Tribunal Administratif de Limoges — Décision N° TA87-1901971

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 8 novembre 2019 et 7 septembre 2022, Mme C B, représentée par Me Monpion, demande au tribunal :

1°) d'annuler, pour excès de pouvoir, la délibération du 26 juin 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté urbaine Limoges Métropole a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Verneuil-sur-Vienne, ensemble la décision du 10 septembre 2019 par laquelle le président de la communauté urbaine Limoges Métropole a rejeté son recours gracieux formé contre cette délibération ;

2°) de mettre à la charge de la communauté urbaine Limoges Métropole la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les conseillers communautaires n'ont pas disposé en temps utile du projet de plan local d'urbanisme ;

- la délibération prescrivant la révision du plan local d'urbanisme n'a pas défini les objectifs poursuivis par la concertation ; il n'est pas démontré que la concertation prévue à l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme se soit déroulée pendant toute la durée de l'élaboration du projet ;

- les modifications intervenues après enquête publique ont modifié l'économie générale du plan local d'urbanisme, rendant nécessaire une nouvelle enquête ;

- le rapport de présentation présente un accès difficile ; il est insuffisant concernant les mesures prises pour assurer la préservation de l'environnement ; il ne comporte aucune analyse des incidences de la révision sur l'environnement ; l'exposé des motifs des changements apportés est absent, en méconnaissance de l'article R. 151-5 du code de l'urbanisme ;

- c'est au prix d'une erreur manifeste d'appréciation que la parcelle cadastrée ZN n° 299 a été classée en zone A.

Par un mémoire en défense et des pièces enregistrés le 5 mars 2020 et le 27 septembre 2022, la communauté urbaine Limoges Métropole représentée par la SELARL Cabinet Coudray, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de Mme B la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Par une ordonnance du 20 décembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 5 janvier 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme D,

- les conclusions de Mme Benzaïd, rapporteure publique ;

- les observations de Me Monpion, représentant Mme B ;

- et les observations de Me Lapprand, représentant la communauté urbaine Limoges Métropole.

Considérant ce qui suit :

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

1. En premier lieu, aux termes de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales dans sa version applicable au litige : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. / Pour l'application des dispositions des articles L. 2121-8, L. 2121-9, L. 2121-11, L. 2121-12, L. 2121-19 et L. 2121-22 et L2121-27-1, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus s'ils comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus. Ils sont soumis aux règles applicables aux communes de moins de 3 500 habitants dans le cas contraire () ". Aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (). Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs () ". Aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ".

2. Il résulte de ces dispositions que, lorsque l'établissement de coopération intercommunal comprend plus de 3 500 habitants, la convocation aux réunions du conseil communautaire doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux conseillers communautaires de connaître le contexte et de comprendre les motifs de fait et de droit ainsi que les implications des mesures envisagées. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

3. Il ressort des mentions figurant sur la délibération du 26 juin 2019 portant approbation du projet d'élaboration du plan local d'urbanisme de la commune de Verneuil-sur-Vienne, dont les mentions font foi jusqu'à preuve du contraire, que le conseil communautaire a été régulièrement convoqué le 20 juin 2019 et la requérante n'apporte aucun élément de nature à le contredire. La communauté urbaine Limoges Métropole produit un courrier du 29 mai 2019, adressé aux élus communautaires, leur indiquant que le dossier d'approbation du plan local d'urbanisme de la commune de Verneuil-sur-Vienne était mis à disposition, en format dématérialisé, du 5 au 26 juin 2019 au siège de la communauté urbaine, en format papier à la mairie de Verneuil-sur-Vienne du 5 au 26 juin 2019, et qu'un envoi du dossier dématérialisé à chaque maire complèterait ce dispositif de consultation. Le courrier de convocation à la séance du 26 juin 2019 des conseillers communautaires, daté du 20 juin 2019, était accompagné, d'une part, d'un projet de délibération présentant les objectifs assignés par le conseil municipal, qui avait initié la procédure de révision du PLU, les trois axes majeurs du projet d'aménagement et de développement durable (PADD), les principales étapes de la procédure de révision générale du PLU de la commune de Verneuil-sur-Vienne, la soumission du projet à évaluation environnementale, le déroulement de l'enquête et les évolutions intervenues à l'issue de celle-ci et, d'autre part, d'un document de synthèse présentant notamment les axes du PADD et analysant les observations formulées par les personnes publiques associées. De plus, il ne ressort d'aucune pièce du dossier qu'un conseiller communautaire aurait sollicité des informations sur le projet sans les avoir obtenues. Dans ces conditions, les documents joints à la convocation répondaient aux exigences des dispositions des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales. En se bornant à faire état des autres points inscrits à l'ordre du jour de la séance du conseil communautaire du 26 juin 2019 et du caractère insuffisant de l'information transmise aux élus, la requérante ne démontre pas que les conseillers communautaires n'auraient pas pu disposer dans un délai suffisant des informations nécessaires pour apprécier le sens, la portée et la validité du projet de ce plan, leur permettant de délibérer utilement et en connaissance de cause. Enfin, aucune disposition n'imposait que l'intégralité du projet de plan local d'urbanisme soit déposé au domicile de chaque élu. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré d'un défaut d'information des conseillers communautaires en temps utile doit être écarté.

