Tribunal Administratif de Poitiers — Décision N° TA86-2100008

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 4 janvier 2021 et le 15 avril 2022, la commune de Mignaloux-Beauvoir, représentée par la SCP BCJ-Brossier-Carré-Joly, demande au tribunal :

1°) à titre principal, d'annuler l'arrêté interministériel du 15 septembre 2020 portant reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, qui lui a été notifié le 10 novembre 2020, en tant qu'il rejette sa demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols du 1er janvier 2019 au 20 décembre 2019 ;

2°) à titre subsidiaire, d'ordonner une mesure d'expertise judiciaire aux fins de déterminer, d'une part, la pertinence des critères retenus pour lui refuser la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, et, d'autre part, si peut être établi un aléa anormal susceptible d'entraîner cette reconnaissance pour la période en cause ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté attaqué a été signé par des autorités incompétentes, faute d'habilitation législative adéquate ;

- la décision du 15 septembre 2020 est entachée d'incompétence ;

- elle n'est pas suffisamment motivée ;

- l'arrêté attaqué a été pris au terme d'une procédure irrégulière dès lors que la commission interministérielle de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle a été créée sans fondement légal, par des autorités ministérielles dépourvues de compétence pour le faire ;

- il est entaché d'une erreur de droit dès lors que les ministres se sont crus liés, à tort, par l'avis de la commission interministérielle de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, à laquelle ils ont abandonné leur compétence ;

- les critères permettant de déterminer l'intensité anormale de la sécheresse sont inadaptés, et la durée de récurrence de vingt-cinq ans est arbitraire ;

- l'arrêté attaqué est entaché d'une erreur d'appréciation dès lors que les critères ayant justifié le refus de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle restreignent l'appréhension du phénomène de sécheresse à ses données climatiques, ressortant de Météo France, sur la base d'outils inadaptés, prenant en compte uniquement l'indice d'humidité des sols superficiels, sans considération des spécificités géotechniques des parcelles, qui tiennent notamment à leur caractère argileux.

Par un mémoire en défense enregistré le 13 décembre 2021, le ministre de l'intérieur, représenté par la SELAS Arco-Legal, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Mignaloux-Beauvoir au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens soulevés par la commune de de Mignaloux-Beauvoir ne sont pas fondés.

La requête a été communiquée au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et au ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics qui n'ont pas produit d'observations.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des assurances ;

- - le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;

- la circulaire ministérielle n°84-90 du 27 mars 1984 ;

- la circulaire du 10 mai 2019 portant révision des critères permettant de caractériser l'intensité des épisodes de sécheresse-réhydratation des sols à l'origine des mouvements de terrain différentiels ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme G,

- les conclusions de Mme Bréjeon, rapporteure publique,

- et les observations de Me Carré, représentant la commune de Mignaloux-Beauvoir.

Considérant ce qui suit :

1. A la suite des épisodes de sécheresse survenus au cours de l'année 2019, la commune de Mignaloux-Beauvoir a présenté une demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle au titre du phénomène de " sécheresse/réhydratation des sols " sur la période du 1er janvier au 20 décembre 2019. Par un arrêté conjoint du 15 septembre 2020, publié au journal officiel de la République française le 25 octobre 2020, le ministre de l'économie, des finances et de la relance, le ministre de l'intérieur et le ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics, ont fixé la liste des communes pour lesquelles a été constaté l'état de catastrophe naturelle au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols pour l'année 2019, au nombre desquelles ne figure pas la commune de Mignaloux-Beauvoir, qui en demande l'annulation en tant qu'il rejette sa demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle pour la période en cause.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article L. 125-1 du code des assurances, dans sa version applicable au litige : " Les contrats d'assurance, souscrits par toute personne physique ou morale autre que l'Etat et garantissant les dommages d'incendie ou tous autres dommages à des biens situés en France, ainsi que les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur, ouvrent droit à la garantie de l'assuré contre les effets des catastrophes naturelles, dont ceux des affaissements de terrain dus à des cavités souterraines et à des marnières sur les biens faisant l'objet de tels contrats. / En outre, si l'assuré est couvert contre les pertes d'exploitation, cette garantie est étendue aux effets des catastrophes naturelles, dans les conditions prévues au contrat correspondant. / Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises. / L'état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s'est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la décision des ministres. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l'Etat dans le département, assortie d'une motivation () ".

3. En premier lieu, compte tenu de l'objet qui s'attache à la constatation de l'état de catastrophe naturelle et des conséquences qu'emporte une telle constatation, le législateur a entendu confier à la fois au ministre chargé de la tutelle des assurances et à celui chargé de la sécurité civile, la compétence pour prendre l'arrêté mentionné à l'article L. 125-1 du code des assurances. Il s'ensuit que le moyen tiré de l'incompétence des ministres pour prendre l'arrêté litigieux doit être écarté.

