Tribunal Administratif de Toulon — Décision N° TA83-2002774

Vu la procédure suivante :

I- Par une requête enregistrée le 12 octobre 2020 sous le n° 2002774 et des mémoires enregistrés le 17 mai 2021, le 16 juillet 2021, le 14 septembre 2021 et le 28 janvier 2022, Mme D B veuve C représentée par Me Beugnot, demande au Tribunal dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de la commune de Barjols a rejeté sa demande datée du 16 mars 2020 tendant à l'abrogation partielle du plan local d'urbanisme révisé par délibération du conseil municipal du 2 octobre 2019 en tant qu'il classe en zone à urbaniser 2AUa sa parcelle cadastrée section I n° 1202 située chemin de Saint-Martin, quartier Saint Hermentaire, sur ladite commune ;

2°) d'enjoindre au maire de Barjols d'inscrire à l'ordre du jour du conseil municipal l'abrogation, dans cette mesure, du plan local d'urbanisme révisé et la mise en œuvre d'une procédure de modification afin de rectifier le zonage de la parcelle, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, sur le fondement de l'article L. 911-3 du code de justice administrative ;

3°) d'enjoindre au conseil municipal de Barjols d'abroger le plan local d'urbanisme révisé en tant qu'il classe la parcelle en zone à urbaniser 2AUa et de prescrire une procédure de modification afin de rectifier le zonage de la parcelle, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, sur le fondement de l'article L. 911-3 du code de justice administrative ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Barjols la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il est soutenu que :

- le plan local d'urbanisme (PLU) révisé approuvé par délibération du 2 octobre 2019 classe la parcelle cadastrée section I n° 1202 dont Mme B a hérité en 2007 au sein de la zone 2AUa, à savoir une zone à urbaniser stricte, non ouverte à l'urbanisation dans la mesure où les voies ouvertes au public, les réseaux d'eau, l'électricité ou l'assainissement sont à renforcer et pour l'ouverture à l'urbanisation de laquelle une modification du PLU comportant notamment des orientations d'aménagement et de programmation est nécessaire ;

- contrairement à ce que soutient la commune de Barjols, Mme B a bien formé par courrier daté du 16 mars 2020 une demande d'abrogation partielle du PLU en ce qu'il classe sa parcelle en zone 2AUa ; en tout état de cause, elle a réitéré sa demande par courrier du 6 juillet 2021 et une décision expresse ou implicite est susceptible de naître en cours d'instance ;

- l'action s'inscrit dans le cadre des dispositions de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration ;

- le classement est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; en premier lieu, la parcelle de 1 429 m² de superficie remplit les critères énoncés par l'article R. 151-18 du code de l'urbanisme relatif aux zones urbaines ; d'une part, elle est desservie par l'ensemble des réseaux et viabilités : la voie de desserte, le chemin de Saint-Martin qui dessert déjà une dizaine de constructions, dispose d'une largeur d'au moins 4 mètres et son état est satisfaisant, la parcelle est desservie par le réseau d'eau potable à l'instar des parcelles voisines dont certaines sont déjà bâties, un poteau électrique est situé en bordure de la parcelle et aux termes d'un acte du 10 octobre 2008, le fonds bénéficie une servitude de canalisation souterraine d'eaux usées ; d'autre part, la parcelle constitue une dent creuse au sein d'un secteur urbanisé et est incluse dans un ensemble géographique cohérent, sans rupture physique ou naturelle ; elle se trouve entourée de deux villas ; la parcelle n'occupe pas un compartiment de terrain nettement différent du périmètre des secteurs Ub ; par suite, les caractéristiques de la parcelle sont suffisantes pour permettre son classement en zone urbaine ; en deuxième lieu, le classement en zone 2AUa n'est pas justifié par le parti d'aménagement de la commune et il n'est pas cohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) qui tend à permettre la construction de nouveaux bâtiments dans l'enveloppe urbaine tout en garantissant leur intégration architecturale et paysagère et à offrir une mixité de logements et le rapport de présentation ne contient aucune justification de ce classement ; également, la parcelle I n° 1202 est située à l'intérieur de l'enveloppe urbaine communale ; enfin, le secteur 2AUa a été délimité sur une superficie extrêmement vaste, d'environ 18 hectares et il n'y n'existe pas de différence de situation avec la parcelle H n° 553 voisine qui a été classée en zone urbaine ; la parcelle aurait dû être classée dans le secteur Ub qui correspond aux couronnes résidentielles.

