Tribunal Administratif de Limoges — Décision N° TA87-1902194

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 16 décembre 2019 et un mémoire en réplique enregistré le 20 décembre 2021, Mme E D, MM. Hervé et Olivier D et l'association " Le domaine du Mas Batin ", représentés par Mes Balaÿ et Hermary, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 26 juin 2019 par laquelle l'organe délibérant de la communauté urbaine Limoges Métropole a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Limoges, ensemble la décision du président de la communauté urbaine Limoges Métropole du 16 octobre 2019 portant rejet de leur recours gracieux ;

2°) de condamner la communauté urbaine Limoges Métropole à leur verser la somme de 3 000 euros au titre des frais irrépétibles et à supporter les frais de l'instance.

Ils soutiennent que :

- la délibération attaquée est entachée d'un vice de procédure tenant à l'illégalité de la convocation des membres de l'organe délibérant de la communauté urbaine Limoges Métropole à la séance au cours de laquelle elle a été approuvée ;

- la délibération attaquée est entachée d'un vice de procédure tenant à l'illégalité de l'information des membres de l'organe délibérant de la communauté urbaine Limoges Métropole en amont de la séance au cours de laquelle elle a été approuvée ;

- la délibération attaquée est entachée d'un vice de procédure tenant au non-respect des modalités de la concertation définie avant le début des travaux qui ont conduit à son élaboration ;

- la délibération attaquée est entachée d'un vice de procédure tenant à l'insuffisance des conclusions rendues par le commissaire-enquêteur à l'issue de la phase d'enquête publique ;

- la délibération attaquée méconnaît les dispositions de l'article L.151-24 du code de l'urbanisme et commis une erreur manifeste d'appréciation ;

- la délibération attaquée est entachée d'une erreur de droit d'appréciation en ce qu'elle méconnaît, pour la parcelle cadastrée PV 62, les dispositions de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme ;

- la délibération attaquée est entachée d'une erreur de droit en ce qu'elle méconnaît les dispositions de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme ;

- la délibération attaquée est entachée d'un détournement de pouvoir.

Par deux mémoires en défense respectivement enregistrés les 5 octobre 2020 et

3 février 2022, la communauté urbaine Limoges Métropole, représentée par la SELARL Cabinet Coudray, demande au tribunal :

1°) de rejeter la requête ;

2°) de mettre à la charge des requérants la somme de 2 000 euros à lui verser au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable s'agissant de l'association " Le domaine du Mas Batin " faute pour elle d'avoir démontré son intérêt à agir ;

- aucun des moyens soulevés n'est fondé.

Par une ordonnance en date du 3 juin 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 17 juin 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de Mme Passerieux, rapporteure publique,

- les observations de M. C D,

- les observations de Me Lapprand, représentant la communauté urbaine de Limoges Métropole.

Considérant ce qui suit :

1. Mme E D, MM. Hervé et Olivier D et l'association " Le domaine du Mas Batin " ont formé le 27 août 2019 un recours gracieux pour obtenir la réformation de la délibération du 26 juin 2019 par laquelle l'organe délibérant de la communauté urbaine Limoges Métropole a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Limoges en tant qu'il classait en zone naturelle la parcelle cadastrée PV 62. Leur recours gracieux a été rejeté le 16 octobre 2019 par le président de la communauté urbaine Limoges Métropole.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. () ". Aux termes de l'article L. 2121-10 du même code : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s'ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée. ". Aux termes de l'article L. 2121-11 du même code : " Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire, sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. Le maire en rend compte dès l'ouverture de la séance au conseil municipal qui se prononce sur l'urgence et peut décider le renvoi de la discussion, pour tout ou partie, à l'ordre du jour d'une séance ultérieure. ".