4. Aux termes de l'article premier du décret n°2005-850 du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du gouvernement, dans sa version applicable : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : 1° Les secrétaires généraux des ministères, les directeurs d'administration centrale, les chefs des services à compétence nationale mentionnés au premier alinéa de l'article 2 du décret du 9 mai 1997 susvisé et les chefs des services que le décret d'organisation du ministère rattache directement au ministre ou au secrétaire d'Etat ; 2° Les chefs de service, directeurs adjoints, sous-directeurs, les chefs des services à compétence nationale mentionnés au deuxième alinéa de l'article 2 du décret du 9 mai 1997 susvisé () ".

5. L'arrêté litigieux a été signé, en premier lieu, pour le ministre de l'intérieur par M. A F, directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises, nommé par décret du 17 juillet 2020 publié au Journal officiel de la République française le 18 juillet 2020. En deuxième lieu, cet arrêté a été signé, pour le ministre de l'économie, des finances et de la relance, par M. D C, sous-directeur des assurances au ministère de l'économie, nommé par arrêté du 22 décembre 2017 publié au Journal officiel de la République française le 6 janvier 2018. En troisième lieu, cet arrêté a été signé, pour le ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics, par M. E B, sous-directeur de la cinquième sous-direction de la direction du budget au ministère du budget par arrêté du 22 septembre 2020 publié au Journal officiel de la République française du 24 septembre 2020. Il résulte, respectivement, de l'arrêté du 22 avril 2005 portant organisation et attributions de la direction de la sécurité civile, de l'arrêté du 21 avril 2009 portant organisation de la direction générale du Trésor et de la politique économique, et de l'arrêté du 27 mars 2007 portant organisation de la direction du budget, que la procédure de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle relève des affaires placées sous leur autorité. Dès lors, les signataires de l'arrêté litigieux bénéficiaient, en vertu des dispositions citées au point 2, d'une délégation de signature de chacun des ministres intéressés. Par suite, la commune de Mignaloux-Bauvoir n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté litigieux est incompétemment signé.

6. En deuxième lieu, si les dispositions citées au point 2 exigent que la décision de refus de reconnaissance soit notifiée postérieurement à la publication de l'arrêté, par le représentant de l'Etat dans le département à chaque commune concernée, accompagnée de sa motivation, elles ne sauraient être interprétées comme imposant une motivation en la forme de l'arrêté de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle qui serait une condition de légalité de ce dernier. Dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté du 15 septembre 2020 en litige ne serait pas suffisamment motivé doit être écarté comme inopérant.

7. En troisième lieu, il résulte des dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances que le législateur a entendu confier aux ministres concernés la compétence pour se prononcer sur les demandes des communes tendant à la reconnaissance sur leur territoire de l'état de catastrophe naturelle. Il leur appartient, à cet effet, d'apprécier l'intensité et l'anormalité des agents naturels en cause sur le territoire des communes concernées. Ils peuvent légalement, même en l'absence de dispositions législatives ou réglementaires le prévoyant, s'entourer, avant de prendre les décisions relevant de leurs attributions, des avis qu'ils estiment utile de recueillir et s'appuyer sur des méthodologies et paramètres scientifiques, sous réserve que ceux-ci apparaissent appropriés, en l'état des connaissances, pour caractériser l'intensité des phénomènes en cause et leur localisation, qu'ils ne constituent pas une condition nouvelle à laquelle la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle serait subordonnée ni ne dispensent les ministres d'un examen particulier des circonstances propres à chaque commune. Il incombe enfin aux ministres concernés de tenir compte de l'ensemble des éléments d'information ou d'analyse dont ils disposent, le cas échéant à l'initiative des communes concernées.

8. D'une part, il en résulte que le moyen tiré de ce que la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles, instituée par la circulaire ministérielle du 27 mars 1984 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles, pour donner aux ministres compétents des avis sur le caractère de catastrophe naturelle que peuvent présenter certains événements, n'aurait pas été légalement créée et de ce que, en conséquence, sa consultation aurait vicié la procédure, ne peut qu'être écarté.

9. D'autre part, la commission interministérielle précitée a pour seule fonction d'éclairer les ministres sur l'application de la législation relative aux catastrophes naturelles et d'émettre des avis qui ne lient pas les autorités compétentes. En l'espèce, quand bien même ces dernières auraient repris à leur compte l'appréciation, fondée sur l'expertise technique des services de Météo-France, retenue par la commission dans son avis relatif à la commune requérante, il ne ressort pas des pièces du dossier que les auteurs de l'arrêté du 15 septembre 2020 se seraient estimés liés par cet avis et auraient, de ce fait, méconnu l'étendue des compétences qu'ils exercent conjointement. En outre, la définition par la commission interministérielle relative aux dégâts causés par les catastrophes naturelles de critères est destinée à assurer une cohérence entre les avis qu'elle est amenée à rendre, et ne fait donc nullement obstacle au libre exercice par les ministres de leur pouvoir de décision, ni ne conduit à leur faire méconnaître l'étendue de leur compétence. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de leur compétence par les auteurs de l'acte attaqué doit être écarté.

