Tribunal Administratif de Poitiers — Décision N° TA86-2301694

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 23 et 27 juin 2023 et le 12 novembre 2024, M. C A et Mme B A, représentés par Me Rouché, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite, née le 27 avril 2023, par laquelle le président de la communauté de communes de l'île de Ré a rejeté leur demande tendant à l'abrogation du plan local d'urbanisme intercommunal de l'île de Ré en tant, à titre principal, qu'il classe les parcelles cadastrées section AH n° 395 et 421 en zone Ub et, à titre subsidiaire, qu'il classe les parcelles cadastrées section AH n° 419 et 420 en zone Ud ;

2°) d'enjoindre à la communauté de communes de l'île de Ré de modifier le plan local d'urbanisme intercommunal afin, à titre principal, de classer les parcelles cadastrées section AH n° 395 et 421 en zone Ud et, à titre subsidiaire, de classer les parcelles cadastrées section AH n° 419 et 420 en zone Ub.

3°) de mettre à la charge de la communauté de communes de l'île de Ré la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le classement des parcelles cadastrées section AH n° 395 et 421 en zone Ub méconnaît les dispositions des articles L. 121-8 et L. 121-16 du code de l'urbanisme ;

- ce classement est en contradiction avec le projet d'aménagement et de développement durables ;

- à titre subsidiaire, les parcelles cadastrées section AH n° 419 et 420 auraient dû être classées en zone Ub, par cohérence avec le classement, à le supposer légal, des parcelles AH n° 395 et 421.

Par un mémoire en défense, enregistré le 31 octobre 2023, la communauté de communes de l'ile de Ré, représentée par la SELARL Cabinet Coudray, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens invoqués dans la requête sont infondés.

Par ordonnance du 21 mars 2025, la clôture d'instruction a été fixée au 08 avril 2025

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Dumont,

- les conclusions de Mme Guilbaud, rapporteure publique,

- les observations de Me Rouché, représentant M. et Mme A, et celles de Me Hauuy, représentant la communauté de communes de l'île de Ré.

Considérant ce qui suit :

1. M. et Mme A sont propriétaires d'un terrain composé des parcelles cadastrées AH 419, 420, 422, 423, 424 et 425 sises au 335 Avenue de la Corniche, dans le secteur dit D " sur la commune de Rivedoux-Plage (Charente-Maritime). Par une délibération du 17 décembre 2019, le conseil communautaire de la communauté de communes de l'île de Ré a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) et a classé les parcelles 419 et 420 en zone Ud, lequel correspond aux secteurs d'habitat dont la densité est modérée, en discontinuité du bourg et les parcelles 422, 423, 424 et 425 en zone Ub, lequel correspond aux secteurs denses à semi-denses accueillant de l'habitat, des activités et des équipements. Les parcelles voisines de celles appartenant aux requérant, cadastrées AH 395 et 421, ont également fait l'objet de ce classement en zone Ub. Par un courrier du 24 février 2023, reçu le 27 février 2023, M. et Mme A ont demandé au président de la communauté de communes de l'île de Ré d'abroger le PLUi en tant qu'il classe les parcelles précitées AH 395 et 421, voisines des leurs, en zone Ub. A titre subsidiaire, ils ont demandé que leurs parcelles AH 419 et 420 bénéficient de ce classement en zone Ub. Le silence gardé sur cette demande a fait naître, à l'expiration d'un délai de deux mois, une décision implicite de rejet. Par la présente requête, M. et Mme A demandent l'annulation de cette décision.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 131-6 du code de l'urbanisme : " En l'absence de schéma de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme, les documents en tenant lieu et les cartes communales sont compatibles avec les dispositions mentionnées au 1° () de l'article L. 131-1. () ". Aux termes de l'article L. 131-1 du même code : " Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 sont compatibles avec : /1° Les dispositions particulières au littoral et aux zones de montagne prévues aux chapitres I et II du titre II () ".

3. Aux termes de l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme, " en dehors des espaces urbanisés, les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage ". L'article L. 121-19 du même code ajoute que " le plan local d'urbanisme peut porter la largeur de la bande littorale () à plus de cent mètres, lorsque des motifs liés à la sensibilité des milieux ou à l'érosion des côtes le justifient. ". Aux termes de l'article L. 121-8 de ce code, dans sa version applicable au litige : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de 100 mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation des services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. / Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte des déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs () ".