3. Il ressort des mentions figurant sur la délibération du 26 juin 2019 par laquelle l'organe délibérant de la communauté urbaine Limoges Métropole a approuvé le PLU de la commune de Limoges, dont les mentions font foi jusqu'à preuve du contraire, que le conseil communautaire a été régulièrement convoqué et les parties requérantes n'apportent aucun élément de nature à le contredire. En tout état de cause et sans être contredit, Limoges métropole produit le courriel du 20 juin 2019 par lequel les élus ont été informés de l'envoi des convocations pour la réunion du conseil communautaire du 26 juin 2019, et les courriers de convocation du même jour, soit 5 jours francs avant la date de la séance du 26 juin 2019, et établi que les dossiers complets relatifs notamment à la révision générale du PLU de Limoges était consultables au siège de Limoges Métropole aux horaires habituelles d'ouverture. En outre, il ressort de l'attestation des agents de Limoges Métropole que les convocations et recueils du conseil communautaire du 26 juin 2019 ont bien été déposés dans les 20 communes de Limoges Métropole le 20 juin 2019 où les dossiers complets relatifs notamment à l'approbation du PLU de Limoges étaient consultables. De plus, et sans être contredite, Limoges Métropole fait valoir que, 6 jours avant la tenue de la réunion, les élus ont reçu une note de synthèse par voie dématérialisée relative notamment à la question de l'approbation du PLU de Limoges. En outre, la communauté urbaine Limoges Métropole verse aux débats la note explicative qui a été communiquée aux membres de l'organe délibérant avant la réunion du 26 juin 2019 au cours de laquelle la décision attaquée a été adoptée, ladite note présentant de manière complète et précise le projet de délibération soumis ce jour-là au vote. Au surplus, les membres de l'organe délibérant ont eu accès, un mois avant la séance, à l'ensemble du dossier du PLU de la commune de Limoges. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'irrégularité de la convocation des conseillers communautaires dont le défaut d'information de ces derniers en méconnaissance des articles L. 2121-10 et L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales doit être écarté. Il s'ensuit que le vice de procédure tenant à l'illégalité de l'information des membres de l'organe délibérant de la communauté urbaine Limoges Métropole en amont de la séance au cours de laquelle la décision attaquée a été adoptée manque en fait. Ce moyen sera écarté.

4. En deuxième lieu, les requérants soutiennent que les modalités de la concertation préalable ont été méconnues. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que ces modalités ont été fixées lors de la séance du conseil communautaire du 27 septembre 2012 et consistaient en un registre de concertation avec mise à disposition des documents de travail en mairie, publications ponctuelles dans le " Vivre à Limoges " pour informer de l'avancée des travaux et des rencontres avec des professionnels de l'habitat. Il ressort du bilan de la concertation " menée sur l'élaboration du projet de PLU " entre le lancement de la révision (septembre 2012) et son arrêt (septembre 2018) annexé à la délibération attaquée que ces modalités ont toutes été mises en œuvre, dès lors qu'il est indiqué qu'il y a eu " tenue d'un registre de concertation avec mise à disposition des documents de travail en mairie : trois registres ont ainsi été tenus à disposition du public à la mairie de Limoges et aux mairies annexes de Beaune Les Mines et Landouge " ; " information de l'avancée des travaux par des publications ponctuelles : plusieurs articles sont ainsi parus dans le " Vivre à Limoges ", dans la " lettre bleue " de la ville ainsi que dans le Populaire du Centre " et " rencontre des professionnels de l'habitat : trois rencontres se sont ainsi échelonnées avec les intéressés entre le 31 mars et le 4 avril 2016 ". Par suite le moyen tiré de la méconnaissance des modalités de la concertation doit être écarté.

