Tribunal Administratif de Toulon — Décision N° TA83-2102033

Vu la procédure suivante : Par une requête enregistrée le 23 juillet 2021, la société Le Moins Cher en Formation, représentée par Me Hoffmann, demande au tribunal : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 23 mars 2021 par laquelle la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales a refusé de renouveler son agrément pour dispenser de la formation aux élus locaux, et la décision née du silence gardé sur le recours gracieux qu'elle a formé à son encontre ; 2°) d'enjoindre au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires de lui renouveler son agrément, dans un délai d'un mois à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 50 euros par jour de retard ; 3°) de mettre à la charge de l'État une somme de 3 000 euros, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les décisions attaquées : - sont entachées d'incompétence dès lors que la compétence pour délivrer un agrément pour la formation des élus appartient au ministre de l'intérieur ; - sont entachées d'incompétence dès lors qu'il n'est pas justifié de la compétence du signataire ; - sont entachées d'un vice de procédure contradictoire dès lors que, eu égard au motif tiré du risque de confusion entre son activité de formation et son activité de conseil, elles constituent des mesures prises en considération de la personne ; - sont entachées d'erreurs d'appréciation. Par un mémoire en défense enregistré le 23 décembre 2021, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 8 décembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 9 janvier 2023. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le décret n° 59-178 du 22 janvier 1959 ; - le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ; - le décret n° 2013-728 du 12 août 2013 ; - le décret n° 2014-1293 du 23 octobre 2014 ; - le décret du 3 juillet 2019 (NOR : TERC1919156D) ; - le décret n° 2020-874 du 15 juillet 2020 ; - le décret n° 2020-877 du 15 juillet 2020 ; - l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nancy du 18 novembre 2004, n°s 04NC00440,04NC00441 ; - l'arrêt du Conseil d'État du 7 mars 2018, n°s 404079,404080 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Kiecken, premier conseiller, - et les conclusions de Mme Wustefeld, rapporteure publique. Considérant ce qui suit : 1. Le 27 novembre 2018, la société Le Moins Cher en Formation s'est vu notifié la délivrance d'un agrément pour dispenser de la formation aux élus locaux, valable deux ans. Elle a demandé le renouvellement de son agrément le 3 décembre 2020. Alors même que cette demande de renouvellement a été présentée tardivement, elle a été instruite comme telle. Par une décision du 23 mars 2021, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales a refusé ce renouvellement. La société requérante a formé un recours gracieux le 14 avril 2021 à l'encontre de cette décision. Face au silence gardé par l'administration sur ce recours, elle a saisi le tribunal du présent recours pour excès de pouvoir. Sur le cadre juridique du litige : 2. D'une part, l'article L. 1221-1 du code général des collectivités territoriales prévoit : " Il est créé un Conseil national de la formation des élus locaux, présidé par un élu local, composé de personnalités qualifiées et, pour moitié au moins, de représentants des élus locaux, ayant pour mission de définir les orientations générales de la formation des élus locaux concernés par les dispositions relatives aux droits des élus locaux à la formation et de donner un avis préalable sur les demandes d'agrément ". L'article L. 1221-3 du même code prévoit : " Tout organisme public ou privé désirant dispenser une formation liée à l'exercice du mandat des élus locaux est tenu d'obtenir un agrément préalable délivré par le ministre chargé des collectivités territoriales après avis motivé du conseil national de la formation des élus locaux. () Les formations proposées par l'organisme doivent être conformes au répertoire des formations liées à l'exercice du mandat établi en application des articles L. 1221-1 et L. 1221-2. () Les modalités d'application du présent article sont fixées par décret en Conseil d'Etat ". 3. D'autre part, l'article R. 1221-12 du même code prévoit, dans sa rédaction applicable à la date des décisions attaquées : " En application de l'article L. 1221-1, tout organisme public ou privé, de quelque nature qu'il soit, désirant dispenser une formation destinée à des élus locaux prévue aux articles L. 2123-12, L. 3123-10 ou L. 4135-10 est tenu d'obtenir un agrément préalable du ministre de l'intérieur ". L'article R. 1221-14 prévoit, dans sa rédaction applicable à la même date : " L'organisme demandeur doit, en outre, présenter de manière détaillée et explicite la nature des actions qu'il est en mesure d'assurer en précisant leur objet, leur durée, leur contenu et leur effectif. / Il doit justifier qu'il offre des formations adaptées aux besoins des élus locaux ". Les articles R. 1221-13, R. 1221-15 et R. 1221-16 prévoient, dans leur rédaction applicable à la même date, que la demande est déposée par l'organisme auprès du préfet du département dans lequel est situé son principal établissement, que le dossier est ensuite transmis par le préfet au " ministre de l'intérieur " et que la décision d'agrément ou de refus d'agrément est notifiée à l'organisme par le préfet. L'article R. 1221-19 prévoit, dans sa rédaction applicable à la même date : " Le