Tribunal Administratif de Limoges — Décision N° TA87-1901981

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, respectivement enregistrés les 12 novembre 2019 et 17 juin 2022, Mme D H épouse C et M. I C, représentés par Me Martin, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 26 juin 2019 par laquelle l'organe délibérant de la communauté urbaine Limoges Métropole a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Limoges ;

2°) d'annuler la décision du 12 septembre 2019 par laquelle Limoges Métropole a rejeté leur recours gracieux tendant à rendre constructible les parcelles cadastrées LM n° 118 et 120 ;

3°) de condamner la communauté urbaine Limoges Métropole à leur verser la somme de 2 400 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- leur requête est recevable dès lors qu'ils justifient d'un intérêt leur donnant qualité pour agir ;

En ce qui concerne la délibération attaquée :

- elle est entachée d'un vice de procédure tenant au non-respect du droit à l'information des membres de l'organe délibérant de la communauté urbaine Limoges Métropole en amont de la séance au cours de laquelle elle a été approuvée :

- il n'est pas établi qu'une note explicative ait été jointe à la convocation ; la preuve de la communication de cette note de synthèse appartient à la communauté urbaine Limoges Métropole dès lors qu'elle seule la détient ;

- au regard de la complexité des questions traitées lors du conseil communautaire du 26 juin 2019, les conseillers communautaires n'ont pas disposé d'un délai raisonnable pour mener à bien leur réflexion et remplir leur mandat dans des conditions normales ;

En ce qui concerne le rapport de présentation :

- le principe de sécurité juridique a été méconnu du fait du caractère insuffisamment clair et intelligible du rapport de présentation du futur plan local d'urbanisme ;

- il est entaché d'erreur de droit en ce qu'il méconnait les dispositions des articles L. 151- 4, L. 151-5 du code de l'urbanisme ; il n'existe pas d'adéquation entre le projet d'aménagement et de développement durabless et le rapport de présentation favorisant l'étalement urbain dès lors que le rapport de présentation est insuffisant s'agissant de l'information et l'explication relatives aux disponibilités foncières, aux besoins en matière de logement et de foncier économique ;

- il est entaché d'erreur de droit en ce qu'il méconnait les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ; l'évaluation des incidences environnementales des zones ouvertes à l'urbanisation est erronée et incomplète ;

En ce qui concerne le classement en zone naturelle du hameau de la Mazelle :

- il est entaché d'erreur de droit en ce qu'il méconnait les dispositions des articles L. 151-4 et R. 151-24 du code de l'urbanisme ;

En ce qui concerne la création de la zone d'activité de la Grande Pièce :

- le rapport de présentation est insuffisant à justifier du besoin foncier économique ; il n'a pas été procédé à l'évaluation des incidences sur l'environnement des zones classées en Ue ;

- le classement des parcelles en zone Ue est entaché d'erreur de droit en ce qu'il méconnait les dispositions de l'article R. 151-18 du code de l'urbanisme ;

- la création de cette zone est entachée d'erreur de droit en ce qu'elle méconnait les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme.

En ce qui concerne le classement en zone naturelle des parcelles cadastrées LM n° 118 et 120 :

- il entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;

- il méconnait le principe d'égalité de traitement ;

- il est entaché d'un détournement de pouvoir.

Par un mémoire en intervention enregistré le 1er juin 2021, Mme J F, M. E F, M. A F et l'association le Domaine du Mas Batin, représentés par Me Balaÿ, demandent au tribunal :

1°) d'admettre leur intervention ;

2°) d'annuler la délibération du 26 juin 2019 par laquelle l'organe délibérant de la communauté urbaine Limoges Métropole a approuvé le PLU de la commune de Limoges ;

3°) de condamner la communauté urbaine Limoges Métropole à leur verser la somme de 2 000 euros au titre des frais irrépétibles et à supporter les frais de l'instance.