10. Enfin, il appartient au juge de l'excès de pouvoir de former sa conviction sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties sans aller jusqu'à exiger de l'auteur du recours d'apporter la preuve des faits qu'il avance.

11. Pour apprécier, afin de mettre en application les dispositions précitées de l'article L. 125-1 du code des assurances, si la sécheresse constatée en 2019 sur le territoire de la commune de Mignaloux-Beauvoir présentait un caractère anormal et intense, conditions nécessaires à la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, l'administration s'est fondée sur deux critères cumulatifs, l'un géotechnique, élaboré à partir des données techniques et des études cartographiques établies par le bureau de recherche géologique et minière, et l'autre météorologique, établi à partir des données météorologiques et hydrologiques collectées et modélisées par Météo France. Selon cette nouvelle méthode, exposée par la circulaire du ministre de l'intérieur n° INTE1911312C du 2 mai 2019 susvisée, le critère géologique est rempli lorsqu'au moins 3% du territoire communal est composé de sols sensibles au phénomène de sécheresse-réhydratation des sols. S'agissant du critère météorologique, il revient à analyser, à partir des données hydrométéorologiques collectées et modélisées par Météo France, la teneur en eau des sols et ainsi établir un indice d'humidité des sols superficiels couramment appelé SWI (Soil Wetness Index), visant à évaluer la réserve en eau d'un sol à un niveau superficiel de deux mètres de profondeur, intégrant l'humidité de la zone racinaire et de la zone profonde, par rapport à sa réserve optimale par mailles géographiques. Chaque maille géographique numérotée recouvre une zone de soixante-quatre kilomètres carrés, correspondant au découpage du territoire de la France métropolitaine en carrés de huit kilomètres carrés de côté, soit un total de 8 981 mailles géographiques, le territoire d'une commune pouvant être couvert par plusieurs mailles.

12. Ce modèle hydrométéorologique, établi par Météo-France sous la dénomination Safran/Isba/Modcou (SIM), combine à la fois des observations météorologiques dont les précipitations mesurées à partir des 3 189 points de mesures pluviométriques sur le territoire de la France et des outils de modélisation permettant de simuler différents phénomènes climatiques. Le modèle Safran est un système d'analyse à méso échelle de variables atmosphériques qui utilise des observations de surface, combinées à des données d'analyse de modèles météorologiques pour produire les paramètres horaires nécessaires au fonctionnement d'ISBA au pas de temps horaire. Ces paramètres (température, humidité, vent, précipitations solides et liquides, rayonnement solaire et infrarouge incident), sont analysés par pas de 300 mètres d'altitude puis interpolés sur une grille de calcul régulière (8 x 8 km). Le modèle Isba (Interaction sol-biosphère-atmosphère) simule les échanges d'eau et d'énergie entre le sol et l'atmosphère en tenant compte de trois couches de sol (surface, zone racinaire, zone profonde) et de deux températures (température de surface globale du continuum sol-végétation et température profonde) pour modéliser les flux d'eau avec l'atmosphère (interception, évaporation, transpiration) et avec le sol (ruissellement des précipitations et drainage dans le sol). Son pas de temps est de 5 minutes. Le modèle Modcou est un modèle hydrologique distribué qui utilise en entrée les données de ruissellement et de drainage d'ISBA pour calculer l'évolution des nappes et le débit des rivières. Sa maille de calcul varie en fonction de la limite des bassins versants et du réseau hydrographique et son pas de temps est de trois heures.

13. L'indice d'humidité des sols superficiels est ainsi établi de manière journalière puis mensuelle sur chacune des 8 981 mailles géographiques couvrant le territoire de la France métropolitaine avec un découpage par saisons. Afin de tenir compte de la cinétique lente des phénomènes de sécheresse géotechnique qui se manifestent sur plusieurs mois, la circulaire ministérielle précitée prévoit le recours à un SWI uniforme, chaque indicateur mensuel étant calculé en s'appuyant sur la moyenne des indices journaliers d'humidité des sols superficiels du mois concerné et des deux mois qui le précèdent. Si l'indice est proche de 1, le sol est considéré comme saturé d'eau tandis qu'une valeur d'indice proche de 0 révèle un sol très sec. Ces indicateurs établis mensuellement sont comparés à ceux du même mois des cinquante dernières années afin de déterminer la durée de retour. Si cette durée atteint 25 ans, dans une maille et pour un mois, la sécheresse est regardée comme présentant une intensité anormale sur l'ensemble du trimestre saisonnier, chaque année donnant lieu au découpage saisonnier suivant : période de sécheresse hivernale du 1er janvier au 31 mars, sécheresse printanière du 1er avril au 30 juin, sécheresse estivale du 1er juillet au 30 septembre et sécheresse automnale du 1er octobre au 31 décembre.

