Tribunal Administratif de Toulon — Décision N° TA83-2103245

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 4 décembre 2021 et le 23 août 2022, Mme C B et Mme A B, représentées par Me Massuco, demandent au Tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 1er juin 2021 par laquelle le conseil municipal de la commune de La Farlède a approuvé la révision n°1 du plan local d'urbanisme en tant qu'elle classe les parcelles dont elles sont propriétaires en zone naturelle ;

2°) de classer ces parcelles en zone constructible ;

3°) d'enjoindre à la commune de La Farlède de réexaminer le classement de ces parcelles et de prendre une nouvelle décision dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir et sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de la commune de La Farlède la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il est soutenu que :

- Mmes B sont propriétaires de parcelles situées sur le territoire communal, classées en zone naturelle et elles ont formé le 1er août 2021 un recours gracieux qui a été reçu le 5 août suivant et qui a été implicitement rejeté ;

- le classement n'entre dans aucun des critères fixés par l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme ; le site, les milieux et espaces naturels environnants ne présentent pas une qualité particulière et la réalisation d'une construction supplémentaire n'aura aucun impact écologique ; il n'existe aucune exploitation forestière et le classement n'est pas davantage justifié par la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ou par l'existence d'un risque d'expansion des crues ; il n'est pas établi que la zone serait sujette aux feux de forêt compte tenu des constructions présentes ; il n'est pas justifié que les milieux et espaces naturels mériteraient une protection particulière ; le terrain n'impacte en rien la qualité paysagère du massif du Coudon ;

- le classement n'est pas cohérent avec le PADD (Projet d'aménagement et de développement durables) lequel autorise la gestion des quartiers d'habitat diffus ni avec le rapport de présentation qui envisage un encadrement de l'urbanisation mais pas une interdiction de construire ;

- le classement de ces parcelles est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; elles se situent dans un secteur d'habitat dense, dans le hameau des Laures et sont éloignées de la colline boisée située à l'arrière et des constructions s'interposent ; l'espace boisé classé est situé à plusieurs centaines de mètres et en surplomb ; le terrain n'est pas situé dans la bande agricole étroite située de l'autre côté du Régana, entre ce dernier et le chemin des Laures ; l'environnement est caractérisé par une imperméabilisation des sols particulièrement importante ; toute construction raisonnable ne dénaturera pas les lieux et n'entraînera pas une imperméabilisation excessive du terrain ; au surplus, cela permettra d'obtenir une situation équitable avec toutes les parcelles environnantes dans le respect des droits de chacun ; la zone bénéficie de tous les aménagements permettant la réalisation de constructions ;

- le zonage retenu par la commune, en l'état des constructions existantes, crée une inégalité de traitement entre les propriétaires qui ne s'explique pas ;

- le PLU (plan local d'urbanisme) révisé n'est pas compatible, en ce qui concerne le classement en zone N, avec le SCoT (schéma de cohérence territoriale).

Par un mémoire en défense enregistré le 24 juin 2022, la commune de La Farlède, représentée par Me Bernard-Chatelot, conclut au rejet de la requête et à la condamnation de Mmes B au versement de la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés dans la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 8 septembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 11 octobre 2022, à 12h00.

Un mémoire complémentaire, enregistré le 10 octobre 2022, présenté pour la commune de La Farlède n'a pas été communiqué, conformément au 3ème alinéa de l'article R. 611-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 14 mars 2023 :

- le rapport de M. D ;

- les conclusions de M. Cros, rapporteur public ;

- et les observations de Me Massuco, représentant les consorts B.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 14 avril 2015, le conseil municipal de la commune de La Farlède a prescrit la révision du plan local d'urbanisme (PLU) approuvé le 12 avril 2013 et modifié une première fois le 7 avril 2014, en définissant quatre objectifs principaux et en précisant les modalités de la concertation. Lors de ses séances du 17 novembre 2017 et du 5 avril 2019, l'assemblée délibérante a ensuite débattu des trois orientations du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) puis, par délibération du 19 décembre 2019, elle a dressé le bilan de la concertation et arrêté le projet de PLU révisé. Après consultation des personnes publiques associées, une enquête publique s'est alors tenue au cours de la période du 24 août 2020 au 16 octobre 2020. Enfin, par une délibération du 1er juin 2021, la commune de La Farlède a approuvé la 1ère révision du PLU. Les consorts B, propriétaires d'une unité foncière composée des parcelles cadastrées section BI n° 96 et 104 à 106 situées 123 chemin du Merle, lieu-dit Muscatele, ont formé le 1er août 2021 un recours gracieux contre la délibération du 1er juin 2021 en tant qu'elle classe leurs parcelles en zone naturelle du PLU. Ce recours gracieux, reçu le 5 août suivant dans les services de la mairie, a été implicitement rejeté deux mois plus tard. Les consorts B demandent principalement au Tribunal d'annuler partiellement la délibération du 1er juin 2021.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En vertu de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) du PLU définit notamment : " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain " et conformément à l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme, applicable en vertu de l'option exercée le 17 février 2017 par le conseil municipal de la commune de La Farlède avant l'arrêt du PLU révisé, conformément au VI de l'article 12 du décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ".