5. En troisième lieu, aux termes de l'article R.123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. ".

6. Les requérants soutiennent que l'avis du commissaire enquêteur serait insuffisamment motivé et impersonnel, ce dernier n'exprimant pas son " avis personnel ". Toutefois, il ressort de la lecture de cet avis que le commissaire enquêteur a mentionné les démarches effectuées comme les déplacements sur la commune pour étudier les cas sensibles, les avis des personnes publiques associées, les observations du public. Il a également indiqué " il semble raisonnable de ramener à un niveau plus faible la croissance démographique espérée et de revoir significativement à la baisse le projet de 4 950 à 6 600 logements sur 11 ans. Par effet domino, il pourrait être économisé sur les espaces naturels et agricoles en supprimant un projet de lotissement, en particulier celui de " La Roseraie " qui cristallise autour de lui une certaine opposition, et a listé ce qu'il considérait comme étant les points forts du PLU : " la lutte contre le mitage et la préservation des zones agricoles et naturelles est actée dans le rapport du PLU. Les plans graphiques montrent un déclassement important de zones précédemment urbanisables dans l'ancien PLU, aujourd'hui agencée en A et N. En cela, le PLU répond aux dispositions de la loi ALUR ; ce déclassement est à l'origine des nombreuses observations du public " ; - " la volonté de densifier le centre-ville " ; - " la reconquête d'une partie des logements vacants dits " structurels " ; - " l'affichage volontariste d'un développement durable sur la commune, notamment dans le cadre de l'alternative à l'automobile et la création de liaisons douces ", " la lisibilité de la trame verte et de la trame bleue et la protection de ses éléments paysagers d'importance ", " le renforcement de la mixité sociale ". De plus, le commissaire enquêteur a mentionné : " Ainsi grâce à une connaissance approfondie du dossier, donnant mon avis de façon subjective et compte-tenu () des conclusions décrites ci-dessus, en ma qualité de commissaire enquêteur j'émet un AVIS FAVORABLE au projet de la révision du plan local d'urbanisme présenté par la communauté d'agglomération de Limoges Métropole ". Ces mentions permettent de comprendre le sens de l'avis favorable et subjectif donné par le commissaire enquêteur, avis qui n'est dès lors pas entaché d'insuffisance sur ce point. Par suite, le moyen doit être écarté.

7. Aux termes de l'article R.151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ".

8. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle PV62 est non bâtie, de grande superficie et est située en dehors de l'enveloppe urbaine. Le fait qu'existent des bâtiments sur le pourtour de cette zone n'est pas constitutif d'une rupture de continuité entre cette parcelle PV62 et l'ensemble de la zone N dans laquelle elle s'inscrit. En outre, du côté ouest, elle s'ouvre sur un vaste espace agricole dépourvu de toute construction et dont elle ne sera séparée que par un simple cheminement piéton. Enfin, la présence aux abords de la parcelle cadastrée PV 62 de voirie, de réseaux et d'une zone urbanisée ne crée pas en tant que tel un droit à l'urbanisation tel qu'il contraindrait les auteurs du PLU de la commune de Limoges à la désigner comme urbanisable. L'objectif de lutte contre l'étalement urbain, qui fait partie des objectifs assignés par le législateur à l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme et mentionné à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, exprimé dans le projet d'aménagement et de développement durables nécessite de contraindre au maximum l'enveloppe urbaine existante pour être atteint et a conduit les auteurs du document à classer cette parcelle en zone naturelle. Partant, la parcelle cadastrée PV62 présente bien le caractère d'espace naturel au sens du 3° de l'article R.151-24 du code de l'urbanisme et il ne saurait donc être retenu à l'encontre du classement en zone naturelle de la parcelle cadastrée PV 62 une erreur manifeste d'appréciation en méconnaissance des dispositions de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme. Par suite, ce moyen doit être écarté.

9. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ".

10. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du PLU entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

11. Si les requérants font valoir que la parcelle cadastrée PV 62 est située dans un contexte urbain dans la mesure où sont immédiatement présents à ses abords de la voirie, des réseaux et une zone urbanisée, il ressort des éléments cartographiques du tome 3 du rapport de présentation du PLU de la commune de Limoges, relatif aux justifications du projet, que la parcelle n'est pas située dans l'enveloppe urbaine délimitée par le PLU de la commune de Limoges. En la classant en zone naturelle, les auteurs du document ont souhaité d'abord en assurer la préservation dans son état actuel de vaste zone naturelle, en cohérence avec l'objectif affiché du projet d'aménagement et de développement durables qui vise à préserver les espaces naturels ou verts à proximité ou en contact des espaces urbanisés. Ils ont ensuite, en adoptant le classement en zone naturelle, signifié leur volonté de limiter l'étalement urbain de la ville, le projet d'aménagement et de développement durables souhaitant, tel qu'il l'indique dans ses objectifs quantitatifs, maximiser la production de logements au sein de l'enveloppe urbaine. Il n'y pas d'incohérence à classer en ZN et les objectifs du PADD compte tenu qu'il contient un objectif de classement en zone naturelle et de trame.

