Tribunal Administratif de Toulon — Décision N° TA83-2100499

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Par un déféré enregistré le 20 mars 2020 sous le n° 2000937, le préfet du Var a demandé au Tribunal d'annuler l'arrêté du 25 septembre 2019 par lequel le maire de Fréjus avait accordé un permis de construire à la " SCI Sainte Brigitte investissement " en vue de l'extension et de la régularisation d'une construction à usage d'hôtellerie-restauration située sur un terrain sis 1609 route de Malpasset, route départementale n° 37.

Le préfet soutenait que :

- le présent déféré est recevable jusqu'au 27 mars 2020 conformément aux dispositions des articles R. 600-1 du code de l'urbanisme et L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales ;

- la zone A dans laquelle a été classée le terrain d'assiette du projet ne peut être qualifiée de hameau nouveau intégré à l'environnement (HNIE) ; elle méconnait l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ainsi que l'article L. 151-11 de ce code et, par voie de conséquence, le permis de construire est lui-même illégal ;

- s'agissant de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, l'évolution des surfaces du projet et des caractéristiques du bâtiment, à terme, dont une partie n'a pas d'existence légale, ne permet pas de considérer le projet comme l'extension d'une construction existante ; le projet ne correspond pas aux caractéristiques d'un hameau nouveau intégré à l'environnement (HNIE) ; le projet est situé dans un espace agricole ouvert largement perceptible en raison de la configuration des lieux et il a fait l'objet d'un avis défavorable des services de l'Etat à l'occasion du Schéma de cohérence territoriale (SCoT) de la communauté d'agglomération Var-Estérel-Méditerranée (CAVEM) puis de la Commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS) et de la Commission de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) à l'occasion de l'examen du Plan Local d'Urbanisme (PLU) arrêté ;

- les dispositions des articles L. 151-11 et L. 151-13 du code de l'urbanisme ont été également méconnues car le hameau nouveau agricole Sainte-Brigitte permettant de régulariser et d'étendre l'activité hôtelière de la SCI " Sainte Brigitte investissement " n'est pas compatible avec le caractère de la zone, l'activité étant interdite en zone agricole et ne répond pas aux conditions de création des secteurs de taille et de capacité limités (STECAL) ; de plus, l'extension de l'activité d'hébergement hôtelier compromet l'activité agricole dans la zone ; il appartenait au maire de Fréjus de ne pas faire application des dispositions illégales du PLU ;

- à titre subsidiaire, le projet méconnaît l'orientation d'aménagement et de programmation n° 11 du PLU qui fixe la surface de plancher supplémentaire sur les deux modules à 1 200 m².

Par une ordonnance n° 2000937 du 15 avril 2020, le président de la première chambre du Tribunal a rejeté le déféré comme manifestement irrecevable, en raison de sa tardiveté, sur le fondement du 4° de l'article R. 222-1 du code de justice administrative.

Par un arrêt n° 20MA02389 du 18 février 2021, la Cour administrative d'appel de Marseille a annulé ce jugement et renvoyé l'affaire devant le Tribunal.

Par une décision n° 451755 du 19 novembre 2021, le Conseil d'Etat n'a pas admis le pourvoi en cassation de la commune de Fréjus.

Procédure devant le Tribunal après renvoi par la cour administrative d'appel :

Le Tribunal a informé les parties le 1er mars 2021 de la reprise de l'instance sous le n° 2100499.

Par des mémoires enregistrés le 13 juin 2022 et le 12 juillet 2022 la SCI " Sainte Brigitte investissement ", représentée par Me Montoro, conclut principalement au rejet du déféré, subsidiairement à l'application de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge du préfet du Var sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense enregistré le 14 juin 2022, la commune de Fréjus, représentée par Me Valette-Berthelsen, conclut au rejet du déféré et à ce que soit mise à la charge du préfet du Var la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés et expose en outre que le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale de la communauté d'agglomération Var-Estérel-Méditerranée (CAVEM) prévoit la réalisation d'un hameau nouveau intégré à l'environnement sur le secteur de Sainte-Brigitte et que le préfet du Var fait abstraction de cet élément.

Par une ordonnance du 15 juin 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 19 juillet 2022 à 12h00.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 20 septembre 2022 :

- le rapport de M. D ;

- les conclusions de M. Cros, rapporteur public ;

- les observations de Mme C, représentant le préfet du Var ;

- les observations de Me Valette-Berthelsen, représentant la commune de Fréjus ;

- et les observations de Me Montoro, représentant la SCI " Sainte Brigitte Investissement ".