3. Il appartient aux auteurs d'un PLU de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

4. En premier lieu et d'une part, il ressort des pièces du dossier que le PADD du PLU de La Farlède contient une orientation n°3 intitulée " La Farlède, un écrin paysager, des lisières valorisées " dont deux des objectifs sont de " Révéler et conforter la structure paysagère et écologique du territoire " et " Améliorer les interfaces entre les milieux urbains, agricoles et naturels ". Au titre du premier objectif, un sous-objectif tend à " Pérenniser et prolonger les éléments constitutifs de la trame verte et bleue qui permettent l'ancrage des secteurs bâtis dans le grand paysage " au moyen notamment de la conservation de la densité végétale des secteurs des Nartières et de la colline de Pierrascas afin de maintenir le cadre paysager. Au titre du deuxième objectif, l'un des sous-objectifs tend à " Maintenir les vues sur les grands paysages ", notamment en mettant l'accent sur la qualité paysagère du socle paysager du Coudon et en proposant une réflexion globale sur sa préservation et la gestion de ses interfaces. Le dernier objectif de cette orientation a pour objet de " Prendre en compte les sensibilités aux risques et aux nuisances " notamment le risque de feux de forêt, en particulier en préservant un espace tampon entre les quartiers et les massifs boisés et en renforçant les obligations de desserte dans ces espaces. Dans le document graphique illustrant l'orientation n°3, le secteur d'implantation du terrain des requérantes est rangé dans un espace de qualité paysagère englobant les Nartières et la colline de Pierrescas où le maintien de l'importante densité végétale du quartier est recherché. A l'inverse, dans le document illustrant l'orientation n°1 du PADD dénommée " La Farlède, un territoire attractif au développement équilibré et apaisé ", ce même terrain est identifié comme situé dans un quartier d'habitat diffus et non dans l'enveloppe urbaine, sachant que le PADD prévoit de conforter la centralité et contenir les extensions urbaines notamment en stoppant le développement et en accompagnant l'habitat diffus dans les espaces naturels et agricoles (Les Nartières, Les Laures, ).

5. D'autre part, le chapitre du rapport de présentation du PLU révisé consacré aux objectifs de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain mentionne, page 56, que " Situé à l'ouest du cours d'eau Le Régana, les secteurs des Nartières et de Pierrascas se composent d'un tissu bâti diffus qui s'est développé sur les coteaux du Coudon formant aujourd'hui un secteur d'habitat diffus sous pinède. Cette typologie présente un habitat bien intégré dans le paysage de par sa faible occupation du sol. En effet, le parcellaire large permet un maintien du couvert végétal. Cette typologie d'habitat constitue un " atout " dans la préservation des paysages, surtout lorsqu'il est faiblement perceptible. Il conforte l'emprise des zones naturelles en assurant une transition entre le centre urbain et les collines boisées. Toutefois, cette typologie d'habitat présente un risque de par sa proximité avec les espaces boisés, et se trouve plus vulnérable aux incendies. L'enjeu de ce secteur est ainsi lié à la qualité du paysage par le maintien d'une forte densité végétale et à la gestion du risque d'incendie. ". Dans le chapitre du rapport de présentation relatif aux choix retenus en matière de zones naturelles, il est indiqué que la zone N couvre 244 hectares, soit 29 % du territoire communal, qu'elle comprend des espaces à forte naturalité, mais également des espaces de loisirs et qu'elle assure également la protection de secteurs bâtis diffus en dehors de l'enveloppe urbaine, faiblement desservis par les équipements et/ou concernés par des enjeux paysagers ou liés aux risques. La zone N tend à préserver notamment les espaces d'habitat diffus de Pierrascas et du piémont du Coudon s'inscrivant dans un écrin naturel et dans lesquels le PLU accompagne l'évolution des habitations existantes en encadrant les règles d'extension, de hauteur, de vocation, d'implantation des constructions et des annexes. Il ressort également du rapport de présentation que les secteurs d'habitat qui se sont diffusés au cœur de la coupure agro-naturelle entre La Farlède et La Garde se sont développés de façon spontanée et ne bénéficient pas d'un niveau d'équipement suffisant pour être renforcés. Le projet communal visant à conforter la ville dans la périphérie proche du centre ancien, ces espaces (anciens secteurs N2 et AUH3) sont confirmés en zone naturelle. Il résulte de l'ensemble de ces éléments que le classement en zone N des parcelles de Mmes B, lesquelles situées au nord du secteur des Nartières sont incluses dans les espaces d'habitat diffus sous pinède que la commune a entendu préserver dans le cadre de la première révision du PLU, est cohérent avec les autres composantes du document d'urbanisme et en particulier avec le PADD.

6. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que les parcelles de Mmes B, cadastrées section BI n°96 et 104 à 106 situées au lieu-dit Muscatele, rangées au sein de la zone N2 du PLU approuvé en 2013, ont été maintenues dans le cadre de la révision n°1 du PLU au sein de la zone N qui identifie les espaces naturels ou à dominante naturelle de la commune. Dans cette zone, sont seulement autorisés, selon les conditions que l'article N 2 du règlement prévoit, d'une part, les installations, constructions ou ouvrages techniques directement nécessaires aux services publics et, d'autre part, en une seule fois, l'extension limitée et annexes des constructions à usage d'habitation existantes à la date d'entrée en vigueur de la révision n°1 du PLU qui ne compromettent pas l'activité agricole ou la qualité paysagère des lieux et qui sont compatibles avec le maintien du caractère agricole de la zone, sous réserve des dispositions liées à la défense extérieure contre l'incendie. Ce terrain d'une superficie d'environ 5 000 m², resté à l'état de prairie, partiellement boisé et supportant un simple cabanon, est situé au nord-ouest du territoire de la commune de La Farlède, au lieu-dit Muscatele, dans la partie haute du vaste secteur des Nartières et en lisière des contreforts du massif du Coudon, où un habitat diffus s'intègre dans un environnement à dominante naturelle. Sur sa limite Est, le terrain est grevé d'une servitude instituée en application de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme dans les secteurs à protéger pour des motifs d'ordre écologique, en l'occurrence les ripisylves du cours d'eau " Le Régana ". De l'autre côté de ce cours d'eau qui constitue pour les auteurs du PLU une coupure naturelle et à l'écart du terrain des consorts B, le hameau des Laures a été classé au nord-est dans le secteur UAh tandis qu'à l'Est, s'étend une zone agricole dédiée à l'oléiculture. Par suite et dans la mesure où le terrain dont les caractéristiques viennent d'être précisées est situé dans un espace de maîtrise de la consommation de l'espace destiné à préserver la qualité des paysages et le couvert végétal et non dans un noyau de centralité existant ou dans un hameau qu'il convient de conforter et développer et qu'il est exposé à un risque d'incendie de feu de forêt qu'il convient de prévenir, son classement dans la zone N du PLU révisé n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. La circonstance que le terrain serait situé à proximité des réseaux publics est sans incidence sur la légalité du zonage dès lors que l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme prévoit que peuvent être classés en zone naturelle, " les secteurs de la commune, équipés ou non ". Du reste, il ressort des pièces du dossier que le terrain n'est pas desservi par le réseau public d'assainissement collectif. Enfin, la légalité du zonage s'appréciant à l'échelle du secteur et non en fonction de chaque projet individuel au niveau de la parcelle, la double circonstance qu'une habitation supplémentaire sur le terrain des requérantes n'aurait aucun impact écologique ni paysager et que la construction qu'elle projettent serait plus modeste que les villas voisines existantes, est sans incidence sur la solution du litige.

7. En troisième lieu, le schéma de cohérence territoriale (SCoT) Provence Méditerranée contient un objectif général visant à " protéger, gérer, restaurer et mettre en valeur les espaces naturels, forestiers et agricoles et leurs fonctions paysagère et écologique ". Le PADD du SCoT dispose que cet objectif général recoupe notamment la protection des grands espaces naturels et forestiers, en particulier les deux grands massifs forestiers que Provence Méditerranée accueille en partage avec ses territoires voisins, le massif de la Sainte-Baume à l'ouest et le massif des Maures à l'Est, mais aussi et notamment le Mont Coudon. Le document d'orientation et d'objectifs (DOO) du SCoT identifie le secteur auquel appartient la propriété des consorts B comme un espace à dominante naturelle. Par suite, le moyen tiré de l'incompatibilité du PLU avec le SCoT doit être écarté.

8. En dernier lieu, il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. Dès lors que cette délimitation effectuée dans un PLU ne repose pas sur une appréciation manifestement erronée, elle ne porte pas d'atteinte illégale au principe d'égalité des citoyens devant la loi. En l'espèce, en l'absence d'erreur manifeste d'appréciation entachant le classement des parcelles dans la zone naturelle, les requérantes ne peuvent utilement soutenir que d'autres parcelles comparables à leur tènement, auparavant rangées en zone NB de l'ancien Plan d'occupation des sols et désormais classées dans cette zone, ont déjà été construites.

9. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation partielle de la délibération du 1er juin 2021 approuvant la révision n°1 du PLU de La Farlède ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions à fin d'injonction, doivent être écartées.

Sur les frais du litige :

10. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de laisser à la charge respective des parties la charge des frais qu'elles ont exposés et qui ne sont pas compris dans les dépens.

DECIDE

Article 1er : La requête des consorts B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de La Farlède tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme C B, à Mme A B et à la commune de La Farlède.

Délibéré après l'audience du 14 mars 2023, à laquelle siégeaient :

M. Privat, président,

M. Riffard, premier conseiller,

M. Bailleux, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition du greffe le 16 mai 2023.

Le rapporteur,

Signé :

D. D

Le président,

Signé :

J-M. PRIVAT La greffière,

Signé :

K. BAILET

La République mande et ordonne au préfet du Var en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Et par délégation,

La greffière.