Tribunal Administratif de Toulon — Décision N° TA83-2202115

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 2 août 2022 et 29 novembre 2022,

Mme A E et M. D C, représentés par Me Carlhian, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 16 juin 2022 de la commune des Adrets de l'Estérel approuvant le plan local d'urbanisme de la commune ;

2°) d'annuler la délibération du 16 juin 2022 en ce qu'elle adopte un PLU prévoyant un emplacement réservé n° 33 illégal ;

3°) d'annuler la délibération du 16 juin 2022 en ce qu'elle adopte un PLU prévoyant le classement illégal des parcelles cadastrées B n° 2231, 522 et 2437 en zone UD ;

4°) de condamner la commune des Adrets de l'Estérel à leur verser la somme de 3 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- ils ont intérêt pour agir ;

En ce qui concerne la délibération du 16 juin 2022 :

- l'enquête publique est insuffisante ;

- les modifications ultérieures du plan local d'urbanisme méconnaissent son économie générale ;

- aucune note de synthèse n'est effectivement annexée à la délibération contesté ;

En ce qui concerne l'emplacement réservé n°33 :

- la justification de la création de l'emplacement réservé est insuffisante ;

- la création de l'emplacement réservé est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; la voie projetée n'est pas conforme à la destination ; le projet initial consistait en la création d'une voie DCIF s'inscrivant en accord avec les prescriptions du PPRIF alors que le PLU prévoit la création d'une vaste voie de délestage ouverte à la circulation publique ;

- la voie projetée est d'une particulière dangerosité avec une augmentation de la circulation dans la zone et du risque d'incendie ;

- la création d'une voie de délestage, traversant le quartier de la Tuilière, entre en contradiction avec la vocation de la zone UD ;

- la commune n'a pas étudié la possibilité d'un autre tracé ;

En ce qui concerne le classement des parcelles cadastrées B n° 2231, 522 et 2437 en zone UD :

- il est entaché d'erreur manifeste d'appréciation au regard de la méconnaissance du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) ;

- ce classement méconnaît les orientations fixées par le PADD ; ce zonage va ouvrir à l'urbanisation le secteur, alors que le PADD fixe un objectif de contrôle de l'urbanisation avec une consommation d'espace raisonnée ;

- ce classement méconnaît le PPRIF.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 10 novembre 2022 et 17 mars 2023,

la commune des Adrets de l'Estérel conclut à titre principal au rejet de la requête comme étant irrecevable et à titre subsidiaire à son rejet au fond.

Elle fait valoir que :

- les requérants n'ont pas intérêt pour agir ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 30 mai 2023, une clôture immédiate instruction a été prononcée en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative.

Deux mémoires, enregistrés les 31 mai et 5 juin 2023 pour les requérants, n'ont pas été communiqués en application des dispositions de l'article R. 613-3 du code de justice administrative.

Une note en délibéré a été enregistrée le 7 juillet 2023 pour les requérants.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Faucher,

- les conclusions de Mme Helfter-Noah, rapporteure publique,

- les observations de Me de Sousa représentant les requérants et celles de M. B représentant la commune des Adrets de l'Estérel.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération en date du 17 septembre 2012, la commune des Adrets de l'Estérel a prescrit la révision de son POS valant élaboration de son plan local d'urbanisme (PLU), qui a été approuvé par une délibération en date du 16 juin 2022. Mme A E et M. D C demandent au tribunal l'annulation de cette délibération.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la délibération du 6 juillet 2022 :

En ce qui concerne la délibération dans son ensemble :

2. Les requérants soutiennent en premier lieu que l'enquête publique est insuffisante.

A l'appui de ce moyen, ils se contentent de citer les dispositions de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme sans justifier sur quoi portent précisément les insuffisances de l'enquête publique.

3. Ce moyen sera écarté comme n'étant pas assorti de précision permettant d'en apprécier le bien-fondé.

4. En deuxième lieu, si les requérants soutiennent que les modifications ultérieures du plan local d'urbanisme méconnaissent son économie générale, ce moyen tout comme le premier, sera écarté comme n'étant pas assorti de précision permettant d'en apprécier le bien-fondé.

5. En troisième lieu, ils soutiennent qu'aucune note de synthèse n'est annexée à la délibération contestée et que le défaut de communication de cette note de synthèse ne permet pas de s'assurer que l'économie générale du PLU aurait été respectée. En défense, la commune joint la " synthèse des principales évolutions, modifications et corrections apportées au PLU arrêté à la suite des avis des Personnes Publiques associées et de l'enquête publique " annexée à la délibération du 16 juin 2022 approuvant le PLU de la commune des Adrets de l'Esterel. Suite à la communication de cette note, le moyen des requérantes n'a pas été complété dans des termes plus précis. Dans ces conditions, ce moyen, développé de manière sommaire et stéréotypée, sera écarté comme manquant en fait et comme n'étant pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé.