Ils soutiennent que :

- leur intervention est recevable ;

- la délibération attaquée est entachée d'un vice de procédure tenant à l'illégalité de la convocation des membres de l'organe délibérant de la communauté urbaine Limoges Métropole à la séance au cours de laquelle elle a été approuvée ;

- la décision attaquée est entachée d'un vice de procédure tenant à l'illégalité de l'information des membres de l'organe délibérant de la communauté urbaine Limoges Métropole en amont de la séance au cours de laquelle elle a été approuvée ;

- la décision attaquée est entachée d'un vice de procédure tenant au non-respect des modalités de la concertation définie avant le début des travaux qui ont conduit à son élaboration ;

- la décision attaquée est entachée d'un vice de procédure tenant à l'insuffisance des conclusions rendues par le commissaire-enquêteur à l'issue de la phase d'enquête publique ;

- la décision attaquée est entachée d'une erreur de droit en ce qu'elle méconnaît les dispositions de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme ;

- la décision attaquée est entachée d'une erreur de droit en ce qu'elle méconnaît les dispositions de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme.

Par des mémoires en défense enregistrés respectivement les 2 octobre 2020, 15 juillet 2021 et 16 décembre 2022, la communauté urbaine Limoges Métropole, représentée par le Cabinet Coudray, conclut au rejet de la requête et demande que soit mis respectivement à la charge de M. et Mme C la somme de 2 500 euros et de Mme J F, M. E F, M. A F et l'association le Domaine du Mas Batin, la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable dès lors que M. C ne justifie pas d'un intérêt lui donnant qualité pour agir ;

- aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme G,

- les conclusions de Mme Benzaid, rapporteure publique,

- les observations de Me Martin, représentant M. et Mme C,

- les observations de Me Lapprand, représentant la communauté urbaine Limoges Métropole.

Considérant ce qui suit :

Sur la fin de non-recevoir opposées en défense par la communauté urbaine Limoges Métropole :

1. Dans l'hypothèse où des conclusions communes sont présentées par des requérants différents dans une même requête, il suffit que l'un des requérants soit recevable à agir devant la juridiction pour que le juge puisse, au vu d'un moyen soulevé par celui-ci, faire droit à ces conclusions communes.

2. Si la communauté urbaine Limoges Métropole fait valoir en défense le défaut d'intérêt à agir de M. C en ce qu'il ne prouverait pas qu'il serait lésé par la décision attaquée, il ressort des pièces produites devant le tribunal que Mme C est propriétaire des parcelles cadastrées LM n° 118 et 120, classées en zone naturelle, non-constructible, dans le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Limoges alors qu'elles étaient antérieurement constructibles. Il s'ensuit que la décision attaquée lui fait immédiatement et directement grief. Dans ces conditions, la fin de non-recevoir opposée en défense tirée du défaut d'intérêt donnant qualité pour agir à M. C doit être rejetée.

Sur l'intervention :

3. Mme J F, MM. Hervé et Olivier F et l'association le Domaine du Mas Batin ont intérêt à l'annulation de la délibération du 26 juin 2019 par laquelle l'organe délibérant de la communauté urbaine Limoges Métropole a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Limoges. Leur intervention est admise. Dès lors qu'au moins l'un des intervenants est recevable, une intervention collective est recevable. Il suit de là que, sans qu'il soit besoin d'examiner l'intérêt à intervenir de l'association du Mas Batin, l'intervention est recevable.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne les vices de procédure :

S'agissant de la convocation des conseillers communautaires :

4. Aux termes de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. () ". Aux termes de l'article L. 2121-10 du même code : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s'ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée. ". Aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. () / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. (). ".

5. Il ressort des mentions figurant sur la délibération du 26 juin 2019 par laquelle l'organe délibérant de la communauté urbaine Limoges Métropole a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Limoges, dont les mentions font foi jusqu'à preuve du contraire, que le conseil communautaire a été régulièrement convoqué et les requérants n'apportent aucun élément de nature à le contredire. Au demeurant, Limoges métropole produit le courriel du 20 juin 2019 par lequel les élus ont été informés de l'envoi des convocations pour la réunion du conseil communautaire du 26 juin 2019, et les courriers de convocation du même jour, soit 5 jours francs avant la date de la séance du 26 juin 2019. Elle établit aussi que les dossiers complets relatifs notamment à la révision générale du PLU de Limoges étaient consultables au siège de Limoges métropole aux horaires habituels d'ouverture. En outre, il ressort de l'attestation des agents de Limoges Métropole que les convocations et recueils du conseil communautaire du 26 juin 2019 ont bien été déposés dans les 20 communes de Limoges Métropole le 20 juin 2019 où les dossiers complets relatifs notamment à l'approbation du PLU de Limoges étaient consultables. De plus, et sans être contredite Limoges Métropole fait valoir que 6 jours avant la tenue de la réunion, les élus ont reçu une note de synthèse par voie dématérialisée relative notamment à la question de l'approbation du PLU de Limoges. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'irrégularité de la convocation des conseillers communautaires et celui tiré du défaut d'information de ces derniers en méconnaissance des articles L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales doivent être écartés.

