Texte intégral
Vu la procédure suivante :
I. - Par une requête n° 2400283 et des mémoires, enregistrés le 5 février 2024, le 14 janvier 2025 et le 26 novembre 2025, la société Promoterre, représentée par la SCP Cornille - Pouyanne, demande au tribunal :
1°) d’annuler l’arrêté du 24 octobre 2023 par lequel le maire de la commune de Semussac lui a refusé un permis d’aménager portant sur la création d’un lotissement de 45 lots à bâtir et de 26 places de stationnement ;
2°) d’enjoindre au maire de la commune de Semussac de lui délivrer un certificat d’obtention d’un permis tacite, dans un délai d’un mois, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;
3°) à titre subsidiaire, d’enjoindre au maire de la commune de Semussac de lui délivrer le permis d’aménager sollicité dans un délai d’un mois à compter de la notification de la présente décision, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;
4°) de mettre à la charge de la commune de Semussac une somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l’arrêté a été prise à l’issue d’une procédure irrégulière, en ce qu’il s’analyse en une décision de retrait de permis d’aménager tacitement accordé ; or, il n’a pas fait l’objet d’une procédure contradictoire ; l’arrêté a en outre uniquement été communiqué à son géomètre ;
- le motif de refus tiré de la méconnaissance de l’article AU2 du règlement du PLU est entachée d’une erreur de droit et d’une erreur de fait ; le projet constitue une opération d’aménagement d’ensemble même si celle-ci porte sur une partie seulement des terrains de la zone à urbaniser ; la continuité des voiries est assurée ;
- le motif de refus tiré de la méconnaissance de l’article AU3 du règlement du PLU est entaché d’une erreur de droit ; la largeur de la voirie est respectée dès lors que la largeur utile inclut les trottoirs et les accotements ; les exigences de sécurité et de salubrité liées à la largeur de la voie sont respectées.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 16 décembre 2024, le 20 octobre 2025 et le 10 décembre 2025, la commune de Semussac, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la société Promoterre au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que les moyens invoqués dans la requête sont infondés.
Par ordonnance du 6 janvier 2026, la clôture d'instruction immédiate a été prononcée.
II. - Par une requête n° 2401855 et des mémoires, enregistrés le 12 juillet 2024 et le 28 novembre 2025, la société Promoterre, représentée par la SCP Cornille - Pouyanne, demande au tribunal :
1°) de condamner la commune de Semussac à lui verser la somme de 735 015 euros hors taxes, au titre du préjudice subi du fait du refus illégal de la commune de lui délivrer un permis d’aménager pour la création d’un lotissement de 45 lots à bâtir et de 26 places de stationnement rue du Lignou et Chemin de la Motte ;
2°) de mettre à la charge de la commune de Semussac une somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l’arrêté de refus de permis d’aménager est entaché d’illégalité : il est entaché d’un vice de procédure ; le motif de refus tiré de la méconnaissance de l’article AU2 du règlement du PLU est entachée d’une erreur de droit et d’une erreur de fait ; le motif de refus tiré de la méconnaissance de l’article AU3 du règlement du PLU est entaché d’une erreur de droit ;
- en délivrant un arrêté illégal, le maire de la commune de Semussac a commis une faute de nature à engager la responsabilité de la commune ;
- le préjudice subi du fait des frais engagés en pure perte s’élève à 24 015 euros hors taxes ;
- le préjudice subi du fait du manque à gagner de la non-réalisation de l’opération s’élève à 711 000 euros.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 25 août 2025, le 25 novembre 2025 et le 15 décembre 2025, la commune de Semussac, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société Promoterre au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- elle n’a pas commis de faute de nature à engager sa responsabilité ; le refus de permis d’aménager est fondé en ce qu’il applique l’article AU2 et l’article AU3 du règlement du PLU ;
- à supposer que l’arrêté soit intervenu au terme d’une procédure irrégulière, une telle faute ne peut donner lieu à réparation dès lors que le refus de permis d’aménager s’imposait ;
- à titre subsidiaire, le préjudice tiré du manque à gagner ne présente pas de caractère certain et n’est pas indemnisable.
Par ordonnance du 26 janvier 2026, la clôture d'instruction immédiate a été prononcée.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Balsan-Jossa,
- les conclusions de Mme Guilbaud, rapporteure publique,
- et les observations de Me Manetti, représentant la société Promoterre, et de Me Antoine, substituant la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, représentant la commune de Semussac.
Considérant ce qui suit :
La société Promoterre, spécialisée dans la conception et l’aménagement d’opérations d’aménagements fonciers, a déposé le 27 juin 2023 une demande, complétée le 27 juillet 2023, de permis d’aménager pour la création d’un lotissement de 45 lots à bâtir et de 26 places de stationnement, sur un terrain situé rue de Lignou et chemin de la Motte sur la commune de Semussac (Charente-Maritime), composé des parcelles cadastrées ZV n°46, ZV n°47, ZV n°97, ZV n°131 et ZV n°132. Par un arrêté du 24 octobre 2023, le maire de la commune de Semussac a refusé de délivrer le permis sollicité. La société Promoterre a formé un recours gracieux le 8 décembre 2023 à l’encontre de cet arrêté. Par la requête n° 2400283, elle demande au tribunal l’annulation de l’arrêté du 24 octobre 2023.