4. En deuxième lieu, les moyens tirés de l'illégalité de la délibération prescrivant l'adoption ou la révision du plan local d'urbanisme, laquelle porte, d'une part, sur les objectifs, au moins dans leurs grandes lignes, poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme et, d'autre part, sur les modalités de la concertation avec les habitants et les associations locales, ne peuvent, eu égard à l'objet et à la portée d'une telle délibération, être utilement invoqués contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. Il en résulte que le moyen tiré de ce que la délibération du 12 décembre 2013 prescrivant la révision du plan local d'urbanisme n'a pas défini les objectifs poursuivis par la concertation doit être écarté.

5. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme issu de l'ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° L'élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme () ".

6. La requérante soutient que les modalités de la concertation n'ont pas été respectées au motif que la délibération du 29 juin 2018 arrêtant le projet de révision générale du plan local d'urbanisme, laquelle comporte un bilan de la concertation faisant état de la " tenue conforme et du bon déroulement " de l'ensemble des prescriptions définies par la délibération du conseil municipal de la commune de Verneuil-sur-Vienne du 12 décembre 2013, mentionne, au titre des modalités de concertation prévues, l'organisation d'au moins une réunion publique avant que le projet ne soit arrêté. Toutefois, la communauté urbaine Limoges Métropole a produit deux comptes-rendus de réunions intervenues le 26 juin 2018 en mairie de Verneuil-sur-Vienne, ayant pour objectif de présenter, la première aux administrés de la commune, et la seconde aux personnes publiques associées, le projet de plan local d'urbanisme devant être arrêté en conseil communautaire le 29 juin suivant. Il ressort du premier compte-rendu que le maire de la commune a notamment procédé à un rapide historique de la procédure, puis que le bureau d'étude a décrit la démarche globale du plan local d'urbanisme, son cadre législatif, le fonctionnement du document et les conséquences pour les administrés. Le moyen doit, par suite, être écarté.

7. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme dans sa version applicable au litige : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale ; 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8 "

8. Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.

9. Si Mme B énumère différentes modifications apportées au projet après l'enquête publique, en visant plus particulièrement les modifications affectant les orientations d'aménagement et de programmation, en particulier l'OAP n°5, ainsi que les modifications apportées au zonage, en prenant pour exemple le secteur de Beauséjour, la requérante n'apporte aucun élément permettant d'apprécier la portée de ces modifications, notamment en terme de surface, à l'échelle du territoire communal et au regard des prévisions d'ensemble du projet initial, ni leur impact en termes de parti d'urbanisation et d'aménagement. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que les modifications apportées au plan local d'urbanisme après l'enquête publique auraient exigé l'organisation d'une nouvelle enquête publique doit être écarté.

10. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement () ". Aux termes de l'article R. 151-1 du code de l'urbanisme : " Pour l'application de l'article L. 151-4, le rapport de présentation : () 3° Analyse l'état initial de l'environnement, expose la manière dont le plan prend en compte le souci de la préservation et de la mise en valeur de l'environnement ainsi que les effets et incidences attendus de sa mise en œuvre sur celui-ci ". Aux termes de l'article R. 151-3 du code de l'environnement : " Au titre de l'évaluation environnementale lorsqu'elle est requise, le rapport de présentation : () 2° Analyse les perspectives d'évolution de l'état initial de l'environnement en exposant, notamment, les caractéristiques des zones susceptibles d'être touchées de manière notable par la mise en œuvre du plan ; / 3° Expose les conséquences éventuelles de l'adoption du plan sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement, en particulier l'évaluation des incidences Natura 2000 mentionnée à l'article L. 414-4 du code de l'environnement ; / 4° Explique les choix retenus mentionnés au premier alinéa de l'article L. 151-4 au regard notamment des objectifs de protection de l'environnement établis au niveau international, communautaire ou national, ainsi que les raisons qui justifient le choix opéré au regard des solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d'application géographique du plan ; / 5° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser, s'il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en œuvre du plan sur l'environnement ; () Le rapport de présentation au titre de l'évaluation environnementale est proportionné à l'importance du plan local d'urbanisme, aux effets de sa mise en œuvre ainsi qu'aux enjeux environnementaux de la zone considérée () ". Aux termes de l'article R. 151-5 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation est complété par l'exposé des motifs des changements apportés lorsque le plan local d'urbanisme est : 1° Révisé dans les cas prévus aux 2° et 3° de l'article L. 153-31 ; / 2° Modifié ; / 3° Mis en compatibilité ".

