Tribunal Administratif de Toulon — Décision N° TA83-2101532

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 1er juin 2021, 22 juin 2021 et 2 août 2022, M. A C, représenté par Me Reynier, demande au Tribunal :

1°) d'annuler la décision du 16 avril 2021 par laquelle la caisse d'allocations familiales (CAF) du Var a rejeté son recours administratif dirigé contre un indu d'allocation de logement sociale (ALS) chiffré à 1 893 euros pour la période courant de juin 2020 à décembre 2020 ;

2°) d'annuler la notification de dette du 23 février 2021 ;

3°) d'ordonner à la CAF du Var de lui rembourser les sommes qu'elle aurait éventuellement recouvrées au titre de l'ALS dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement ;

4°) de condamner la CAF du Var à lui payer la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il est soutenu que :

- la décision de notification de l'indu est entachée d'un vice de procédure dès lors que la CAF n'a pas respecté la procédure indiquée à l'article R. 133-9-2 du code de la sécurité sociale ; premièrement, la preuve de la réception de la notification de l'indu n'est pas rapportée ; deuxièmement, la CAF doit établir que l'indu était suffisamment précis, que sa nature était précisée et que les sommes dues étaient clairement indiquées ; troisièmement, la notification doit être faite par le directeur de la CAF et sa signature doit figurer sur la lettre ; quatrièmement, M. C n'a pas été rendu destinataire d'une notification d'indu mentionnant les voies et délais de recours et les modalités de remboursement de celui-ci ; il n'a pas été informé de la période de l'indu ni des modalités de son calcul ; la CAF s'est empressée de prélever la somme sur les prestations en cours en méconnaissance de l'article L. 835-3 du code de la sécurité sociale ; cinquièmement, les prélèvements irréguliers effectués ne correspondent pas à ce qui avait été annoncé par la CAF ; les courriers se succèdent et se contredisent, sans explication ;

- la notification d'indu du 23 février 2021 est entachée de vices de forme ; premièrement, elle n'est pas signée par son auteur en méconnaissance de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration ; deuxièmement, la décision du 23 février 2021 n'est pas motivée, elle ne précise pas les périodes concernées et les modalités de calcul de l'indu ; de plus, le montant du remboursement a été modifié à plusieurs reprises ultérieurement, sans explications ;

- la décision est entachée d'erreur de fait et de droit ; à compter du 1er janvier 2021, les aides au logement (APL, ALS, ALF) sont réévaluées chaque trimestre en tenant compte des revenus des douze derniers mois ; M. C a connu fin 2019 une importante baisse de revenus par le retrait de la pension de personnel naviguant ; il s'est retrouvé SDF et a été placé par le 115 dans un hôtel durant le confinement avant de trouver un appartement et de solliciter de l'aide auprès de la CAF du Var ; si la CAF avait apprécié avec justesse et logique ses revenus 2019 et 2020, il aurait pu bénéficier de cette aide ; cependant elle a préféré prendre en compte ses revenus de 2018 où il bénéficiait encore de sa pension pour le priver de cette aide et ce, rétroactivement, le plaçant dans une situation financière encore plus chaotique que ce qu'elle ne l'était déjà ;

- la situation financière de M. C ne lui permet pas à l'heure actuelle de s'acquitter de sa dette.

Par un mémoire en défense enregistré le 24 février 2022, la caisse d'allocations familiales du Var conclut au rejet de la requête et demande, à titre reconventionnel, de condamner M. C au paiement de l'ALS pour la période de juin 2020 à décembre 2020 dont le solde actuel s'élève à 1 133,39 euros.

Elle fait valoir que :

- la notification de l'indu d'ALS est bien intervenue le 23 février 2021 et M. C a formé le 25 février 2021 un recours administratif auprès de la commission de recours amiable de la CAF ;

- la lettre de notification fait état du motif détaillé justifiant l'indu et des éléments qui ont généré cette créance ; elle fait également état de la période concernée en détaillant le montant perçu par l'allocataire de juin 2020 à septembre 2020 et d'octobre 2020 à décembre 2020, alors qu'il n'y avait pas droit ; le montant de l'indu est également mentionné ; le nom du directeur de la CAF apparaît en bas de la lettre ; l'article R. 133-9-2 du code de la sécurité sociale n'impose pas la mention de la signature du directeur de l'organisme compétent ;