Considérant ce qui suit :

1. La SCI " Sainte Brigitte investissement " dont M. A B est le représentant légal a déposé le 2 août 2019 une demande de permis de construire visant à régulariser et agrandir une construction à usage d'hôtellerie-restauration, dénommée " Bastide du Clos des Roses ", située sur une unité foncière d'environ 32 hectares composée des parcelles cadastrées section AP n° 13, 79, 84, 281, 1122, 1276, 1278, 1296, 1299, 1315 et 1316 et section AV n° 11, supportant par ailleurs une exploitation viticole, sise 1609 route de Malpasset, route départementale n° 37, sur la commune de Fréjus et au sein de la zone agricole du PLU révisé le 4 juillet 2019. Par un arrêté du 25 septembre 2019, le maire de Fréjus a délivré le permis de construire à la SCI " Sainte Brigitte investissement ". Après avoir formé le 25 novembre 2019 un recours gracieux contre le permis de construire, le préfet du Var demande au Tribunal d'annuler cette autorisation d'urbanisme.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne l'exception d'illégalité du PLU révisé :

2. Aux termes de l'article L. 600-12 du code de l'urbanisme en vigueur à compter du 1er janvier 2016 : " L'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale a pour effet de remettre en vigueur le schéma de cohérence territoriale, le plan local d'urbanisme, le document d'urbanisme en tenant lieu ou la carte communale immédiatement antérieur ". Il résulte de l'article L. 600-12-1 du code de l'urbanisme que l'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un document local d'urbanisme n'entraine pas l'illégalité des autorisations d'urbanisme délivrées lorsque cette annulation ou déclaration d'illégalité repose sur un motif étranger aux règles d'urbanisme applicables au projet en cause. Il appartient au juge, saisi d'un moyen tiré de l'illégalité du document local d'urbanisme à l'appui d'un recours contre une autorisation d'urbanisme, de vérifier d'abord si l'un au moins des motifs d'illégalité du document local d'urbanisme est en rapport direct avec les règles applicables à l'autorisation d'urbanisme. En outre, lorsqu'un motif d'illégalité non étranger aux règles d'urbanisme applicables au projet est susceptible de conduire à remettre en vigueur tout ou partie du document local d'urbanisme immédiatement antérieur, le moyen tiré de l'exception d'illégalité du document local d'urbanisme à l'appui d'un recours en annulation d'une autorisation d'urbanisme ne peut être utilement soulevé que si le requérant soutient également que cette autorisation méconnaît les dispositions pertinentes ainsi remises en vigueur.

3. Si le préfet du Var soutient que la création par le PLU révisé de Fréjus, approuvé par délibération du conseil municipal du 4 juillet 2019, d'un hameau nouveau intégré à l'environnement (HNIE) dans le secteur de Sainte-Brigitte, méconnaît les dispositions des articles L. 121-8, L. 151-11 et L. 151-13 du code de l'urbanisme, il ne soutient pas que le permis de construire litigieux violerait les dispositions pertinentes du document antérieur remises en vigueur. Dès lors, le moyen tiré de l'exception d'illégalité du PLU révisé est inopérant. Pour les mêmes raisons, le préfet n'est pas fondé à soutenir qu'il appartenait au maire de Fréjus de ne pas faire application des dispositions prétendument illégales du PLU.

En ce qui concerne l'application de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme :

4. Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, laquelle continue de s'appliquer aux demandes d'autorisation d'urbanisme déposées avant le 31 décembre 2021, conformément au V de l'article 42 de cette même loi : " L'extension de l'urbanisation se réalise soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement ".

5. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, notamment celles de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme qui prévoient que l'extension de l'urbanisation ne peut se réaliser que soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. Un permis de construire ne peut être délivré sur le fondement de ces dispositions pour la réalisation d'une construction qui n'est pas en continuité avec les agglomérations et villages existants qu'à la condition que le projet soit conforme à la destination d'une zone délimitée par le document local d'urbanisme, dans laquelle celui-ci prévoit la possibilité d'une extension de l'urbanisation de faible ampleur intégrée à l'environnement par la réalisation d'un petit nombre de constructions de faible importance, proches les unes des autres et formant un ensemble dont les caractéristiques et l'organisation s'inscrivent dans les traditions locales.