En ce qui concerne l'emplacement réservé n° 33 :

6. Aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : / 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques ; / 2° Des emplacements réservés aux installations d'intérêt général à créer ou à modifier ; / 3° Des emplacements réservés aux espaces verts à créer ou à modifier ou aux espaces nécessaires aux continuités écologiques ; / 4° Dans les zones urbaines et à urbaniser, des emplacements réservés en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements qu'il définit ; / 5° Dans les zones urbaines et à urbaniser, des servitudes interdisant, sous réserve d'une justification particulière, pour une durée au plus de cinq ans dans l'attente de l'approbation par la commune d'un projet d'aménagement global, les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement. Ces servitudes ne peuvent avoir pour effet d'interdire les travaux ayant pour objet l'adaptation, le changement de destination, la réfection ou l'extension limitée des constructions existantes ".

7. Ces dispositions ont pour objet de permettre aux auteurs d'un document d'urbanisme de réserver certains emplacements à des voies et ouvrages publics, à des installations d'intérêt général ou à des espaces verts, le propriétaire concerné bénéficiant en contrepartie de cette servitude d'un droit de délaissement lui permettant d'exiger de la collectivité publique au bénéfice de laquelle le terrain a été réservé qu'elle procède à son acquisition, faute de quoi les limitations au droit à construire et la réserve ne sont plus opposables. L'intention d'une commune de réaliser un aménagement sur une parcelle suffit à justifier légalement son classement en tant qu'emplacement réservé en application de l'article précité sans qu'il soit besoin pour la commune de faire état d'un projet précisément défini. Le juge vérifie que le choix de la commune de classer une parcelle en emplacement réservé n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et qu'il répond à un motif d'intérêt général.

8. En l'espèce, la création de l'emplacement réservé (ER) n° 33 figure sur la liste des ER du PLU. Il s'agit de l'élargissement du chemin de la Tuilière et du chemin des Bastians par une route de 6 mètres de large sur une superficie de 3 620 m² aux lieux Bastians et Tuilière. Si les requérantes soutiennent que la création de cette voie n'est pas justifiée, l''intention de la commune de réaliser cet aménagement ressort au contraire des dispositions du plan de prévention des risques naturels d'incendies de forêt (PPRIF) approuvé par arrêté préfectoral en date du 30 janvier 2015 et annexé au PLU. Il ressort de ce document la nécessite de créer une route d'une largeur de 5 mètres au quartier de la Tuillière. L'intention de la commune suffit à justifier légalement son classement en tant qu'emplacement réservé.

9. En outre, les requérants allèguent de la dangerosité de la route. La route présente une pente importante et une situation en surplomb qui ressortent effectivement du rapport d'enquête publique. Cependant, la partie 2 du règlement du PPRIF annexé au PLU relatif aux mesures de prévention applicables aux enjeux existants prévoit, en ce qui concerne les aménagements de voies existantes, que la largeur des voies d'accès doit présenter après travaux une largeur minimale de 5 mètres. Ainsi, s'il s'agit d'aménager le chemin rural existant, seule la largeur des voies est règlementée et rien n'est mentionné sur la pente de la voie. A supposer qu'il s'agisse de la création d'une voie nouvelle, alors le paragraphe 5 de l'article 2.3 du titre 2 de la partie 3 du règlement du PPRIF permet de porter la pente en long à 30 % sur une courte portion revêtue. Enfin, la commune soutient sans être contesté que la voie sera nécessairement revêtue. Dans ces conditions, la dangerosité alléguée n'est pas avérée.

10. De plus, il ne ressort pas des pièces du dossier que la création de cette route aggraverait le risque de feu de forêt en accroissant la circulation automobile. Au contraire, la création de cet ER participe à la mise en sécurité des habitants par rapport au risque de feu de forêt et à l'amélioration de la desserte.

11. Les requérants soutiennent également que cet ER est en contradiction avec

la vocation de la zone UD. Or, il ressort des pièces du dossier, notamment de la justification du zonage et du caractère de la zone UD dans le règlement du PLU que " La zone UD est une zone urbaine de faible densité. Elle correspond à l'extension pavillonnaire du hameau de l'Eglise, aux quartiers de la Baisse et de l'Hubac. () En zone UD, en secteurs UDa et UDr, sont admises toutes constructions à condition qu'elles soient à vocation d'habitation ().

Les constructions à vocation d'habitation sont limitées à une construction par unité foncière ". En l'occurrence, la voie prévue par l'ER peut sans contradiction traverser le quartier de la Tuilière, même classé en zone UD, dès lors que cet ER a pour vocation de permettre un meilleur accès de la zone aux secours et aux riverains. En outre, il ne ressort pas du règlement du PLU que cette zone serait inconstructible. Par suite, l'emplacement réservé n°33 ne va pas accroître la densification de ce secteur.