- à l'appui de sa demande d'allocation logement, M. C a fourni sa déclaration de ressources pour l'année 2018 permettant de calculer ses droits conformément à l'article L. 831-4 du code de la sécurité sociale ; il a déclaré de manière erronée le 11 août 2020 avoir perçu 585 euros au titre de sa pension de vieillesse pour l'année 2018 alors qu'il ressort de son avis d'imposition 2019 sur les revenus de 2018 qu'il a perçu 21 186 euros au titre de cette pension ; au vu de ses revenus et du montant de son loyer, il ne peut bénéficier de l'aide au logement pour la période de juin 2020 à décembre 2020 car ses revenus annuels dépassent le plafond des ressources pour une personne seule, soit 12 900 euros ;

- le dossier a fait l'objet d'un nouvel examen le 29 octobre 2021 et le Tribunal devra prendre en compte cette nouvelle décision ;

- M. C n'a pas formé de recours administratif préalable obligatoire en sollicitant la remise gracieuse de sa dette au regard de sa situation de précarité.

Vu la décision du 19 juillet 2021 par laquelle le bureau d'aide juridictionnelle près le Tribunal judiciaire de Toulon a accordé l'aide juridictionnelle totale à M. C dans la présente instance.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

La présidente du Tribunal a désigné M. B en application des dispositions de l'article R. 222-13 du code de justice administrative.

Le magistrat désigné a dispensé le rapporteur public, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

A été entendu, au cours de l'audience publique du 8 novembre 2022, le rapport de M. Riffard, magistrat désigné.

Considérant ce qui suit :

1. M. C a présenté le 14 août 2020 auprès de la CAF du Var une demande d'aide pour le logement qu'il occupe situé 27 rue Larmodieu à Toulon depuis le 15 avril 2020. Ses droits à l'allocation de logement sociale (ALS) ont été ouverts à compter du mois de juin 2020 sur la base de sa déclaration de ressources, laquelle mentionne seulement une retraite perçue à hauteur de 585 euros pour l'année 2018. A la suite d'un contrôle sur pièces de la situation de M. C et du réexamen des droits de l'intéressé qui s'en est suivi, la CAF du Var lui a notifié par lettre du 23 février 2021, un indu d'ALS s'élevant à 1 893 euros sur la période de juin 2020 à décembre 2020 au motif que ses ressources étant supérieures au montant maximum au cours de l'année de référence, il n'avait droit à aucune aide. M. C a formé un recours administratif devant la commission de recours amiable de la CAF du Var, enregistré le 25 février 2021, qui a été rejeté par une décision du 20 avril 2021.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision notifiant l'indu :

2. Aux termes de l'article L. 821-1 du code de la construction et de l'habitation désormais applicable : " () Les aides personnelles au logement comprennent : 1° L'aide personnalisée au logement ; / 2° Les allocations de logement : a) L'allocation de logement familiale ; / b) L'allocation de logement sociale. " et aux termes de l'article L. 825-2 du même code : " Les contestations des décisions prises en matière d'aides personnelles au logement et de primes de déménagement par les organismes payeurs doivent faire l'objet d'un recours administratif préalable devant l'organisme payeur qui en est l'auteur, selon des modalités fixées par voie réglementaire ". L'article R. 825-1 de ce code précise que : " L'introduction d'un recours contentieux dirigé contre des décisions prises par un organisme payeur en matière d'aides personnelles au logement et de primes de déménagement est subordonnée à l'exercice préalable d'un recours administratif auprès de la commission de recours amiable prévue à l'article R. 142-1 du code de la sécurité sociale constituée auprès du conseil d'administration de l'organisme auteur de la décision contestée. / Ce recours administratif est régi par les dispositions des chapitres I et II du titre I du livre IV du code des relations entre le public et l'administration. La procédure définie par les articles R. 142-1 et R. 142-6 du code de la sécurité sociale lui est applicable " et l'article R. 825-2 suivant énonce que : " Le directeur de l'organisme payeur statue sur les recours administratifs mentionnées à l'article R. 825-1, après l'avis de la commission de recours amiable () ".

3. L'institution par ces dispositions d'un recours administratif, préalable obligatoire à la saisine du juge, a pour effet de laisser à l'autorité compétente pour en connaître le soin d'arrêter définitivement la position de l'administration. Il s'ensuit que la décision prise à la suite du recours se substitue nécessairement à la décision initiale et qu'elle est seule susceptible d'être déférée au juge.