Par des mémoires en défense enregistrés les 3 mai 2021, 22 juin 2021 et 6 décembre 2021, la commune de Barjols, représentée par Me Citeau, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de Mme B sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir principalement que la lettre du 16 mars 2020 ne saurait être analysée comme une demande formelle d'abrogation du PLU, susceptible de donner lieu à décision implicite de rejet elle-même susceptible de recours contentieux et, subsidiairement, que les moyens soulevés dans la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 14 mars 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 5 avril 2022, à 12h00.

Vu les autres pièces du dossier.

II- Par une requête enregistrée le 8 septembre 2020 sous le n° 2102495 et un mémoire enregistré le 9 mai 2022, Mme D B veuve C représentée par Me Beugnot, demande au Tribunal dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de la commune de Barjols a rejeté sa demande datée du 6 juillet 2021 tendant à l'abrogation partielle du plan local d'urbanisme révisé par délibération du conseil municipal du 2 octobre 2019 en tant qu'il classe en zone à urbaniser 2AUa sa parcelle cadastrée section I n° 1202 située chemin de Saint-Martin, quartier Saint Hermentaire, sur ladite commune ;

2°) d'enjoindre au maire de Barjols d'inscrire à l'ordre du jour du conseil municipal l'abrogation, dans cette mesure, du plan local d'urbanisme révisé et la mise en œuvre d'une procédure de modification afin de rectifier le zonage de la parcelle, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, sur le fondement de l'article L. 911-3 du code de justice administrative ;

3°) d'enjoindre au conseil municipal de Barjols d'abroger le plan local d'urbanisme révisé en tant qu'il classe la parcelle en zone à urbaniser 2AUa et de prescrire une procédure de modification afin de rectifier le zonage de la parcelle, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, sur le fondement de l'article L. 911-3 du code de justice administrative ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Barjols la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par les mêmes moyens que ceux exposés dans la requête n° 2002774.

Par un mémoire en défense enregistré le 18 février 2022, la commune de Barjols, représentée par Me Citeau, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de Mme B sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés dans la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 19 avril 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 17 mai 2022, à 12h00.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 21 juin 2022 :

- le rapport de M. E ;

- les conclusions de M. Cros, rapporteur public ;

- les observations de Me Beugnot, représentant Mme B ;

- et les observations de Me Citeau, représentant la commune de Barjols.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 2 octobre 2019, le conseil municipal de la commune de Barjols a approuvé la révision du plan local d'urbanisme, laquelle procède au classement en zone à urbaniser 2AUa de la parcelle cadastrée section I n° 1202 de 1 429 m² appartenant à Mme B veuve C et située chemin de Saint-Martin, quartier Saint-Hermentaire, auparavant rangée en zone AUc du plan local d'urbanisme adopté le 6 juin 2013. Mme B veuve C demande principalement au Tribunal, par deux requêtes enregistrées sous les n° 2002774 et n° 2102495, d'annuler les décisions successives par lesquelles le maire de Barjols a implicitement refusé de faire droit à ses demandes d'abrogation partielle du plan local d'urbanisme révisé et d'enjoindre au maire ou au conseil municipal d'abroger, dans cette mesure, de document d'urbanisme et, selon le cas, d'inscrire à l'ordre du jour d'une séance du conseil municipal ou de prescrire une procédure de modification afin de rectifier le zonage de la parcelle considérée.

2. Les requêtes n° 2002774 et n° 2102495 sont présentées par la même requérante, présentent à juger les mêmes questions et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a donc lieu de les joindre pour qu'il y soit statué par un seul jugement.

Sur la fin de non-recevoir opposée dans la requête n° 2002774 :

3. Il ressort des pièces du dossier que par une lettre datée du 16 mars 2020, Mme B veuve C a demandé au maire de Barjols de lui préciser si, dans le cadre d'une modification du plan local d'urbanisme, il envisagerait de modifier le zonage de la parcelle cadastrée section I n° 1202 afin qu'elle puisse réaliser une construction et a elle a indiqué que, dans le cas contraire, elle solliciterait une demande d'abrogation sur le fondement de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, eu égard aux termes dans lesquels il est rédigé, ce courrier ne constitue pas une demande formelle d'abrogation du plan local d'urbanisme mais une simple demande d'information préalable à cette démarche. Dès lors, aucune décision implicite de rejet d'une telle demande n'était susceptible de naître et la requête n° 2002774, dirigée contre une décision inexistante, doit être rejetée comme irrecevable, comme le soutient la commune de Barjols.