S'agissant de l'information des conseillers communautaires :

6. Aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ".

7. Il ressort des énonciations du point 5 du présent jugement que les documents utiles ont été mis à disposition des conseillers communautaires au siège de la communauté urbaine Limoges Métropole dans un délai suffisant avant l'approbation du plan. Il ne ressort pas des pièces du dossier qu'un conseiller aurait demandé à se faire communiquer d'autres éléments pour parfaire son information sur le plan en litige. En outre, la délibération fait explicitement état des modifications à prendre en compte pour tenir compte de l'enquête publique et des avis rendus par les personnes publiques et organismes associés dont la liste est jointe en annexe. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'insuffisante information des conseillers communautaires avant l'approbation du plan en litige doit être écarté.

En ce qui concerne les modalités de concertation :

8. Les requérants soutiennent que les modalités de la concertation préalable ont été méconnues. Toutefois il ressort des pièces du dossier que ces modalités ont été fixées lors de la séance du conseil municipal du 27 septembre 2012 et consistaient en un registre de concertation avec mise à disposition des documents de travail en mairie, des publications ponctuelles dans le magazine " Vivre à Limoges " pour informer de l'avancée des travaux et en des rencontres avec des professionnels de l'habitat. Il ressort du rapport du commissaire enquêteur, dont la teneur n'est pas contestée par les requérants qui se bornent à soutenir qu'il appartient à la communauté urbaine Limoges Métropole de justifier que ces modalités ont toutes été mises en œuvre, que la concertation s'est faite dans les conditions des articles L. 101-3 à L. 103-6 du code de l'environnement. Pour cela, la communauté urbaine Limoges Métropole a mis en place un registre de concertation à la mairie de Limoges et aux mairies annexes de Beaune Les Mines et Landouge. Des articles ont été publiés dans le magazine municipal " Vivre à Limoges " en juillet 2016 et janvier 2017, dans la " lettre bleue " et le journal " le Populaire du Centre " les 3, 4 et 16 juin, 9 et 22 novembre, 31 décembre 2016, 9 et 14 février 2017, dans le journal " l'Echo " en novembre 2016, la revue " observatoire de l'immobilier de la chambre du commerce et de l'industrie " en 2016 et dans " Info magazine ", en septembre 2016. Durant les mois de janvier et février 2017, quatre ateliers au profit du public ont été organisés sur la thématique des formes urbaines et du cadre de vie. Une exposition sur le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) s'est aussi tenue à la direction du développement urbain avec tenue d'un registre de février à mars 2017. Enfin, les informations et le dossier du PADD ont été mis en ligne sur le site internet de la ville de Limoges et des rencontres avec les professionnels de l'habitat, les promoteurs/aménageurs et les géomètres se sont tenues en mars 2016, avec les constructeurs de maisons individuelles, l'association Cobaty, les notaires et agences immobilières en avril 2016. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des modalités de la concertation doit être écarté.

En ce qui concerne l'avis du commissaire enquêteur :

9. Aux termes de l'article R.123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. () "

10. Les requérants soutiennent que l'avis du commissaire enquêteur ne comporterait ni une analyse critique ni les motifs l'ayant conduit à émettre un avis favorable. Ils soutiennent que ce dernier se serait contenté de donner son avis de façon subjective et de fournir une recommandation, sans réellement donner son avis personnel. Toutefois, il ressort de la lecture de cet avis que le commissaire enquêteur, après avoir décrit l'ensemble des démarches effectuées comme les déplacements sur la commune pour étudier les cas sensibles, pris en compte les avis des personnes publiques associées et les observations du public ainsi que les répercussions très sensibles sur la valeur du patrimoine des propriétaires concernés par les changements de zonage, a émis un avis favorable assorti d'une réserve soulignant que l'économie des espaces naturels et agricoles promue par la commune de Limoges sera incontestable si son effort porte efficacement sur la réhabilitation de très nombreux logements vacants en " ville centre " et sur un réemploi massif à l'urbanisation des surfaces libérées par les friches mettant ainsi en exergue les enjeux principaux du projet de PLU, comme l'avait déjà fait la mission régionale d'autorité environnementale dans son propre avis. Ces mentions permettent de comprendre le sens de l'avis favorable et subjectif donné par le commissaire enquêteur. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de cet avis doit être écarté.