12. Aux termes de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : 1° Les plans locaux d'urbanisme prévus au titre V du présent livre () ".

13. Il résulte de ces dispositions qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les PLU sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des PLU, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un PLU avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

14. Si les requérants font valoir que les projections démographiques retenues pour l'élaboration du PLU de la commune de Limoges sont quantitativement inférieures à celles affichées dans le schéma de cohérence territoriale de l'agglomération de Limoges, il ressort du tome 3 du rapport de présentation du PLU de la commune de Limoges, relatif aux justifications du projet, que les perspectives démographiques dans lesquelles s'inscrit le PLU ont été élaborées d'abord en actualisant les données du schéma de cohérence territoriale, ensuite en s'appuyant sur les éléments objectifs fournis par l'INSEE. Les auteurs du PLU, en retenant jusqu'en 2030, horizon d'applicabilité du document, une croissance annuelle moyenne de 0,2%, ont ainsi entendu s'appuyer sur une prévision réaliste et soutenable s'agissant des équipements et services induits qu'appelle l'accueil de nouveaux habitants tout en prenant leur part de l'objectif fixé par le schéma de cohérence territoriale visant au confortement démographique du pôle urbain qui a connu une baisse d'attractivité entre 2012 et 2015. Partant, le PLU de la commune de Limoges, en prenant en compte des perspectives démographiques actualisées et cohérentes avec l'histoire du territoire sans renier l'objectif global associé et énoncé par le schéma de cohérence territoriale, s'inscrit de manière compatible dans les orientations générales et les objectifs du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération de Limoges. Il ne saurait dès lors être fait grief à la décision attaquée d'avoir méconnu le rapport de compatibilité qui doit exister entre un PLU et le schéma de cohérence territoriale dans le territoire duquel il prend place et, par voie de conséquence, les dispositions de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme. Par suite, ce moyen sera écarté.

15. Si les requérants, pour justifier le détournement de pouvoir qui entacherait d'illégalité le classement en zone naturelle de la parcelle cadastrée PV 62, font valoir que la commune de Limoges porte dans ce secteur un projet d'urbanisation, ils ne produisent à l'appui de leur affirmation aucun élément revêtu de la force probante permettant de faire droit au moyen soulevé. Il ressort a contrario du classement en zone naturelle de cette parcelle que les auteurs du PLU, comme il a été dit au point 10 du présent jugement, ont entendu lui reconnaître une valeur naturelle à préserver. Le détournement de pouvoir dont se prévalent les requérants manque en fait. Par suite, ce moyen sera écarté.

16. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de MM. et Mme D doit être rejetée sans qu'il soit besoin d'examiner la non-recevoir opposée en défense.

Sur les frais de l'instance :

17. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants la somme réclamée par la communauté urbaine Limoges Métropole en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

18. Il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la communauté urbaine Limoges Métropole, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance la somme demandée par les requérants en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er: La requête de Mme E D, MM. Hervé et Olivier D, et de l'association " Le domaine du Bas Matin " est rejetée.

Article 2:Les conclusions présentées par la communauté urbaine Limoges Métropole au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3:Le présent jugement sera notifié à Mme E D, à MM. Hervé et Olivier D à l'association " Le domaine du Mas Batin ", à la communauté urbaine Limoges Métropole et à Maîtres Balaÿ et Hermary.

Délibéré après l'audience du 30 juin 2022 où siégeaient :

- Mme Mège, président,

- Mme Siquier, première conseillère,

- Mme Benzaïd, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 juillet 2022.

La rapporteure,

K. A

Le président,

C. MEGE

Le greffier,

M. B

La République mande et ordonne

à la préfète de la Haute-Vienne en ce qui la concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision

Pour expédition conforme

Pour le Greffier en Chef

Le Greffier

G. JOURDAN-VIALLARD

aj