11. D'une part, en se bornant à faire valoir que le résumé de l'état initial de l'environnement du rapport de présentation est succinct, que ce document est largement insuffisant s'agissant des mesures prises pour assurer la préservation de l'environnement et que les informations sur l'environnement sont trop éparses, la requérante n'apporte aucun élément précis pour caractériser ou démontrer l'existence des insuffisances alléguées. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que contrairement à ce qui est soutenu, le rapport de présentation du plan local d'urbanisme en litige comporte, en pages 32 et suivantes, une partie consacrée à l'état initial de l'environnement laquelle présente le cadrage géographique, les sites naturels inventoriés, les différents milieux, les espèces et les continuités écologiques présentes sur le territoire. En ce qui concerne l'analyse des incidences du plan local d'urbanisme et des mesures prises pour assurer la préservation de l'environnement, le rapport de présentation comporte aux pages 410 et suivantes une partie consacrée à l'étude des incidences des orientations et actions inscrites au sein du projet d'aménagement et de développement durable (PADD). Les incidences sur l'environnement de chacun des axes du PADD sont ensuite présentées sous forme de tableau, selon une gradation des incidences, qualifiées de limitées, positives ou négatives. Le document comporte ensuite, aux pages 424 et suivantes, selon la même présentation, une analyse des incidences sur l'environnement du zonage, l'analyse des incidences du plan, notamment sur l'environnement, et des mesures prises, résumées sous forme de tableaux de synthèse selon les zones d'aménagement concernées, suivant une démarche " éviter, réduire, compenser ". Enfin, la requérante ne peut utilement invoquer les dispositions de l'article R. 151-5 du code de l'urbanisme, applicables aux procédures de révision, de modification ou de mise en compatibilité d'un plan local d'urbanisme à l'encontre de la délibération en litige. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que le rapport de présentation du plan local d'urbanisme est entaché d'insuffisance ne peut qu'être écarté.

12. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". Il résulte des articles L. 151-9, R. 151-22 et R. 151-23 du code de l'urbanisme qu'une zone agricole, dite "zone A", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

13. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

14. Il ressort des pièces du dossier et en particulier du plan d'aménagement et de développement durables, que les auteurs du plan local d'urbanisme ont souhaité limiter la consommation des espaces agricoles et naturels, et ont prévu de porter une attention particulière à la préservation des terres agricoles, notamment en limitant le morcellement des parcelles. La requérante fait valoir que la parcelle cadastrée section ZV n° 299 constitue une " dent creuse ". Il ressort toutefois des pièces du dossier que cette vaste parcelle enherbée, s'agissant de laquelle la communauté urbaine fait valoir, sans être contredite, qu'elle n'est pas desservie par les réseaux d'eau et d'électricité, est située à l'extrémité du secteur pavillonnaire du Mas du Puy. Si les terrains voisins de la parcelle du côté de la route de la Merlie sont construits, la parcelle faisant l'objet du classement litigieux s'ouvre, sur ses autres côtés, sur deux vastes terrains dénués de constructions. Par ailleurs, la circonstance que la parcelle en litige n'a plus de vocation agricole est sans incidence sur la légalité de son classement en zone A. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que le classement de la parcelle cadastrée section ZV n° 299 en zone A serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Le moyen doit, par suite, être écarté.

15. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de Mme B tendant à l'annulation de la délibération du 26 juin 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté urbaine Limoges Métropole a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Verneuil-sur-Vienne, et de la décision du 10 septembre 2019 rejetant le recours gracieux exercé à son encontre, doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle au versement à Mme B, qui est la partie perdante, d'une somme au titre des frais d'instance. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de Mme B une somme au titre des frais exposés par la communauté urbaine Limoges Métropoles et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er: La requête de Mme B est rejetée.

Article 2:Les conclusions de la communauté urbaine Limoges Métropole tendant au versement d'une somme en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3:Le présent jugement sera notifié à Mme C B et à la communauté urbaine Limoges Métropole.

Copie en sera adressée pour information à la préfète de la Haute-Vienne et à la commune de Verneuil-sur-Vienne.

Délibéré après l'audience du 23 mars 2023 où siégeaient :

- M. Normand, président,

- M. Christophe, premier conseiller,

- Mme Gaullier-Chatagner, conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 avril 2023.

La rapporteure,

N. D

Le président,

N. NORMAND

Le greffier,

M. A

La République mande et ordonne

à la préfète de la Haute-Vienne en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision

Pour expédition conforme

Pour le Greffier en Chef

Le Greffier

M. A

mf