6. Il ressort des pièces du dossier que le permis de construire attaqué, faisant suite à la demande de la SCI " Sainte Brigitte investissement " déposée le 2 août 2019, autorise la création de 1 561 m² de surface de plancher à destination d'hébergement hôtelier sous la forme de l'extension de deux bâtiments existants implantés sur les parcelles cadastrées section AP n° 1315 et n° 1316 incluses dans une vaste exploitation viticole située au sein de la zone agricole du PLU de Fréjus, au sud du quartier urbanisé de Sainte-Brigitte. Le projet se situe au sein du périmètre d'un HNIE délimité par les documents graphiques du document d'urbanisme communal dans sa version issue de la révision approuvée le 4 juillet 2019 et une orientation d'aménagement et de programmation (OAP) n° 11, annexée au PLU, en précise les modalités de mise en œuvre, notamment les principes constructifs destinés à assurer la compacité et l'unité du site. Par suite, le projet est conforme à la destination de la zone délimitée par le document local d'urbanisme. En outre, le document d'orientation et d'objectifs (DOO) du schéma de cohérence territoriale (SCoT) de la CAVEM approuvé le 11 décembre 2017, librement accessible tant au juge qu'aux parties sur le site internet de l'établissement de coopération intercommunale, a précisé les critères d'identification des HNIE sur le périmètre de son territoire et a notamment prévu la création d'un HNIE en zone agricole dans le secteur de Sainte-Brigitte sur la commune de Fréjus dans un objectif de mixité fonctionnelle habitat/tourisme. Il n'est pas soutenu que les dispositions du SCoT fixant les modalités d'application de la loi Littoral ne seraient pas suffisamment précises ni qu'elles seraient incompatibles avec les dispositions législatives particulières au littoral. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme doit être écarté.

En ce qui concerne l'application des articles L. 151-11 et L. 151-13 du code de l'urbanisme :

7. Les dispositions des articles L. 151-11 et L. 151-13 du code de l'urbanisme, incluses dans la section IV du chapitre premier du titre cinquième de ce code et qui précisent les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre, dans les zones naturelles, agricoles ou forestières du PLU, les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 du code de l'urbanisme, et qui permettent notamment à titre exceptionnel, de délimiter dans ces zones des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées (STECAL) ne sont pas opposables directement à une autorisation d'urbanisme. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance, par le permis de construire attaqué, de ces dispositions sont inopérants.

En ce qui concerne la compatibilité du projet avec l'OAP n° 11 :

8. Aux termes de l'article L. 152-1 du code de l'urbanisme : " L'exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et ouverture d'installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan sont conformes au règlement et à ses documents graphiques. / Ces travaux ou opérations sont, en outre, compatibles, lorsqu'elles existent, avec les orientations d'aménagement et de programmation ".

9. Il résulte de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme qu'une autorisation d'urbanisme ne peut être légalement délivrée si les travaux qu'elle prévoit sont incompatibles avec les OAP d'un PLU et, en particulier, en contrarient les objectifs.

10. Les mentions littérales de l'OAP n° 11 annexée au PLU révisé de la commune de Fréjus et dans le périmètre de laquelle est situé le projet litigieux prévoient que : " La matérialisation du hameau s'organise autour de deux extensions de bâtiments existants : - la création d'une quarantaine de chambre d'hôtellerie en rapport avec la vocation viticole de l'exploitation ; - l'aménagement de locaux de réunions, d'une nouvelle entrée et de lieux de vie ; - la mise à disposition de nouveaux lieux de détente (spa, pool house) " et que " l'ensemble de la superficie de plancher supplémentaire mise en œuvre est fixée à environ 1 200 m² sur une emprise d'environ 600 m², réparties entre les deux modules, avec la possibilité de faire évoluer la configuration des constructions présentées ci-contre ". Il ressort de la notice architecturale du projet que la surface de plancher existante totale est de 1 739 m² et qu'elle sera augmentée de 1 561 m² tandis que l'emprise au sol existante s'élève à 1 877 m² et sera augmentée de 751 m². Compte tenu du caractère approximatif et évolutif de la surface de plancher fixée par l'OAP, le dépassement de l'ordre de 30 % de cette surface par le projet, invoqué par le préfet, ne traduit pas, à lui seul, une incompatibilité au sens de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme.

11. Il résulte de tout ce qui précède que le déféré présenté par le préfet du Var doit être rejeté.

Sur les frais du litige :

12. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de laisser à la charge de la commune de Fréjus et de la SCI " Sainte Brigitte investissement " les frais qu'elles ont exposés et qui ne sont pas compris dans les dépens.

DECIDE

Article 1er : Le déféré n° 2100499 du préfet du Var est rejeté.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Fréjus et de la SCI " Sainte Brigitte investissement " tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de l'urbanisme sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié au préfet du Var, à la commune de Fréjus et à la SCI " Sainte Brigitte investissement ".

Délibéré après l'audience du 20 septembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Privat, président,

M. Riffard, premier conseiller,

M. Bailleux, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition du greffe le 18 octobre 2022.

Le rapporteur,

Signé :

D. D

Le président,

Signé :

J-M. PRIVAT

La greffière,

Signé :

K. BAILET

La République mande et ordonne au préfet du Var en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Et par délégation, la greffière.