4. Il résulte de l'instruction que, après recours préalable obligatoire enregistré le 25 février 2021 auprès de la commission de recours amiable, qui a statué le 16 avril 2021, le directeur de la CAF du Var a le 20 avril 2021 confirmé l'indu initialement réclamé à M. C. Cette décision s'est entièrement substituée à la décision du 23 février 2021 notifiant l'indu d'allocation de logement sociale. Il suit de là que les conclusions à fin d'annulation présentées par M. C contre la décision du 23 février 2021 sont irrecevables et doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision de récupération de l'indu :

5. Aux termes, d'une part, de l'article L. 821-1 du code de la construction et de l'habitation : " Les aides personnelles au logement () sont régies par le présent livre. / Les aides personnelles au logement comprennent / () 2° Les allocations de logement : / a) L'allocation de logement familiale / b) L'allocation de logement sociale. ". Aux termes de l'article L. 823-9 du code de la construction et de l'habitation : " Les articles L. 161-1-5 et L. 553-2 du code de la sécurité sociale sont applicables au recouvrement des montants d'aide personnelle au logement indûment versés ". Aux termes de l'article L. 553-2 du code de la sécurité sociale : " Tout paiement indu de prestations familiales est récupéré, sous réserve des dispositions des quatrième à neuvième alinéas de l'article L. 133-4-1, par retenues sur les prestations à venir ou par remboursement intégral de la dette en un seul versement si l'allocataire opte pour cette solution. () ".

6. Aux termes, d'autre part, de l'article L. 822-5 du code de la construction et de l'habitation : " Les aides personnelles au logement ne sont dues qu'aux personnes payant un minimum de loyer, compte tenu de leurs ressources et de la valeur en capital de leur patrimoine, lorsque cette valeur est supérieure à un montant fixé par voie réglementaire. / () ". L'article L. 823-1 du même code dispose que : " Le montant des aides personnelles au logement est calculé en fonction d'un barème défini par voie réglementaire. / Ce barème est établi en prenant en considération : 1° La situation de famille du demandeur et le nombre de personnes à charge vivant habituellement au foyer ; 2° Ses ressources et la valeur en capital de son patrimoine et, s'il y a lieu, de son conjoint et des personnes vivant habituellement à son foyer, telles que définies aux articles L. 822-5 à L. 822-8 ; 3° Le montant du loyer payé, pris en compte dans la limite d'un plafond, ainsi que les dépenses accessoires retenues forfaitairement ; 4° La qualité du demandeur : locataire, colocataire ou sous-locataire d'un logement meublé ou non, accédant à la propriété ou résident en logement-foyer. / () " et aux termes de l'article R. 822-3 de ce code, dans sa version applicable à la période litigieuse : " Sous réserve des cas où ces ressources sont évaluées forfaitairement, les ressources prises en compte pour l'établissement de l'aide personnelle au logement sont celles perçues pendant l'année civile de référence. / L'année civile de référence est l'avant-dernière année précédant la période de paiement ".

7. Lorsque le recours dont il est saisi est dirigé contre une décision qui, remettant en cause des paiements déjà effectués, ordonne la récupération d'un indu de revenu de solidarité active, de prime exceptionnelle de fin d'année, de prime d'activité ou d'une prestation versée au titre du logement, il entre dans l'office du juge administratif d'apprécier, au regard de l'argumentation du requérant, le cas échéant, de celle développée par le défendeur et, enfin, des moyens d'ordre public, en tenant compte de l'ensemble des circonstances de fait qui résultent de l'instruction, la régularité comme le bien-fondé de la décision de récupération d'indu. Il lui appartient, s'il y a lieu, d'annuler ou de réformer la décision ainsi attaquée, pour le motif qui lui paraît, compte tenu des éléments qui lui sont soumis, le mieux à même, dans l'exercice de son office, de régler le litige.

8. En premier lieu, les vices de forme qui entacheraient la décision du 23 février 2021 par laquelle la CAF du Var a notifié à M. C un indu d'allocation de logement sociale pour la période de juin 2020 à décembre 2020 sont sans incidence sur la légalité de la décision du 20 avril 2021 qui s'est substituée à la décision initiale. Par ailleurs, l'article R. 133-9-2 du code de la sécurité sociale, auquel renvoie le requérant, est relatif à l'action en recouvrement de prestations indues prévue à l'article L. 133-4-1 du même code. Aussi le moyen selon lequel la lettre de notification de l'indu d'allocation de logement sociale en date du 23 février 2021, aurait méconnu les dispositions de cet article, faute de contenir toutes les mentions qu'il prévoit, ne peut être utilement invoqué. Par suite, le moyen soulevé est inopérant. Au surplus, la décision du 23 février 2021 précise le motif, la nature, le montant et la période de l'indu et elle a permis à l'allocataire de contester utilement l'obligation en résultant lors du recours amiable puis devant la juridiction.

9. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction que M. C, qui avait déclaré, le 14 août 2020 lors de sa demande d'aide au logement avoir perçu une pension vieillesse à hauteur de 585 euros au titre de l'année 2018, année civile de référence pour le calcul des ressources comme le prévoit l'article R. 822-3 du code la construction et de l'habitation, a en réalité perçu à ce titre un montant de 21 286 euros sur la même période comme cela ressort de l'avis d'imposition 2019 établi sur les revenus de l'année 2018. La CAF du Var soutient sans être contredite qu'au vu de ses revenus et d'un loyer de 258,69 euros, M. C ne pouvait pas bénéficier de l'aide au logement pour la période de juin 2020 à décembre 2020 car ses revenus annuels dépassaient le plafond de ressources pour une personne seule, soit 12 900 euros. Dans ces conditions, la CAF du Var a fait une exacte application des dispositions citées au point 2 ci-dessus en supprimant à partir du mois de juin 2020 l'allocation de logement sociale dont bénéficiait l'allocataire et en lui réclamant le trop-perçu correspondant. Si M. C soutient " qu'à compter du 1er janvier 2021, les aides personnelles au logement sont réévaluées chaque trimestre en tenant compte des revenus des douze derniers mois ", il ne précise pas les dispositions sur lesquelles il se fonde et n'établit pas qu'elles seraient applicables à la période au cours de laquelle l'indu a été constaté. Les dispositions de l'article 1er du décret n° 2016-1945 du 28 décembre 2016 portant attribution d'une aide exceptionnelle de fin d'année aux bénéficiaires du revenu de solidarité active et aux bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique, de la prime forfaitaire pour reprise d'activité et de l'allocation équivalent retraite, auxquelles le requérant se réfère, sont étrangères aux modalités de calcul des ressources du demandeur pour l'octroi de l'allocation de logement sociale.

10. En troisième lieu, M. C expose qu'il a connu, fin 2019, une importante baisse de revenus par le retrait de sa pension de personnel naviguant, qu'il s'est retrouvé sans domicile fixe et placé par un organisme de secours dans un hôtel durant le confinement avant de trouver un appartement et de solliciter de l'aide auprès de la CAF du Var. Toutefois, la situation de précarité financière dont se prévaut M. C, qui n'a pas présenté de demande de remise gracieuse de sa dette auprès de la CAF ni ne conclut à cette fin devant le Tribunal, est sans incidence sur le bien-fondé de la décision de récupération de l'indu.

11. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les conclusions de la requête tendant à l'annulation des décisions de la CAF du Var du 23 février 2021 et du 20 avril 2021, et par voie de conséquence les conclusions accessoires tendant au reversement des sommes perçues par la CAF du Var au titre du remboursement de l'indu, doivent être rejetées.

Sur les conclusions reconventionnelles de la CAF du Var :

12. Aux termes de l'article 351-11 du code de la construction et de l'habitation : " L'article L. 161-1-5 du code de la sécurité sociale est applicable pour le recouvrement des sommes indûment versées. ". L'article L 161-1-5 du code sécurité sociale précise que : " Pour le recouvrement d'une prestation indûment versée et sans préjudice des articles L. 133-4 du présent code et L. 725-3-1 du code rural et de la pêche maritime, le directeur d'un organisme de sécurité sociale peut, dans les délais et selon les conditions fixés par voie réglementaire, délivrer une contrainte qui, à défaut d'opposition du débiteur devant la juridiction compétente, comporte tous les effets d'un jugement et confère notamment le bénéfice de l'hypothèque judiciaire. ".

13. Ces dispositions, qui investissent les directeurs des caisses d'allocations familiales du pouvoir de recouvrer directement, par voie de contrainte, les sommes indûment versées au titre de l'aide personnalisée au logement aux allocataires, font obstacle à ce que la condamnation de ceux-ci au reversement desdites sommes puisse être demandée au juge administratif. Par suite, les conclusions reconventionnelles présentées par la caisse d'allocations familiales du Var, dont le directeur a la possibilité d'émettre un titre exécutoire, doivent être rejetées comme irrecevables.

Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la CAF du Var, qui n'est pas la partie perdante, verse au requérant une quelconque somme au titre des frais non compris dans les dépens exposés.

DECIDE

Article 1er : La requête de M. C est rejetée.

Article 2 : Les conclusions reconventionnelles de la caisse d'allocations familiales du Var sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A C, au directeur de la caisse d'allocations familiales du Var et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée au préfet du Var.

Rendu public par mise à disposition au greffe du Tribunal le 31 janvier 2023.

Le magistrat désigné,

Signé :

D. B

La greffière,

Signé :

G. RICCI

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Et par délégation,

La greffière.