Le 3 avril 2024, elle a formé, par l’intermédiaire de son conseil, une demande préalable indemnitaire afin d’obtenir réparation du préjudice qu’elle estime avoir subi du fait de l’illégalité de la décision de refus de permis d’aménager. Cette demande a fait l’objet d’une décision implicite de refus. Par la requête n° 2401855, la société Promoterre demande au tribunal de condamner la commune de Semussac à l’indemniser de son préjudice qu’elle estime à 735 015 euros.
Sur la jonction :
Les requêtes n° 2400283 et n° 2401855 présentées par la société Promoterre présentent à juger des questions semblables. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul jugement.
Sur les conclusions à fin d’annulation :
En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article R. 423-23 du code de l'urbanisme : « Le délai d'instruction de droit commun est de : / (…) / c) Trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les demandes de permis d'aménager. ». Aux termes de l’article R. 423-19 de ce code : « Le délai d’instruction court à compter de la réception en mairie d’un dossier complet ».
D’autre part, aux termes de l’article L. 424-2 du code de l'urbanisme : « Le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction. (…) ». Aux termes de l’article R. 423-47 de ce code : « Lorsque les courriers sont adressés au demandeur par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, l'intéressé est réputé en avoir reçu notification à la date de la première présentation du courrier. ». Il résulte de ces dispositions que le demandeur d’un permis d’aménager est réputé être titulaire d’un permis tacite si aucune décision ne lui a été notifiée avant l’expiration du délai réglementaire d’instruction de son dossier. Cette notification intervient à la date à laquelle le demandeur accuse réception de la décision, en cas de réception dès la première présentation du pli la contenant, ou, à défaut, doit être regardée comme intervenant à la date à laquelle le pli est présenté pour la première fois à l’adresse indiquée par le demandeur.
Enfin, aux termes de l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme : « La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. ( …) ». Aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (…) / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits (…) ». Aux termes de l’article L. 121-1 du même code : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ». Il résulte de ces dispositions que la décision portant retrait d’un permis d’aménager doit être précédée de la procédure contradictoire prévue à l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration. Le respect de cette procédure constitue une garantie pour le titulaire du permis que le maire envisage de retirer. La décision de retrait prise par le maire est ainsi illégale s’il ressort de l’ensemble des circonstances de l’espèce que le titulaire du permis a été effectivement privé de cette garantie.
En l’espèce, la demande de permis d’aménager a été déposée le 27 juin 2023 et complétée le 27 juillet 2023, de sorte que le délai d’instruction expirait le 27 octobre 2023. S’il est mentionné dans l’arrêté litigieux qu’il a été notifié au demandeur le 26 octobre 2023, il ressort des pièces du dossier que l’arrêté a été notifié au géomètre le 30 octobre 2023, soit après l’expiration du délai d’instruction. Au surplus, si la société Promoterre a accepté, dans le formulaire de demande CERFA, que les réponses de l’administration, autre que les décisions, soient adressées au géomètre en charge du projet, l’arrêté de refus de permis d’aménager, qui constitue une décision, n’entre pas dans cette catégorie. Dès lors, en l’absence de notification régulière d’une décision expresse au terme du délai d’instruction de sa demande de permis d’aménager, la société requérante disposait d’un permis tacite. Par suite, la décision attaquée doit s’analyser comme le retrait d’un permis tacite et devait faire l’objet d’une procédure contradictoire préalable. La commune de Semussac soutient que la procédure contradictoire préalable au retrait n’était pas nécessaire dès lors que l’illégalité du projet, qui méconnaît plusieurs dispositions du règlement du plan local d’urbanisme (PLU), était manifeste. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que l’application des articles UA 2 et UA 3 du PLU appellent en l’espèce une appréciation de fait. Par suite, la société Promoterre est fondée à soutenir qu’elle a été privée de la garantie que constitue la procédure contradictoire et que la décision qu’elle conteste a été prise à l’issue d’une procédure irrégulière.
Il résulte de ce qui précède que la société Promoterre est fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 24 octobre 2023 attaqué.
Pour l’application des dispositions de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun autre moyen de la requête n’est de nature à conduire à l’annulation de la décision attaquée, portant retrait de permis d’aménager tacite.
Sur les conclusions à fin d’injonction :
Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. ». Aux termes de l’article L. 911-3 du code de justice administrative : « Saisie de conclusions en ce sens, la juridiction peut assortir, dans la même décision, l'injonction prescrite en application des articles L. 911-1 et L. 911-2 d'une astreinte qu'elle prononce dans les conditions prévues au présent livre et dont elle fixe la date d'effet. ». Aux termes de l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme : « En cas de permis tacite ou de non-opposition à un projet ayant fait l'objet d'une déclaration, l'autorité compétente en délivre certificat sur simple demande du demandeur, du déclarant ou de ses ayants-droit. (…) ». Lorsqu’une décision créatrice de droits est retirée et que ce retrait est annulé, la décision initiale est rétablie à compter de la date de lecture de la décision juridictionnelle prononçant cette annulation.