renouvellement est accordé ou refusé au terme d'une procédure identique à celle suivie pour une première demande d'agrément. L'organisme qui sollicite le renouvellement doit, en outre, joindre à sa demande : 1° Un document retraçant l'emploi des sommes déjà reçues au titre de l'application des articles mentionnés à l'article R. 1221-12 ; / 2° Un bilan pédagogique, contenant notamment les évaluations réalisées par les stagiaires, et un bilan financier de son activité de formation des élus locaux ; / 3° Un bilan, un compte de résultat et l'annexe du dernier exercice clos. Les documents comptables sont certifiés par un commissaire aux comptes ". Les articles R. 1221-20 et R. 1221-21 prévoient enfin, dans leur rédaction applicable à la même date, que la demande de renouvellement est déposée deux mois au moins avant l'expiration du premier agrément et qu'en l'absence de demande, l'agrément devient caduc à l'expiration de la période pour laquelle il a été délivré. 4. Il résulte de ces dispositions que le renouvellement d'un agrément à un organisme désirant dispenser une formation aux élus locaux est essentiellement subordonné au caractère adapté des formations proposées aux besoins des élus locaux et à la qualité des actions de formation assurées au cours de la période au titre de laquelle l'organisme était agréé. Eu égard à l'objectif de formation des élus locaux, il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi à cet effet, d'exercer un entier contrôle sur l'appréciation portée par l'autorité ministérielle du caractère adapté des formations proposées et de la qualité des actions de formation précédemment assurées (voir arrêt du Conseil d'État du 23 mai 2003, n° 234399, s'agissant de l'étendue du contrôle juridictionnel de l'appréciation sur le défaut d'indépendance d'une fédération sportive dont l'agrément a été refusé ; arrêt du Conseil d'État du 16 janvier 1991, n° 110556, s'agissant de l'étendue du contrôle juridictionnel de l'appréciation sur l'aptitude d'une candidate à l'agrément en qualité d'assistante maternelle à remplir les conditions posées à cet effet). Sur le litige : En ce qui concerne la légalité interne des décisions attaquées : 5. Il ressort de la décision attaquée du 23 mars 2021 que le refus de renouvellement opposé à la société Le Moins Cher en Formation est motivé par l'insuffisance de la qualité des actions de formation précédemment assurées, par l'insuffisance de l'offre de formation proposée à l'appui de la demande de renouvellement et par le risque de confusion entre l'activité de formation et l'activité de conseil de la société. 6. Il ressort des pièces du dossier, notamment de l'avis préalable du Conseil national de la formation des élus locaux du 8 mars 2021, rendu à l'unanimité de ses membres, que la société Le Moins Cher en Formation n'a formé que 38 élus au titre de l'année 2019. À l'appui de son recours, la société requérante fait valoir qu'elle n'a débuté son activité qu'à la fin de l'année 2018, que le contexte sanitaire et politique en 2020, notamment lié au renouvellement des conseillers municipaux, l'a privé de pouvoir pleinement exercer son activité, et elle se borne pour l'essentiel à se prévaloir de ses actions de formation au titre de l'année 2021, postérieure à la période au titre de laquelle elle était agréé. Elle n'apporte ainsi pas d'éléments de nature à contester sérieusement le bien-fondé du motif tiré de l'insuffisance de la qualité de ses actions de formation au titre de la période de novembre 2018 à novembre 2020. Dans ces conditions, et alors même que les autres motifs de la décision attaquée du 23 mars 2021 tirés de l'insuffisance de l'offre de formation et du risque de confusion avec l'activité de conseil seraient entachés d'illégalité, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, dont il résulte de l'instruction qu'elle aurait en tout état de cause refusé le renouvellement de l'agrément si elle ne s'était fondée que sur le motif tiré de l'insuffisance de la qualité des actions de formation précédemment assurées, ne peut être regardée comme ayant entaché les décisions attaquées d'une erreur d'appréciation. Le moyen tiré d'une telle erreur doit dès lors être écarté. En ce qui concerne la légalité externe des décisions attaquées : 7. En premier lieu, l'article 1er du décret du 22 janvier 1959 relatif aux attributions des ministres prévoit que ces attributions sont fixées par décrets délibérés en conseil des ministres, après avis du Conseil d'État. L'article 1er du décret du 15 juillet 2020 relatif aux attributions du ministre de l'intérieur prévoit : " Le ministre de l'intérieur prépare et met en œuvre la politique du Gouvernement en matière de sécurité intérieure, de libertés publiques, d'administration territoriale de l'Etat, d'immigration, d'asile et de sécurité routière () ". L'article 4 du même décret prévoit que le ministre de l'intérieur n'a pas autorité sur la direction générale des collectivités locales. L'article 1er du décret du 15 juillet 2020 relatif aux attributions du ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales prévoit : " Le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales élabore et met en œuvre la politique du Gouvernement en matière de décentralisation, de développement et d'aménagement équilibrés de l'ensemble du territoire national et de solidarité entre les territoires. / Il veille à l'accompagnement des territoires dans leur développement et à la réduction des inégalités territoriales ; il est, à ce titre, responsable de la politique de lutte contre les inégalités en faveur des quartiers défavorisés des zones urbaines et des territoires ruraux () V. - Dans la limite des attributions définies par le présent décret, le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales exerce les compétences confiées au ministre de l'intérieur par les lois et règlements, notamment par le code général des collectivités territoriales ". L'article 2, paragraphe I, sous 1°, du même décret prévoit que le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales a autorité sur la direction générale des collectivités locales. 