4. D'une part, il résulte des dispositions citées au point 2 du présent jugement que, lorsque, à l'instar de celui de la communauté de communes de l'île de Ré, un territoire n'est pas couvert par un schéma de cohérence territoriale, le plan local d'urbanisme doit être compatible avec les dispositions particulières au littoral du code de l'urbanisme, ce qui implique seulement que ce plan ne compromette pas l'application des dispositions particulières au littoral, lesquelles sont en tout état de cause directement applicables aux décisions individuelles relatives à l'occupation et à l'utilisation du sol. Il en résulte que l'autorité administrative qui se prononce sur une demande d'autorisation d'urbanisme dans une commune littorale doit vérifier que cette demande respecte, notamment, les dispositions des articles L. 121-16 et 121-8 du code de l'urbanisme citées au point 3 du présent jugement, alors même que le plan local d'urbanisme applicable aurait ouvert à l'urbanisation la zone dans laquelle se situe le terrain d'assiette. Dans ces conditions, les requérants ne peuvent utilement soutenir que, en tant que tel, le classement des parcelles AH 395 et 421 en zone Ub est par principe contraire aux dispositions des articles L. 121-16 et 121-8 du code de l'urbanisme.

5. D'autre part, à supposer que les requérants puissent être regardés comme soutenant que ce classement en tant qu'il permet l'urbanisation est incompatible avec les dispositions des articles L. 121-16 et 121-8 du code de l'urbanisme citées au point 3 du présent jugement, il ressort des pièces du dossier que le règlement du PLUi a été modifié le 30 septembre 2021 pour y indiquer explicitement que, dans toutes les zones, en vertu des dispositions prévues aux articles L.121-1 et suivants et R.121-1 et suivants du code de l'urbanisme, sont interdites, dans la bande littorale de 100 mètres, hors espaces urbanisés, toutes les constructions ou installations à l'exception de celles nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau et, de manière générale, les nouvelles constructions ou installations en discontinuité des villages existants. Il en résulte que le PLUi comporte des dispositions assurant sa compatibilité avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral.

6. Enfin, et en tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que les parcelles en cause classées en zone Ub s'insèrent dans un secteur déjà urbanisé au sens des dispositions précitées des articles L. 121-16 et L. 121-8 du code de l'urbanisme dès lors qu'il regroupe une centaine de constructions à usage d'habitation sur une surface de seulement 6,3 hectares en prenant comme référence la bande côtière située entre l'avenue de la Corniche à l'Ouest et la rue du Général de Gaulle au Sud, ce qui conduit à une densité de près de 16 logements à l'hectare et que les parcelles de ce secteur, qui sont presque toutes urbanisées, sont implantées pour l'essentiel en mitoyenneté et groupées entre elles, le long de l'avenue de la Corniche.

7. Il résulte de ce qui précède que le classement en zone Ub des parcelles litigieuses, zone dans laquelle sont autorisées les constructions à destination d'habitation, n'est pas en tant que tel de nature à établir qu'y sont autorisées des constructions contraires aux dispositions des articles L. 121-16 et L. 121-8 du code de l'urbanisme.

8. En deuxième lieu, en vertu de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". En vertu de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ".

9. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du PLU entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

10. Les requérants soutiennent que le classement des parcelles litigieuses en zone Ub est contraire aux orientations du PADD ainsi qu'au rapport de présentation.

11. Toutefois, d'une part, pour les mêmes motifs que ceux mentionnés aux points 4 à 6 du présent jugement, ce classement n'a en tant que tel ni pour objet ni pour effet de déroger à la règle contenue à l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme relative à la bande des 100 mètres et n'est donc pas contraire sur ce point au rapport de présentation.