Il résulte de ce qui précède que la pétitionnaire se trouve à nouveau bénéficiaire d’une autorisation d’urbanisme tacite pour son projet. Par suite, il n’y a pas lieu d’enjoindre au maire de Semussac de délivrer le permis d’aménager sollicité. En revanche, il y a lieu d’enjoindre à la commune Semussac de délivrer à la requérante le certificat prévu par les dispositions de l’article R. 424-13 du code de l’urbanisme, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, sans qu’il soit nécessaire d’assortir cette injonction d’une astreinte.
Sur les conclusions indemnitaires :
Si toute illégalité qui entache une décision de refus de permis constitue en principe une faute de nature à engager la responsabilité de la collectivité au nom de laquelle cette décision a été prise, une telle faute ne peut donner lieu à la réparation du préjudice subi par le pétitionnaire lorsque, les circonstances de l'espèce étant de nature à justifier légalement la décision de refus de permis, le préjudice allégué ne peut être regardé comme la conséquence du vice dont cette décision est entachée.
Il résulte de l’instruction que le maire de la commune de Semussac a refusé de délivrer le permis d’aménager au motif notamment que le projet méconnait les dispositions de l’article AU 3 du règlement du PLU en ce qu’il prévoit la création d’un réseau de voies nouvelles au dimensionnement non adapté, qui ne permet pas de garantir des conditions d’accès et de circulation en toute sécurité notamment pour les services d’ordures ménagères et l’homogénéité avec l’opération d’aménagement d’ensemble déjà réalisée sur le périmètre AUa.
Aux termes de l’article AU 3 du règlement du PLU : « Les dimensions, formes et caractéristiques techniques des voies publiques ou privées à créer, devront être adaptées aux usages qu’elles supportent ou aux opérations qu’elles doivent desservir ainsi qu’à l’approche des services de défense incendie, de la protection civile et d’enlèvement des ordures ménagères. Leur largeur utile ne devra pas être inférieure à 5 m ».
Il résulte de l’instruction que l’emprise des voies créées par le projet varie entre 6,50 m et 8 m pour une chaussée de 3,50 m de largeur en sens unique et de 4,50 m ou 5 m de largeur en circulation à double sens, soit une largeur pour partie inférieure à 5 m. A..., ainsi que le fait valoir la société requérante, la notion de largeur utile n’est pas définie par le PLU, il résulte en outre de l’avis défavorable du service gestion des déchets en date du 30 août 2023 que le dimensionnement des zones de giration ne peut garantir des conditions d’accès et de circulation en toute sécurité pour des véhicules de collecte d’un poids total autorisé en charge (PTAC) de 26 tonnes et que, pour envisager une desserte de l’ensemble du lotissement, il est nécessaire de recalibrer le dimensionnement des voiries. Par suite, le maire Semussac n’a pas fait une inexacte application de l’article AU 3 du règlement du PLU en refusant d’autoriser le projet en litige au motif que la voirie qu’il prévoit ne correspond pas aux exigences prévues par cet article.
Dans ces conditions, la même décision de refus de permis d’aménager aurait pu être légalement prise dans le cadre d’une procédure régulière. Par suite, l’illégalité fautive résultant du vice de procédure entachant l’arrêté du 24 octobre 2023 du maire de Semussac ne présente pas de lien de causalité direct avec les préjudices invoqués par la société Promoterre résultant des frais engagés pour mettre en œuvre le projet immobilier projeté et du manque à gagner du fait de la non-réalisation du projet immobilier, dont la cause principale est l’absence de conformité du projet aux dispositions du PLU.
Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d’indemnisation présentées par la société Promoterre doivent être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
Dans les circonstances de l’espèce, il n’apparaît pas inéquitable de laisser à la charge de chacune des parties les frais exposés par elles et non compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er :
L’arrêté de la commune de Semussac du 24 octobre 2023 est annulé.
Article 2 :
Il est enjoint à la commune de Semussac de délivrer à la société Promoterre un certificat de permis tacite dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir.
Article 3 :
La requête n° 2401855 est rejetée.
Article 4 :
Les conclusions de la société Promoterre présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 :
Les conclusions de la commune de Semussac présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 6 :
Le présent jugement sera notifié à la société Promoterre et à la commune de Semussac.
Délibéré après l'audience du 5 mars 2026, à laquelle siégeaient :
Mme Le Bris, présidente
Mme Boutet, première conseillère,
Mme Balsan-Jossa, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 mars 2026.
La rapporteure,
Signé
S. BALSAN-JOSSA
La présidente,
Signé
I. LE BRIS
La greffière,
Signé
D. MADRANGE
La République mande et ordonne au préfet de la Charente-Maritime en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour le greffier en chef,
La greffière,
Signé
D. MADRANGE