12. Enfin, contrairement à ce que soutiennent les requérants, il n'appartient pas au juge d'apprécier l'opportunité du tracé choisi par rapport à d'autres tracés possibles. Au surplus, dans ce secteur la commune est occupée par des collines boisées aux reliefs très marquées.

13. Dès lors, les moyens tirés de l'erreur manifeste d'appréciation pour la création de l'emplacement réservé n° 33 doivent être écartés.

En ce qui concerne le classement des parcelles B n° 2231, 522 et 2437 en zone UD :

14. Aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ".

15. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l'article R. 151-24, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

16. En l'espèce, le règlement du PLU définit la zone UD comme " une zone urbaine de faible densité. Elle correspond à l'extension pavillonnaire du hameau de l'Eglise, aux quartiers de la Baisse et de l'Hubac. () En zone UD, en secteurs UDa et UDr, sont admises toutes constructions à condition qu'elles soient à vocation d'habitation (). Les constructions à vocation d'habitation sont limitées à une construction par unité foncière ".

17. En outre, le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) a comme axe n° 2 de " Modérer la consommation de l'espace " en densifiant " de manière acceptable le territoire communal pour réduire la consommation de l'espace : en utilisant les espaces interstitiels dans l'enveloppe urbaine. Il s'agit d'une densification limitée sans changement notable des ambiances et paysages urbains actuels et qui permettra d'éviter une trop grande consommation des espaces naturels et agricoles / En limitant les extensions de l'enveloppe urbaine actuelle, () par une optimisation des surfaces déjà urbanisées et une extension mesurée de l'urbanisation ". Cette densification de l'enveloppe urbaine existante est prévue par l'optimisation des espaces résiduels interstitiels dans l'enveloppe urbaine. Ce serait environ 32 hectares au maximum qui pourraient être utilisés pour la construction de logements parmi lesquels environ 13 ha sont immobilisés jusqu'à la réalisation des travaux inscrit au PPRIF.

Le PADD a également comme axe n° 3 de " renforcer l'attractivité résidentielle ". Il n'est pas contesté que les trois parcelles en litige sont situées dans le quartier de la Tuilière qui est inclu dans l'enveloppe urbaine existante. Elles sont ainsi classées en zone urbaine UD du PLU où les constructions à vocation d'habitation sont autorisées.

18. Dans ces conditions, il n'y a pas d'erreur manifeste d'appréciation du classement des parcelles en zone UD au regard du PADD, alors même que ce classement procède d'une ouverture à l'urbanisation de parcelles anciennement classées en zone NB du POS.

Cette première branche du moyen sera écartée.

19. Dans une seconde branche, les requérants contestent le classement en zone UD ouvrant à l'urbanisation les parcelles cadastrées B n° 223, 522 et 2437, situées en zone à risque s'agissant des feux de forêt, et nécessitant un accès via une voie pentue, en ce que ce classement méconnaît les prescriptions du PPRIF.

20. En l'espèce il n'est pas contesté que les parcelles en litige sont classées en zone de risque modéré à fort du PPRIF, soit en zone En2. Cependant, il ne ressort pas du règlement du PPRIF que ce risque est incompatible avec un classement en zone urbaine. En effet, le risque modéré à fort, de niveau 3, est appliqué à des zones bâties ou non bâties sur lesquelles est admise une constructibilité future sous réserve de prise en compte d'un certain nombre de prescriptions. Certaines formes d'occupation du sol sont néanmoins proscrites en raison du niveau de danger (certains ERP, ICPE, campings, ). Ainsi, les constructions nouvelles sont autorisées sous réserve de respecter les dispositions de l'article 4.2.1 du règlement, notamment les dispositions relatives à la voierie. Les requérants soutiennent que ces parcelles ne pourront pas se voir délivrer de permis de construire car la pente moyenne des voies à créer ne doit pas excéder 15%. Cependant, la pente est limitée à 15% si la voie n'est pas revêtue. Or, conformément à ce qui a été dit au point 9 du présent jugement, la voie sera revêtue. Par suite, cette seconde branche du moyen sera également écartée.

21. Il résulte de tout ce qui précède et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que les conclusions tendant à l'annulation de la délibération du 16 juin 2022 approuvant le plan local d'urbanisme de la commune doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune des Adrets de l'Estérel, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, supporte le paiement de quelque somme que ce soit au titre des frais exposés par les requérants et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme E et M. C est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme A E et M. D C, et à la commune des Adrets de l'Estérel.

Délibéré après l'audience du 7 juillet 2023, à laquelle siégeaient :

M. Sauton, président,

Mme Faucher, première conseillère,

M. Quaglierini, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 août 2023.

La rapporteure,

signé

S. Faucher

Le président,

signé

J-F. SautonLa greffière,

signé

B. Ballestracci

La République mande et ordonne au préfet du Var en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Ou par délégation le greffier,