En ce qui concerne le rapport de présentation :

11. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme dans sa version applicable au litige : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. () Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. / Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités. ". Aux termes de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction antérieure au 1er janvier 2016, applicable au litige en vertu des dispositions du premier alinéa du VI de l'article 12 du décret du 28 décembre 2015 relatif à la partie réglementaire du livre Ier du code de l'urbanisme et à la modernisation du contenu du plan local d'urbanisme : " Le rapport de présentation : / 1° Expose le diagnostic prévu au deuxième alinéa de l'article L. 123 1 2 ; / 2° Analyse l'état initial de l'environnement, présente une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers et justifie les objectifs de modération de cette consommation et de lutte contre l'étalement urbain arrêtés dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard, notamment, des objectifs fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale, et des dynamiques économiques et démographiques ; / 3° Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables et, le cas échéant, les orientations d'aménagement et de programmation ; il expose les motifs de la délimitation des zones, des règles et des orientations d'aménagement et de programmation mentionnées au 1 de l'article L. 123-1-4, des règles qui y sont applicables, notamment au regard des objectifs et orientations du projet d'aménagement et de développement durables. Il justifie l'institution des secteurs des zones urbaines où les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement sont interdites en application du a de l'article L. 123-2 ; / 4° Evalue les incidences des orientations du plan sur l'environnement et expose la manière dont le plan prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur ; (). ". Il résulte de ces dispositions que le rapport de présentation du plan local d'urbanisme est un document d'ordre général qui, à partir de l'exposé de la situation existante, analyse les perspectives d'évolution de l'urbanisation et justifie de la compatibilité du plan avec les dispositions législatives et réglementaires qui lui sont applicables.

12. En premier lieu, les requérants font valoir que le rapport de présentation méconnait le principe de sécurité juridique du fait de l'absence de clarté et d'intelligibilité du plan. Toutefois, il ressort de la consultation du rapport de présentation, qu'aucune des parties n'a produit en son entier, mais qui est facilement accessible tant au juge qu'aux parties sur les sites internet Géoportail et de la ville de Limoges, que ce dernier est composé d'un préambule, d'un tome 1 " état initial de l'environnement ", d'un tome 2 " diagnostic ", d'un tome 3 " justifications ", d'un tome 4 " évaluation environnementale ", d'un tome 5 " résumé non technique ", d'un tome 6 " additif ", de trois notices et d'un ensemble d'annexes à visée technique. Au regard de ce découpage le moyen tiré du défaut de clarté et d'intelligibilité du rapport de présentation en l'absence de sommaire global portant atteinte au principe de sécurité juridique et en dépit de la redondance notée par la mission régionale d'autorité environnementale, au demeurant prise en compte par le porteur de projet ne peut qu'être écarté.

13. En deuxième lieu, les requérants soutiennent, en s'appuyant sur l'avis rendu par la mission régionale d'autorité environnementale, que ce rapport de présentation serait insuffisant. Tout d'abord, ils font valoir qu'il n'est pas suffisamment précis s'agissant de la délimitation des zones actuellement urbanisées, de la méthodologie employée conduisant à la fois à une surestimation des surfaces construites et à une sous-évaluation du potentiel foncier mobilisable à l'intérieur des zones actuellement urbanisées, ainsi que l'évolution démographique tenant compte du taux de vacance des logements. Ils n'apportent toutefois aucun élément de nature à établir que les dynamiques économiques et démographiques n'auraient pas été prises en compte. De plus, il ressort des pièces du dossier que l'avis de l'autorité environnementale a été pris en compte et le rapport de présentation a été complété dans le tome 6 " additif " s'agissant des besoins en terme de logement et d'actions et de la consommation des espaces. Ensuite, suite à l'avis de la mission régionale d'autorité environnementale, le porteur de projet, dans le même tome 6 du rapport de présentation précise que, par délibération du 3 octobre 2017, la communauté urbaine Limoges Métropole a décidé de se doter d'un schéma de développement des parcs d'activité de niveau métropolitain définissant une stratégie foncière avec les objectifs de limitation de l'étalement urbain et une consommation raisonnée du foncier et déclinée autour de deux axes, la réhabilitation des parcs d'activités structurants au nord et au sud de Limoges et le confortement des parcs d'activités existants. En outre, un périmètre d'attente pour un projet d'aménagement global a été mis en place sur le secteur sud afin de réhabiliter le tissu d'activités en déprise et du nombre important de friches. Dans ces conditions, et alors que les requérants n'apportent à l'appui de leur moyen, aucun élément de nature à permettre au juge d'en apprécier le bien-fondé, le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation du plan local d'urbanisme de Limoges ne peut qu'être écarté.

14. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : 1° L'équilibre entre : () b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; () 6° La protection des milieux naturels () ".

15. D'une part, le rapport de présentation comporte un tome 4 " évaluation environnementale ". D'autre part, si les requérants reprochent au rapport de présentation l'absence d'évaluation des impacts du projet sur les sites Natura 2000, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que le projet viendrait impacter de tels sites. De troisième part, la communauté urbaine Limoges Métropole rappelle dans le tome 6 " additif " prenant en compte l'avis de la mission régionale d'autorité environnementale qu'elle a apporté des précisions et a modifié son projet. Ainsi, elle rappelle l'ensemble des actions qu'elle conduit pour lutter contre la vacance des logements à la fois en centre-ville et dans les grands ensembles de la ville pour maintenir son objectif de 158 hectares de consommation de nouvelles surfaces consacrées à l'habitat. Les requérants qui se bornent à reprendre l'avis de l'autorité environnementale n'apportent aucun élément de nature à établir que le projet de plan local d'urbanisme, s'agissant de son volet logement, ne tiendrait pas compte des évolutions démographiques et de la déprise en centre-ville. Ensuite, si les requérants soutiennent que 210 hectares seraient rendus mobilisables pour le développement des zones d'activités, la communauté urbaine Limoges Métropole fait valoir qu'elle a réduit le besoin net identifié à 54 hectares auxquels viendront s'ajouter le processus de reconversion des zones anciennes. Il ne ressort pas des pièces du dossier qu'une telle consommation d'espaces viserait des projets qui ne s'inscriraient pas dans les axes du PADD mentionnés au point précédent. Enfin, le projet de plan local d'urbanisme tend à réduire de 45,9 hectares de consommation d'espace des zones d'activité. Au regard de ces éléments qui caractérisent, en dépit d'une mauvaise estimation par la communauté urbaine Limoges Métropole, des besoins en logements à 15 ans, une meilleure conservation des espaces naturels et agricoles et une moindre consommation foncière, les requérants ne justifient pas que le plan local d'urbanisme litigieux serait incompatible avec le principe d'équilibre énoncé à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme.

En ce qui concerne le projet d'aménagement et de développement durables :

16. Aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. Il peut prendre en compte les spécificités des anciennes communes, notamment paysagères, architecturales, patrimoniales et environnementales, lorsqu'il existe une ou plusieurs communes nouvelles. ".

17. L'axe n°1 du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du plan local d'urbanisme " Limoges, un pôle régional à conforter " comprend un sous-axe n° 2-2 " optimiser, renforcer le foncier d'accueil de la sphère productive " dont les objectifs consistent notamment à " adapter, favoriser la mutation et la requalification des parcs d'activités " et à " développer, étendre si nécessaire les parcs d'activités existants ". L'axe n°2 " Limoges, un cœur d'agglomération à renforcer " contient un sous-axe n°2 " développer une offre de logement diversifiée et adaptée " et l'axe n°3 " Limoges, une ville et une campagne à vivre " un sous-axe n°3 " gérer et organiser le développement des extensions urbaines, les grands faubourgs, les quartiers à la campagne ".

18. En l'espèce, dès lors que la consommation d'espace inscrite au projet de PLU vise à la réalisation des axes du PADD en matière de création et de réhabilitation de logements et de zones d'activités économiques, le rapport de présentation du PLU et le PADD n'entrent pas, contrairement à ce que soutiennent les requérants en contradiction. Par suite, et au regard de ce qui a été dit au point 15 du jugement, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme ne peut qu'être écarté.