8. Il résulte de la combinaison de ces dispositions et de celles de l'article L. 1221-3 du code général des collectivités territoriales, que le " ministre chargé des collectivités territoriales ", visé par la loi, qui est compétent en matière de délivrance et de renouvellement d'agrément pour la formation des élus locaux, doit être regardé, à la date des décisions attaquées, comme étant la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, et non le ministre de l'intérieur, en dépit de l'ambiguïté résultant des mentions du " ministre de l'intérieur " dans la partie réglementaire du même code. La société requérante n'est donc pas fondée à soutenir que la compétence en matière de décisions d'agrément pour la formation des élus locaux appartiendrait au ministre de l'intérieur. Le moyen tiré d'une incompétence à ce titre doit dès lors être écarté. 9. En deuxième lieu, l'article 5, sous 2°, du décret du 12 août 2013 portant organisation de l'administration centrale du ministère de l'intérieur et du ministère des outre-mer, prévoit que le directeur général des collectivités locales dirige les services chargés " des règles applicables aux élus locaux () ". Par décret du 3 juillet 2019 publié le lendemain au Journal officiel de la République française, M. B A, administrateur civil hors classe, a été nommé directeur général des collectivités locales, à compter du 15 juillet 2019. L'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement prévoit, dans sa réaction applicable à la date de la décision attaquée du 23 mars 2021 : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : 1° () les directeurs d'administration centrale () " 10. Eu égard à son objet, la décision attaquée du 23 mars 2021 doit être regardée comme relative aux affaires des services chargés " des règles applicables aux élus locaux ", placés sous l'autorité du directeur général des collectivités locales. M. B A, directeur général des collectivités locales à la date de cette décision, a pu régulièrement la signer, au nom de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, dans le cadre de la délégation de plein droit prévue par l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement. Le moyen tiré d'une incompétence à ce titre doit dès lors être écarté (voir arrêt du Conseil d'État du 26 mars 2010, n° 330007). 11. En dernier lieu, l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration prévoit : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". En vertu de l'article L. 211-2, sous 8°, du même code, les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui " rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire ". 12. D'une part, il ressort des pièces du dossier que les décisions attaquées du 23 mars 2021 sont intervenues sur demandes de la société Le Moins Cher en Formation. Ces décisions individuelles sont donc en tout état de cause exclues du respect de la procédure contradictoire préalable prévue par le code des relations entre le public et l'administration. 13. D'autre part, eu égard à leur objet, les décisions attaquées ne constituent pas des sanctions. Enfin, il résulte de ce qui a été dit ci-dessus au point 6, que la décision attaquée du 23 mars 2021 doit être regardée comme essentiellement fondée sur le motif tiré de l'insuffisance de la qualité des actions de formation assurées par la société Le Moins Cher en Formation au cours de la période au titre de laquelle elle était agréé. Ainsi interprétée, cette décision ne peut être regardée comme ayant été prise en considération de sa personne au sens et pour l'application des règles issues de la jurisprudence administrative relatives au respect d'une procédure contradictoire préalable. 14. La société requérante ne peut dès lors utilement se plaindre de l'absence d'une procédure contradictoire préalable à l'application de laquelle l'administration n'était pas tenue. Le moyen tiré d'un tel vice de procédure doit ainsi être écarté. 15. Il résulte de ce qui précède que la société requérante n'est pas fondée à demander l'annulation pour excès de pouvoir des décisions attaquées. Sa requête doit donc être rejetée, y compris ses conclusions à fin d'injonction, d'astreinte et celles présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D É C I D E :Article 1er : La requête est rejetée. Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Le Moins Cher en Formation et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.Délibéré après l'audience du 17 mai 2023, à laquelle siégeaient :M. Harang, président, M. Silvy, premier conseiller,M. Kiecken, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 juin 2023. Le rapporteur,SignéA. KIECKEN Le président, Signé Ph. HARANGLa greffière,SignéF. POUPLYLa République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.Pour expédition conforme,La greffière.2N° 2102033