12. D'autre part, si le rapport de présentation du PLUi indique que la zone Ud correspond aux secteurs d'habitat de densité modérée dont il convient de conserver les formes urbaines existantes pour préserver le paysage, limiter l'exposition aux risques naturels et maitriser l'étalement urbain, la forme urbaine dominante étant celle d'une implantation des constructions de type " maisons individuelles ", en retrait et généralement sur un niveau et identifie le secteur D comme situé en discontinuité du bourg de Rivedoux-Plage, il ressort des pièces du dossier qu'une partie de ce secteur, classé en zone Ub, présente une urbanisation ponctuelle plus densifiée, une centaine de constructions à usage d'habitation étant regroupée sur une surface de seulement 6,3 hectares en prenant comme référence la bande côtière située entre l'avenue de la Corniche à l'Ouest et la rue du Général de Gaulle au Sud, ce qui conduit à une densité de près de 16 logements à l'hectare. Cette configuration n'est pas comparable avec celle que connaît le reste du secteur dit D ", classés en zone Ud, qui compte en moyenne sept à huit logements à l'hectare et qui n'est pas caractérisé par un nombre et une densité significatifs de constructions. Le quartier classé en zone Ub comporte, en outre, des parcelles qui sont presque toutes urbanisées, sont implantées pour l'essentiel en mitoyenneté et groupées entre elles, le long de l'avenue de la Corniche. Les parcelles litigieuses AH n° 395 et 421, qui sont urbanisées, s'insèrent dans ce secteur et font partie intégrante de la frange côtière plus dense. Dans ces conditions, et alors au demeurant que les requérants ne soutiennent pas que le classement de ces parcelles contrarie les objectifs du PADD appréciés dans leur ensemble, la circonstance que le rapport de présentation n'ait pas distingué au sein du secteur dit D les zones Ub et Ud, n'est pas à elle seule de nature à démontrer que le classement de la partie la plus urbanisée de ce secteur en zone Ub serait incohérent.

13. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que le classement des parcelles litigieuses en zone Ub ne permettrait pas de garantir la qualité de l'entrée du village et entrerait en contradiction avec l'orientation 15 du PADD intitulée " un patrimoine paysager de qualité à préserver " et avec l'orientation 16 intitulée " un patrimoine architectural à conserver ", les requérants ne pouvant, en tout état de cause, utilement se prévaloir de la circonstance qu'un projet de construction de 33 logements sociaux est susceptible d'être autorisée sur les parcelles en cause.

14. Enfin, dès lors qu'il n'appartient pas au juge administratif de se prononcer sur l'opportunité des politiques menées en matière de planification urbaine par les collectivités locales, le moyen tiré de l'erreur commise par la communauté de communes en classant les parcelles litigieuses en zone Ub plutôt qu'en zone Ud, lequel, selon les requérants, aurait davantage permis de répondre aux objectifs du PADD, doit être écarté.

15. Il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le classement des parcelles litigieuses en zone Ub est contraire aux orientations du PADD ainsi qu'au rapport de présentation.

16. En troisième lieu, dès lors qu'il n'appartient pas au juge administratif de se prononcer sur l'opportunité des politiques menées en matière de planification urbaine par les collectivités locales, le moyen tiré de l'erreur commise par la communauté de communes en ne classant pas les parcelles 419 et 420 en zone Ub, classement qui, selon les requérants, répondrait à la nécessité d'assurer une uniformité de classement entre ces parcelles et les parcelles voisines 395 et 421, doit être écarté. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que les parcelles 419 et 420 ne présentent pas les mêmes caractéristiques que les parcelles 395 et 421 dès lors qu'elles sont à l'état naturel, boisées et vierges de construction, contrairement aux parcelles 395 et 421, qui contiennent des constructions et qu'elles ne se situent pas contrairement, aux parcelles 395 et 421, dans la bande côtière le long de l'avenue de la Corniche qui accueille une urbanisation dense et compacte, mais s'inscrivent dans un secteur implanté en deuxième ligne par rapport au littoral, caractérisé par la présence d'une urbanisation plus diffuse et clairsemée. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le PLUi est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

17. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par M. et Mme A doivent être rejetées, ainsi, par voie de conséquence, que leurs conclusions à fin d'injonction.

Sur les frais liés au litige :

18. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. et Mme A la somme de 1 200 euros à verser à la communauté de communes de l'île de Ré au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, ces dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise, à ce titre, à la charge de la communauté de communes de l'île de Ré, qui n'est pas la partie perdante.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. et Mme A est rejetée.

Article 2 : M. et Mme A verseront à la communauté de communes de l'île de Ré la somme de 1 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C A, à Mme B A et à la communauté de communes de l'île de Ré.

Délibéré après l'audience du 5 juin 2025, à laquelle siégeaient :

Mme Le Bris, présidente,

Mme Boutet, première conseillère,

Mme Dumont, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 juin 2025.

La rapporteure,

Signé

G. DUMONT

La présidente,

Signé

I. LE BRIS

La greffière,

Signé

D. MADRANGE

La République mande et ordonne au préfet de la Charente-Maritime en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

La greffière,

Signé

D. MADRANGE