Sur la requête n° 2102495 :

En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation :

4. Le contrôle exercé par le juge administratif sur un acte qui présente un caractère réglementaire porte sur la compétence de son auteur, les conditions de forme et de procédure dans lesquelles il a été édicté, l'existence d'un détournement de pouvoir et la légalité des règles générales et impersonnelles qu'il énonce, lesquelles ont vocation à s'appliquer de façon permanente à toutes les situations entrant dans son champ d'application tant qu'il n'a pas été décidé de les modifier ou de les abroger. Le juge administratif exerce un tel contrôle lorsqu'il est saisi, par la voie de l'action, dans le délai de recours contentieux. En outre, en raison de la permanence de l'acte réglementaire, la légalité des règles qu'il fixe, comme la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir doivent pouvoir être mises en cause à tout moment, de telle sorte que puissent toujours être sanctionnées les atteintes illégales que cet acte est susceptible de porter à l'ordre juridique. Après l'expiration du délai de recours contentieux, une telle contestation peut être formée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure prise pour l'application de l'acte réglementaire ou dont ce dernier constitue la base légale. Elle peut aussi prendre la forme d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d'abroger l'acte réglementaire, comme l'exprime l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration aux termes duquel : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé () ".

5. En vertu de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du plan local d'urbanisme définit notamment : " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées " ; et aux termes de l'article R. 151-20 de ce code : " Les zones à urbaniser sont dites "zones AU". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation./ Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone ".

6. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, et ne sont pas non plus tenus, pour fixer le zonage, de respecter les limites des propriétés. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

7. En premier lieu et d'une part, il ressort du rapport de présentation du plan local d'urbanisme révisé qu'afin de réduire la consommation d'espace, la commune de Barjols a déterminé une nouvelle enveloppe urbaine d'une centaine d'hectares dédiée à l'habitat, moins étendue que celle résultant du plan de 2013 et dans laquelle sont urbanisés prioritairement les quartiers desservis en eau et assainissement collectif, disposant d'une voirie suffisante. Un secteur d'habitat diffus, resté pour l'essentiel à l'état naturel et boisé, situé à la périphérie nord-ouest du vieux village correspondant aux lieux-dits " La Pinède, chemin de Varages, les Camps nord de Barjols " et en dehors du centre-ville et des trois couronnes résidentielles identifiées par le diagnostic du rapport de présentation, a été classé en zone à urbaniser 2AUa, dans laquelle les voies ouvertes au public, les réseaux d'eau, d'électricité ou l'assainissement sont à renforcer et où l'ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification du plan local d'urbanisme comportant notamment des orientations d'aménagement et de programmation (OAP). La parcelle cadastrée section I n° 1202 appartenant à la requérante a été classée au sein de cette zone 2AUa. L'article AU 1 dispose que dans la zone 2AUa " toute construction est interdite, hormis celles listées à l'article AU 2 ", ce dernier article précisant que : " En zone 2AU, dans l'attente de leur ouverture à l'urbanisation, sont seuls autorisés les usages et affectations des sols suivants : En zone 2AUa, les extensions des constructions existantes et les annexes à l'habitation ". Il s'ensuit que le classement de la parcelle appartenant à Mme B dans la zone 2AUa est cohérent avec le parti d'aménagement retenu par la commune de Barjols dans le cadre de la révision du plan local d'urbanisme.

8. D'autre part, l'orientation générale n° 2 du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) intitulée " Accompagner l'arrivée de nouveaux habitants par un développement maîtrisé " comporte un objectif 2.1 " Accompagner la croissance démographique " qui vise à accueillir une population diversifiée permettant de maintenir le dynamisme communal et de produire 250 à 300 logements dans les dix ans à venir, permettant ainsi d'accueillir au maximum 600 habitants supplémentaires. L'objectif n° 2.2 de cette même orientation dénommé " Offrir une mixité de logements " tend, au sein de l'enveloppe urbaine, à favoriser la mixité des formes urbaines dédiées à l'habitat en utilisant les outils d'urbanisme permettant d'ouvrir à l'urbanisation les quartiers lorsque les conditions d'accès, de sécurité et d'aménagements seront réunies, ce qui se traduit par les zonages " 1AU " et " 2AU " inscrits au plan local d'urbanisme et l'établissement d'orientations d'aménagement et de programmation (OAP) pour toutes les zones 1AU. L'objectif 2.3 " Limiter la consommation de l'espace ", issu de cette même orientation, vise à concentrer la production de nouveaux logements dans l'enveloppe urbaine préexistante et à densifier le développement urbain en respectant les prescriptions du schéma de cohérence territoriale (SCoT) Provence Verte. Il ressort des documents cartographiques du rapport de présentation que la parcelle de la requérante, comme l'ensemble de la zone 2AUa à laquelle elle appartient, sont situés dans les " futurs quartiers d'habitat à développer ultérieurement ", à l'extérieur des périmètres du centre-ville et des trois couronnes résidentielles de la commune. Quant à l'orientation générale n° 1 du PADD " Valoriser l'identité architecturale et patrimoniale de Barjols " à laquelle se réfère Mme B, elle ne concerne que le centre du village comme le confirme l'énoncé des objectifs de cette orientation : " 1.1 Protéger la silhouette de Barjols accrochée à la falaise ", " 1.2 Protéger le petit patrimoine du centre-ville ", " 1.3 Protéger la trame verte du centre-ville ", " 1.4 Valoriser le site des Tanneries " et " 1.5 Permettre la construction de nouveaux bâtiments dans l'enveloppe urbaine tout en garantissant leur intégration architecturale et paysagère ".