En ce qui concerne la compatibilité entre le plan local d'urbanisme et le schéma de cohérence territoriale :

19. Aux termes de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : 1° Les plans locaux d'urbanisme prévus au titre V du présent livre () ".

20. Il résulte de ces dispositions qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale (SCOT) peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les PLU sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des PLU, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un PLU avec un SCOT, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

21. Si les requérants font valoir que les projections démographiques retenues pour l'élaboration du PLU de la commune de Limoges sont quantitativement inférieures à celles affichées dans le schéma de cohérence territoriale de l'agglomération de Limoges, il ressort du tome 3 du rapport de présentation du PLU de la commune de Limoges, relatif aux justifications du projet, que les perspectives démographiques dans lesquelles s'inscrit le PLU ont été élaborées d'abord en actualisant les données du schéma de cohérence territoriale, ensuite en s'appuyant sur les éléments objectifs fournis par l'INSEE. Les auteurs du PLU, en retenant jusqu'en 2030, horizon d'applicabilité du document, une croissance annuelle moyenne de 0,2%, ont ainsi entendu s'appuyer sur une prévision réaliste et soutenable s'agissant des équipements et services induits qu'appelle l'accueil de nouveaux habitants tout en prenant leur part de l'objectif fixé par le schéma de cohérence territoriale visant au confortement démographique du pôle urbain qui a connu une baisse d'attractivité entre 2012 et 2015. Partant, le PLU de la commune de Limoges, en prenant en compte des perspectives démographiques actualisées et cohérentes avec l'histoire du territoire sans renier l'objectif global associé et énoncé par le schéma de cohérence territoriale, s'inscrit de manière compatible dans les orientations générales et les objectifs du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération de Limoges. Il ne saurait dès lors être fait grief à la décision attaquée d'avoir méconnu le rapport de compatibilité qui doit exister entre un PLU et le schéma de cohérence territoriale dans le territoire duquel il prend place et, par voie de conséquence, les dispositions de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme. Par suite, ce moyen sera écarté.

En ce qui concerne la cohérence au sein du PLU entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables :

22. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ".

23. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du PLU entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

24. Si les intervenants font valoir que la parcelle cadastrée PV 62 est située dans un contexte urbain dans la mesure où sont immédiatement présents à ses abords, la voirie, des réseaux et une zone urbanisée, il ressort des éléments cartographiques du tome 3 du rapport de présentation du PLU de la commune de Limoges, relatif aux justifications du projet, que la parcelle n'est pas située dans l'enveloppe urbaine délimitée par le PLU de la commune de Limoges. En la classant en zone naturelle, les auteurs du document ont souhaité d'abord en assurer la préservation dans son état actuel de vaste zone naturelle, en cohérence avec l'objectif affiché du projet d'aménagement et de développement durables qui vise à préserver les espaces naturels ou verts à proximité ou en contact des espaces urbanisés. Ils ont ensuite, en adoptant le classement en zone naturelle, signifié leur volonté de limiter l'étalement urbain de la ville, le projet d'aménagement et de développement durables souhaitant, tel qu'il l'indique dans ses objectifs quantitatifs, maximiser la production de logements au sein de l'enveloppe urbaine. Il n'y pas d'incohérence à classer cette parcelle en ZN au regard des objectifs du PADD dès lors qu'il contient un objectif de classement en zone naturelle et de trame. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme doit être écarté.

En ce qui concerne le classement en zone naturelle du hameau de la Mazelle :

25. Comme il a été dit au point 11 du jugement, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. () ". Aux termes de l'article L. 151-9 de ce code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". Aux termes de l'article R. 151-24 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison :1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ".

26. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme intercommunal de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. A ce titre, ils peuvent identifier et localiser des éléments de paysage et définir des prescriptions de nature à assurer leur protection. Ce faisant, ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

27. Les requérants font valoir que le classement en zone naturelle du secteur n'est pas justifié par le diagnostic et l'analyse de l'état initial de l'environnement et ne fait état d'aucun milieu humide remarquable. Toutefois, aucune disposition de l'article L. 151-4, dans sa version applicable au litige et cité au point 11 du jugement, n'impose un tel diagnostic.

28. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier et de la consultation du site Géoportail accessible tant au juge qu'aux parties, que le hameau de la Mazelle se situe au nord de la commune de Limoges, entre le quartier de Beaubreuil, constitué d'un grand ensemble d'immeubles et d'importantes zones pavillonnaires, et la voie routière de liaison nord (VLN). Celle-ci comprend des ronds-points destinés à desservir de part et d'autre une série de terrains voués à la réalisation d'une zone d'activité économique alors qu'ils sont actuellement constitués de bois ou de prairies. Dès lors, contrairement à ce que fait valoir la communauté urbaine Limoges Métropole en défense, le hameau de la Mazelle, dont l'existence est affectée par l'urbanisation environnante, ne se situe pas au sein d'un ensemble structurant support de biodiversité alors d'ailleurs qu'il s'inscrit à l'intérieur d'une zone urbaine en cours de réalisation faisant disparaitre le caractère agricole et naturel des lieux. En outre, si celle-ci fait valoir l'existence de milieux humides remarquables et la présence de végétation associée aux cours d'eau, comme le démontrent les requérants sans être contestés en défense, ces milieux se situent de l'autre côté de la VLN, dans la future zone d'activité économique. Ce secteur ne constitue pas un corridor de biodiversité des trames vertes et bleues. Dans ces conditions, et au regard des perspectives d'avenir du secteur, la communauté urbaine Limoges Métropole, en classant les parcelles cadastrées section LL n° 27, n° 33, n°37, n° 38, n° 39, n° 74 et n° 77, les parcelles cadastrées section LM n° 115, n°116, n°117, n° 118, n° 120, n° 121, et les parcelles cadastrées section LN n° 11, n° 12, n° 13, n°14, n°15, n° 226, n° 227, n° 232, n° 239, n° 240, n° 241 qui constituent un ensemble homogène du hameau de la Mazelle délimité par l'allée des alouettes, la Mazelle, la rue Sony Labou Tansi et l'avenue Raymond Poulidor et jusqu'aux limites des zones classées UB1 et UE1, en zone naturelle, a méconnu les dispositions des articles L. 151-4 et R. 151-24 du code de l'urbanisme.

En ce qui concerne la création de la zone d'activité de la Grande Pièce :

29. En premier lieu, si les requérants font valoir les insuffisances du rapport de présentation du PLU quant au besoin foncier économique et l'absence d'évaluation des incidences sur l'environnement des zones classées en Ue, toutefois, comme il a été dit au point 13 du jugement, le porteur de projet, dans le même tome 6 du rapport de présentation précise que, par délibération du 3 octobre 2017, la communauté urbaine Limoges Métropole a décidé de se doter d'un schéma de développement des parcs d'activité de niveau métropolitain définissant une stratégie foncière avec les objectifs de limitation de l'étalement urbain et une consommation raisonnée du foncier et une stratégie autour de deux axes, la réhabilitation des parcs d'activités structurants au nord et au sud de Limoges et le confortement des parcs d'activités existants. De plus, la communauté urbaine Limoges Métropole a réduit son objectif de consommation de surfaces pour passer de 210 hectares à 54 hectares. En outre, le tome 4 du rapport de présentation est consacré à l'évaluation environnementale. Dans ces conditions, et alors que les requérants n'apportent à l'appui de leur moyen, aucun élément de nature à permettre au juge d'en apprécier le bien-fondé, le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation du plan local d'urbanisme de Limoges pour justifier de la création de la zone d'activité de la Grande Pièce ne peut qu'être écarté.

30. En deuxième lieu, aux termes des dispositions de l'article R. 151-18 du code de l'urbanisme : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. ". Si les requérants soutiennent que le classement des parcelles en zone Ue méconnaitrait les dispositions de l'article R. 151-8 du code de l'urbanisme, ils n'apportent à l'appui de leur moyen, aucun élément de nature à permettre au juge d'en apprécier le bien-fondé. Le moyen doit, par suite, être écarté.

31. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 101-2 dont les dispositions ont été rappelées au point 14 du jugement, et dans sa version applicable au litige : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : 1° L'équilibre entre : () b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; () 6° La protection des milieux naturels () ". Si les requérants soutiennent que la création de la zone d'activité de la Grande Pièce méconnaitrait les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, ils n'apportent à l'appui de leur moyen, aucun élément de nature à permettre au juge d'en apprécier le bien-fondé. Le moyen doit, par suite, être écarté.

