemain, et elle ne peut donc être prise en considération pour attester de la régularité de la procédure.

7. Toutefois, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.

8. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que la directrice générale du centre national de gestion, pour prendre sa décision, s'est fondée sur les avis défavorables du président de la commission médicale d'établissement et du chef de pôle du 19 mai 2020, lesquels précisaient que " ce praticien, pour des raisons qui lui ont été explicitées auparavant, n'a plus d'activité d'anesthésie technique au bloc opératoire et ne participe pas au tableau de garde sur place d'anesthésie " et que " le service médical rendu par le docteur A B n'est pas suffisant au regard du poste occupé : pas de participation à l'activité d'anesthésie au bloc opératoire, pas de consultation de pré-anesthésie réglée, pas de participation au tableau des gardes ". Dans ces conditions, la circonstance que l'avis de la directrice du centre hospitalier, également défavorable, n'ait pas été pris en compte, n'a pas été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou privé l'intéressé d'une garantie. Par suite, le moyen tiré de l'absence de motivation des avis des instances consultées doit être écarté.

9. En quatrième lieu, il ne ressort ni de l'arrêté attaqué ni d'aucune autre pièce du dossier que la directrice générale du centre national de gestion se serait crue liée par les trois avis défavorables qu'elle a recueillis.

10. En cinquième lieu, les dispositions précitées ne confèrent pas aux praticiens hospitaliers un droit à une prolongation d'activité au-delà de la limite d'âge qui leur est applicable. Saisie d'une demande en ce sens, l'autorité de nomination dispose d'un large pouvoir d'appréciation dans l'intérêt du service public hospitalier. Le juge de l'excès de pouvoir exerce un contrôle restreint sur la décision par laquelle cette autorité rejette une telle demande.

11. Il ressort des pièces du dossier que, pour refuser le renouvellement de la prolongation d'activité de M. B, la directrice du centre national de gestion a considéré, d'une part, que le praticien-hospitalier ne participait pas à l'activité d'anesthésie au bloc opératoire, qu'il n'effectuait pas de consultation de pré-anesthésie et qu'il ne participait pas au tableau des gardes d'anesthésie, et, d'autre part, que la prolongation d'activité instituée par l'article 135 de la loi n°2004-806 du 3 août 2004 relative à la politique de santé publique n'était pas de droit et qu'elle visait à maintenir en activité des praticiens hospitaliers dans les établissements publics de santé en situation de pénurie médicale, ce qui n'était pas le cas en l'espèce, dès lors que le centre hospitalier de Draguignan ne rencontrait pas de difficultés majeures pour recruter des médecins.

12. Il est constant que M. B, né le 5 mars 1953, a atteint la limite d'âge normale de son grade le 5 mai 2019, à l'âge de 66 ans et 2 mois, et qu'il a obtenu à sa demande un recul de la limite d'âge pour enfant à charge d'une durée d'un an, soit jusqu'au 4 mai 2020, sur le fondement de l'article 4 de la loi du 18 août 1936 concernant les mises à la retraite par ancienneté, dont les dispositions ont été étendues de plein droit aux praticiens hospitaliers par l'article 46 de la loi n° 87-588 du 30 juillet 1987 portant diverses mesures d'ordre social. Par un arrêté du 11 mars 2020 il a également bénéficié de la prolongation de son activité pour une durée de six mois à compter du 5 mai 2020, sur le fondement des dispositions de l'article R. 6152-329 du code de la santé publique. Par suite, il ne disposait d'aucun droit à obtenir une prolongation supplémentaire d'activité à l'issue de cette période. Par ailleurs, si M. B soutient que le premier motif de l'arrêté du 31 juillet 2020 tiré de l'insuffisance de son activité d'anesthésiste au bloc opératoire et en consultations préopératoires et de l'absence de sa participation aux gardes d'anesthésie est entaché d'inexactitude matérielle et d'erreur manifeste d'appréciation, il ne conteste pas le second motif tiré de ce que le centre hospitalier était en mesure de recruter des médecins pour faire face aux besoins, en l'absence de pénurie médicale. Cette situation est d'ailleurs corroborée par l'avis défavorable de la directrice du centre hospitalier de Draguignan en date du 30 juillet 2020, laquelle précise que la politique actuelle de l'établissement vise à recruter de jeunes médecins généralistes pour assurer la prise en charge somatique des patients dans différents services de spécialités et que, dans cette optique, le maintien en activité du docteur B, qui intervient pour des avis et des prescriptions dans les services de chirurgie, constitue un frein pour le recrutement d'un médecin généraliste alors même qu'il y a des candidats ayant le profil recherché sur ce poste. Dans ces circonstances, le motif superfétatoire figurant dans les avis du chef de pôle et du président de la commission médicale d'établissement, selon lesquels l'activité du docteur B dans le service d'anesthésie était insuffisante, ce qui est du reste partiellement contredit par des attestations établies par un médecin anesthésiste exerçant dans ce service à la même période et par le chef de service de l'époque, est sans incidence sur la légalité de l'arrêté du 31 juillet 2020 dès lors que le premier motif, non contesté, permettait à lui seul à la directrice du centre national de gestion de prendre la même décision.

13. Par suite, la directrice générale du centre national de gestion n'a pas commis d'erreur de fait ni entaché son appréciation d'une erreur manifeste en considérant que le renouvellement de la prolongation d'activité de M. B au-delà de la limite d'âge ne présentait pas un intérêt pour le service.

14. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 31 juillet 2020 de la directrice générale du centre national de gestion et, par voie de conséquence, les conclusions accessoires à fin d'injonction, doivent être rejetées.

Sur les frais du litige :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que le centre national de gestion, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, supporte la charge des frais exposés par le requérant et non compris dans les dépens.

DECIDE

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et au centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière.

Délibéré après l'audience du 2 mai 2023, à laquelle siégeaient :

M. Privat, président,

M. Riffard, premier conseiller,

M. Bailleux, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition du greffe le 27 juin 2023.

Le rapporteur,

Signé :

D. RIFFARD

Le président,

Signé :

J-M. PRIVAT La greffière,

Signé :

G. RICCI

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Et par délégation,

La greffière.