9. En deuxième lieu, si Mme B veuve C, dont le projet d'aménagement prévoit de créer deux lots destinés à recevoir des habitations ou des activités compatibles avec un quartier à usage d'habitation comme cela ressort du certificat d'urbanisme opérationnel délivré le 10 mai 2019, soutient que son terrain est desservi par une voie publique dont les caractéristiques sont suffisantes au regard de l'opération projetée, ce qui n'est pas contesté, et qu'il peut être aisément raccordé aux réseaux publics d'eau potable, d'électricité et d'assainissement, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'ensemble de la zone 2AUa bénéficie d'une desserte suffisante en réseaux alors que la commune a manifesté sa volonté, en procédant à ce classement, d'organiser l'ensemble de la zone en cause de façon cohérente en vue de son urbanisation future. Au surplus, il ressort du diagnostic du rapport de présentation que la zone 2AUa n'est pas encore raccordée au réseau public d'assainissement et selon une attestation du service des eaux et de l'assainissement de la commune de Barjols, établie le 6 décembre 2021, cette zone ne peut actuellement pas permettre de nouvelle construction car la capacité du réservoir Piessevins est insuffisante pour alimenter et maintenir un débit règlementaire.

10. Il résulte de tout ce qui précède que le classement de la parcelle cadastrée section I n° 1202 au sein de la zone 2 AUa n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

11. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 151-18 du code de l'urbanisme : " Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ".

12. Mme B soutient que sa parcelle aurait dû être classée dans la zone urbaine voisine Ub dans la mesure où elle constitue une dent creuse au sein d'un secteur déjà urbanisé et que rien ne justifie une différence de traitement avec la parcelle cadastrée section H n° 533 appartenant à Mme A qui présente les mêmes caractéristiques que son tènement.

13. Toutefois, d'une part, il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section I n° 1202 est située au sein d'un secteur d'habitat diffus et encore largement boisé en périphérie nord-ouest du village de Barjols, à l'extérieur de l'enveloppe urbaine déterminée par les auteurs du plan local d'urbanisme et au contact d'une zone agricole et d'une zone naturelle. D'autre part, la situation de la parcelle cadastrée section H n° 533 reclassée dans le secteur Ub du plan local d'urbanisme n'est pas comparable à celle du terrain de la requérante dont elle est distante, au nord-est, d'environ 200 mètres. En effet, cette parcelle, grevée d'un emplacement réservé n° 30 de 3 250 m² inscrit au plan local d'urbanisme pour l'élargissement de la voie publique et la rectification d'un virage, est située au sein d'un compartiment distinct bordé par le chemin de Saint-Martin prolongé par le chemin de la Pinède à l'ouest et par la route de Varages à l'est, plus proche du centre-ville de Barjols. Par suite, le moyen tiré d'une inégalité de traitement doit être écarté.

14. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions tendant à l'annulation de la décision implicite par laquelle le maire de Barjols a rejeté la demande de Mme B veuve C tendant à l'abrogation du plan local d'urbanisme en tant qu'il classe sa parcelle en zone 2AUa, doivent être rejetées et également, par voie de conséquence, les conclusions accessoires à fin d'injonction.

Sur les frais du litige :

15. Ces dispositions s'opposent à ce que la commune de Barjols qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance supporte la charge des frais exposés par Mme B veuve C et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de laisser à la charge de la commune de Barjols les frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens.

DECIDE

Article 1er : Les requêtes de Mme B veuve C sont rejetées.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Barjols tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de l'urbanisme sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme D B veuve C et à la commune de Barjols.

Délibéré après l'audience du 21 juin 2022, à laquelle siégeaient :

M. Privat, président,

M. Riffard, premier conseiller,

M. Bailleux, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition du greffe le 29 juillet 2022.

Le rapporteur,

Signé :

D. E

Le président,

Signé :

J-M. PRIVAT La greffière,

Signé :

G. RICCI

La République mande et ordonne au préfet du Var en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Et par délégation,

La greffière.

2, 2102495