En ce qui concerne le classement en zone naturelle des parcelles cadastrées LM n° 118 et 120 :

32. En premier lieu, pour les mêmes motifs que ceux exposés au point 28 du jugement, et dès lors que les parcelles considérées se situent à l'intérieur du secteur du hameau de la Mazelle, le classement de ces deux parcelles en zone naturelle est entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

33. En deuxième lieu, les requérants font valoir que ce classement méconnaîtrait le principe d'égalité de traitement dès lors qu'une autre parcelle, située dans le même secteur, a fait l'objet d'un classement en zone urbanisée. Toutefois, ils ne démontrent pas que cette parcelle serait dans une situation strictement identique à celle de leurs propres parcelles alors qu'elles ne sont pas contiguës. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité doit être écarté.

34. En dernier lieu, les requérants, pour justifier le détournement de pouvoir qui entacherait d'illégalité le classement en zone naturelle des parcelles considérées, se bornent à soutenir que les élus communautaires n'ont pas disposé d'un temps suffisant pour maîtriser le projet avant de se prononcer à l'occasion de leur vote. Ils ne produisent à l'appui de leur affirmation aucun élément revêtu de la force probante permettant de faire droit au moyen soulevé. Il ressort a contrario du classement en zone naturelle de ces parcelles que les auteurs du PLU, ont entendu lui reconnaître une valeur naturelle à préserver. Le détournement de pouvoir dont se prévalent les requérants manque donc en fait. Par suite, ce moyen sera écarté.

35. Il résulte de tout ce qui précède que la délibération du 26 juin 2019 par laquelle l'organe délibérant de la communauté urbaine Limoges Métropole a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Limoges doit être annulée seulement en ce qu'elle classe en zone naturelle le hameau de la Mazelle. Par voie de conséquence, la décision du 12 septembre 2019 par laquelle Limoges Métropole a rejeté le recours gracieux de M. et Mme C tendant à rendre constructible les parcelles cadastrées LM n° 118 et 120 doit être annulée.

Sur les frais liés au litige :

36. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la communauté urbaine de Limoges Métropole la somme de 1 800 euros à verser aux requérants en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

37. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. et Mme C, qui ne sont pas pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la communauté urbaine Limoges Métropole au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens.

38. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté urbaine Limoges Métropole, la somme demandée par Mme J F, M. E F, M. A F et l'association le Domaine du Mas Batin, qui n'ont pas la qualité de partie à l'instance, au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er: L'intervention de Mme J F, MM. Hervé et Olivier F et l'association du domaine du Mas Batin est admise.

Article 2:La délibération du 26 juin 2019 par laquelle l'organe délibérant de la communauté urbaine Limoges Métropole a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Limoges est annulée en tant qu'elle classe en zone naturelle les parcelles du hameau de la Mazelle mentionnées au point 28 du jugement.

Article 3:La décision du 12 septembre 2019 par laquelle Limoges Métropole a rejeté le recours gracieux de M. et Mme C tendant à rendre constructible les parcelles cadastrées LM n° 118 et 120 est annulée.

Article 4: La communauté urbaine Limoges Métropole versera à M. et Mme C la somme de 1 800 euros (mille huit cents euros) en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5:Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 6:Les conclusions présentées par la communauté urbaine Limoges Métropole au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 7:Les conclusions présentées par Mme J F, M. E F, M. A F et l'association le Domaine du Mas Batin au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 8:Le présent jugement sera notifié à Mme D H épouse C, M. I C, à Mme J F, à M. A F, à M. E F, à l'association " Le domaine du Mas Batin ", à la SELARL Cabinet Coudray et à la communauté urbaine Limoges Métropole.

Délibéré après l'audience du 6 avril 2023 où siégeaient :

- M. Normand, président,

- Mme Siquier, première conseillère,

- Mme Gaullier-Chatagner, conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 mai 2023.

La rapporteure,

H. G

Le président,

N. NORMAND

Le greffier,

M. B

La République mande et ordonne

à la préfète de la Haute-Vienne en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision

Pour expédition conforme

Pour le Greffier en Chef

Le Greffier

M. B

mf