14. Le tableau accompagnant le courrier de la préfète de la Vienne destiné à notifier l'arrêté litigieux à la commune requérante révèle que, pour chacune des quatre saisons étudiées au cours de l'année 2019, aucun des indices d'humidité des sols superficiels relevés ne présente une " durée de retour " supérieure ou égale au seuil de 25 ans à partir duquel le phénomène de sécheresse est considéré comme caractérisé. La commune de Mignaloux-Beauvoir ne conteste pas que les valeurs relevées ne permettent pas de considérer que la sécheresse pendant les périodes concernées aurait revêtu une intensité anormale au regard des critères utilisés. En revanche, elle met en cause la pertinence des mesures dès lors qu'elles sont effectuées sur le sol superficiel, alors que l'impact de la sécheresse serait prégnant sur les fondations des immeubles, qui se situent entre 40 et 90 centimètres de profondeur. Toutefois, il ressort des pièces du dossier, et de la requête de la commune elle-même, que l'état de réserve en eau du sol " superficiel " est évalué, par le biais de l'indice SWI, sur environ deux mètres de profondeur, prenant ainsi nécessairement en considération l'impact de la sécheresse sur 90 centimètres de profondeur, à laquelle correspond, d'après la requérante, les fondations des immeubles affectées par la sécheresse.

15. En outre, la commune de Mignaloux-Beauvoir soutient que la méthode fondée sur l'indice d'humidité des sols (SWI) comporterait des limites arbitraires et inadaptées, et conteste, d'une façon générale, la pertinence de la méthode décrite aux points 10 à 12 au regard des objectifs fixés par l'article L. 125-1 du code des assurances précité. Cependant, si elle soutient que les spécificités du territoire de la commune, et notamment la composition argileuse du sol, n'a pas été prise en compte dans l'appréciation de l'administration, il ressort de la grille d'analyse réalisée par la commission interministérielle le 8 septembre 2020, que la présence d'argiles sensibles au phénomène de " retrait-gonflement " a été relevée pour la commune requérante, et fait partie des éléments analysés par les ministres pour apprécier l'anormalité de la sécheresse préalablement à l'adoption de l'acte litigieux. Dès lors, en l'absence de production par la commune d'autres données d'ordre géotechnique ou météorologique que celles sur lesquelles repose l'appréciation portée par les ministres compétents sur le caractère anormal de la sécheresse pour les périodes au titre desquelles a été demandée la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, les moyens tirés de l'erreur de droit et de l'erreur manifeste d'appréciation doivent être écartés.

16. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la commune de Mignaloux-Beauvoir tendant à l'annulation de l'arrêté interministériel du 15 septembre 2020 en tant qu'il refuse de reconnaître l'état de catastrophe naturelle sur son territoire, au titre des dommages causés par les mouvements de terrain différentiels consécutifs aux phénomènes de sécheresse et de réhydratation des sols intervenus au cours de la période allant du 1er janvier au 20 décembre 2019, doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'expertise :

17. Il résulte des dispositions législatives rappelées au point 2 qu'il appartient seulement à l'autorité administrative de rechercher si un agent naturel a revêtu une intensité anormale engendrant un état de catastrophe naturelle. Il ressort des pièces du dossier que les éléments nécessaires à cette détermination, tels que la consistance géologique du sol, les données météorologiques et celles relatives au bilan hydrique du sol de la commune figurent déjà au dossier. Ainsi, la mesure d'expertise sollicitée par la commune requérante est dépourvue d'utilité et les conclusions tendant à ce qu'une telle expertise soit ordonnée doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Mignaloux-Beauvoir demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par le ministre de l'intérieur sur le fondement de ces mêmes dispositions.

DECIDE :

Article 1 : La requête de la commune de Mignaloux-Beauvoir est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par l'Etat sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Mignaloux-Beauvoir, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, au ministre de l'intérieur et au ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics.

Délibéré après l'audience du 15 décembre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Bruston, présidente,

Mme Thèvenet-Bréchot, première conseillère,

Mme Gibson-Théry, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 30 décembre 2022.

La rapporteure,

Signé

S. GIBSON-THERYLa présidente,

Signé

S. BRUSTON

La greffière,

Signé

N. COLLET

La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, au ministre de l'intérieur et au ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef par intérim,

La greffière,

N. COLLET